公共数据资源作为大数据时代的重要生产要素、战略资源和公共财富，在当今经济社会发展中具有不可替代的重要地位。深化公共数据资源开发利用、提升公共数据资源应用水平，是发展新质生产力、推动高质量发展的重要途径，是增强我国综合国力、构筑国家竞争新优势的必然选择。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）明确提出“以促进公共数据合规高效流通使用为主线，以提高资源开发利用水平为目标，破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻，激发共享开放动力，优化公共数据资源配置”的总体要求。基于此，应在法治轨道上统筹公共数据资源开发利用的效率、公平与安全，为深化公共数据开发利用提供权利基础、实现机制与制度保障，在法治轨道上推动深化公共数据资源开发利用。
厘清公共数据资源开发利用的权利基础。作为底层架构的权利基础是推进公共数据开发利用的制度基点和支点。缺乏明确的权利依据，公共数据开发利用仅能止步于政策红利带来的反射性利益，难以上升至法律层面可得主张、可获保护的财产权，严重限制公共数据开发利用的可持续性与规模。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》明确提出要“推进实施公共数据确权授权机制”，其目的即在于厘清公共数据开发利用的权利基础与产权关系，推动公共数据从行政配置向市场化配置转型。公共数据作为一种新型生产要素，在法律性质、形成机制、利用方式等方面与传统的有形生产要素存在根本差异，由此形成的利益诉求和利益分配格局难以为既有财产权制度体系容纳。对此，应立足“根据数据性质完善产权性质”的原则，探索契合数据要素特征、符合数字经济发展规律的公共数据确权授权制度，确立以“使用权”为核心的权利束体系，结合不同的公共数据使用场景与方式，分别确定相应的公共数据使用权基础，使公共数据开发利用建立在坚实的权利保障与明晰的产权关系之上，促进公共数据使用价值复用与充分利用，提高公共数据资源配置效率和使用效益。
拓展公共数据资源开发利用的实现机制。深化公共数据开发利用，需要制度化、规范化、多元化的开发利用机制作为支撑。《意见》明确提出“鼓励探索公共数据授权运营”。授权运营作为促进公共数据资源合规高效流通使用的关键机制，承载着重要的制度使命。当前，此种新型公共数据开发利用机制的法律性质与制度定位尚未厘清。一方面，需要理顺授权运营与数据有条件开放的关系，实现不同数据开发利用机制的衔接配合；另一方面，需要明确授权运营的条件标准、运营模式、定价与收费机制等重要事项，确保授权运营实践能够沿着法治轨道稳步开展。对此，应在学理层面厘清公共数据授权运营的法律性质，适时制定公共数据授权运营法律规则，着力打造依法合规、公平透明、公益优先、合理收益、安全可控的授权运营格局，推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用，并通过科学、合理的准入标准与程序设计，保障各类主体的平等参与和择优选用。在此基础上，依托授权运营与数据开放机制的有效配合，回应各类主体对公共数据的多元使用需求，实现公共数据开发利用效率性与公平性目标的平衡兼顾。
完善公共数据资源开发利用的制度保障。当前，我国公共数据开发利用实践不断深化。为推动这一领域探索的持续深入，必须健全公共数据产品服务定价标准、公共数据开发收益分配规则等配套制度，完善公共数据开发利用制度体系，为公共数据开发利用提供法治保障。首先，建立健全公共数据资源登记管理制度。对各级党政机关、公共企事业单位在依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据进行盘点登记，构建全国一体化公共数据资源登记体系，建立健全公共数据资源目录，依托公共数据资源目录，提高公共数据供给质量，强化统筹授权使用和管理。其次，推动公共数据充分开放。为充分回应社会对公共数据的使用需求，应确立公共数据开放负面清单制度，凡不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，且不属于法律法规规定不得开放的公共数据，都应逐步纳入开放范围，做到应开放尽开放。同时，建立公共数据开放需求受理反馈机制，以实际需要为导向动态调整开放范围，不断提高开放数据的完整性、准确性、及时性和机器可读性，打造利用友好型开放模式。最后，制定公共数据开发利用成果和收益的归属与分配标准。为充分调动各类主体开展公共数据开发和创新应用的积极性，营造全社会广泛参与和开发利用公共数据资源的良好氛围，应尽快在制度层面明确公共数据开发利用成果和收益的归属与分配标准，承认并保护数据使用者对在开发利用公共数据过程中形成的智力成果与数据产品的合法权益，鼓励公共数据管理部门与数据使用者以数据使用协议等形式就开发利用过程中各方的权利义务以及利益分配作出约定，防范潜在风险与矛盾。
明确公共数据资源开发利用的合法边界。在法治轨道上推进深化公共数据资源开发利用，必须明确公共数据开发利用的合法边界，严格管控违法违规使用公共数据的行为。公共数据可能涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，在进行开发利用时，必须注重数据安全与个人权益保护。对于涉及上述内容的公共数据，未经脱敏、脱密或匿名化处理，原则上不得予以开放，应严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场。上述公共数据只能按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务形式向社会提供经过加工处理的数据结果，从而兼顾公共数据的使用需求与安全保障。公共数据使用者在开发利用过程中，应切实履行数据安全主体责任，采取必要技术措施与组织措施，确保数据安全，不得滥用或未经授权超范围使用公共数据。监管部门应强化对公共数据开发利用全过程的监督管理，通过建立健全公共数据分类分级、风险评估、监测预警、应急处置等监管机制，充分评估并严格控制公共数据开发利用安全风险，完善违规使用公共数据的法律责任体系，确保公共数据开发利用过程始终处于安全可控的法律“红线”之内。
（作者：齐英程，系吉林大学法学院副教授）
