【摘要】2019年，黄河流域生态保护和高质量发展成为重大国家战略，既体现出我国对黄河治理理念、策略及实践的持续探索与深化，也确立了黄河流域生态协同治理的方向和目标。从除害兴利到标本兼治、再到生态优先，黄河流域生态治理工作顺应时代发展要求，逐步构建起科学、系统、高效的治理体系。沿黄各地高效整合资源，推进体制机制创新，运用多种政策工具，进行政策创新和区域合作实践。随着生态文明建设和国家战略的深入推进，黄河流域生态保护和高质量发展将迈上更高台阶。
【关键词】黄河流域 生态保护 高质量发展 生态文明建设
【中图分类号】X321 【文献标识码】A
流域治理是一项多维度、深层次的系统工程，其核心在于树立全局观念，深刻把握其系统性、整体性与外部性。黄河是中华民族的母亲河，黄河流域是中华文明的重要发源地，黄河流域生态保护和高质量发展是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。黄河流域拥有丰富的水、森林、湿地、草原、矿产及生物多样性资源，这些资源要素之间紧密相连、相互影响，共同构成了一个复杂、多样的生态系统，亟待探索有效的生态治理路径。黄河流域自上游至下游，展现出独特的自然资源优势，承载着不同的生态保护要求，也凸显着黄河流域生态治理的复杂性。黄河上游拥有充沛的水资源和广袤的草原，肩负着水源涵养与生态屏障的使命；黄河中游有着丰富的矿产资源和林草资源，成为水土保持与生态安全的关键区域；黄河下游作为黄河的入海门户，分布着湿地资源与自然保护区，是湿地保护与生态修复的前沿阵地。黄河流域在发挥生态屏障作用的同时，也面临着生态环境敏感脆弱与区域发展不平衡的双重挑战，这就要求黄河流域治理应坚持生态文明建设与高质量发展协同共进。
面对生态底子薄弱、环境承载力有限、水资源短缺、区域发展差异较大等现实问题，黄河流域生态保护和高质量发展应注重区域间的协同合作与差异化施策。通过强化区域合作机制建设，整合流域内生态空间资源，实现优势互补与资源共享，共同应对治理难题。
党的十八大以来，习近平总书记高度重视黄河流域生态保护和高质量发展，多次深入实地考察沿黄省区，明确指出“治理黄河，重在保护，要在治理”。2019年，黄河流域生态保护和高质量发展正式上升为重大国家战略，黄河流域治理的战略定位、治理内容、行动方式发生重要变化，标志着黄河流域治理迈入了新的历史阶段。在国家战略的驱动下，沿黄各省（区）积极响应，针对流域内生态保护的难题展开了一系列地方政策创新和区域合作实践，探索出了一条在发展中保护、在保护中发展的生态治理道路。这些举措不仅为黄河流域生态协同治理奠定了坚实基础，也为我国流域生态保护治理的提档升级提供了有力支撑。在此基础上，如何深化黄河流域生态协同治理实践、构建黄河流域常态化治理机制，成为当前及未来深入贯彻落实重大国家战略的重要任务与紧迫课题。
新中国成立后黄河流域生态保护治理的政策演进历程
“黄河安澜，国泰民安。”在历史长河中，黄河不仅见证了我国朝代的兴衰更替，更在经济、政治、文化等多个领域发挥了重要作用。黄河因其战略地位而倍受倚重，流域内的资源被广泛开发利用，为经济社会发展作出了重要贡献。然而，长期过度开发使得黄河生态的脆弱性日益凸显。新中国成立以来，国家始终把治理黄河、推动黄河流域发展作为历史性、战略性任务持续推进，取得了显著成效，体现了我国在生态治理中的智慧与决心。总体来看，新中国成立以来黄河流域生态治理可以分为三个阶段。
第一阶段：1946年—1978年，除害兴利的起步阶段，侧重于水患根治和水利事业发展。从1946年开始，中国共产党领导的人民治黄事业在解放区拉开了序幕。新中国成立初期，面对黄河“善淤、善徙、善决”的严峻挑战，国家将治理黄河、化害为利作为重要任务。1952年，毛泽东同志考察黄河，发出了“要把黄河的事情办好”的号召。从中央政府到沿黄各地，大力开展水土保持、水库建设等工作，并制定了全流域、多目标的治理规划，通过试验推广等方式，初步构建起黄河生态保护治理的基本框架。
第二阶段：1978年—2012年，标本兼治的探索阶段，侧重于从治水到生态保护的协调发展。改革开放以来，随着国家法治化进程的加快，黄河流域生态保护治理呈现出新的发展趋势。在前期除害兴利的基础上，国家进一步推动环境保护的法治化建设，通过发布政策规划、加强黄河水源保护、黄河水质监测等措施，逐步建立起黄河流域生态保护治理的制度化、体系化框架。这一阶段，黄河流域的生态治理工作更加注重科学规划与综合治理，探索出了标本兼治、可持续发展的实施路径。
第三阶段：2012年至今，生态优先的发展阶段，侧重于生态保护和高质量发展的融合。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的重要位置，以前所未有的力度抓生态文明建设，大力推进生态文明理论创新、实践创新、制度创新，生态文明建设从认识到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化。习近平总书记多次考察沿黄省区，多次发表重要讲话、作出重要指示批示。2024年9月12日，习近平总书记在甘肃省兰州市主持召开全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，进一步回答了事关黄河保护治理的一系列方向性、全局性、战略性重大问题。各级政府应围绕“共同抓好大保护，协同推进大治理”的目标要求，以生态优先为引领，推动黄河流域实现绿色转型和高质量发展。
国家战略驱动下黄河流域生态协同治理的探索
黄河流域生态保护的政策话语和政策意涵的迭代提升。这一转变在沿黄地区的地方政府工作报告中得到了鲜明体现，其中“黄河流域生态保护和高质量发展”被频繁提及。从2019年黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讨论与规划，到2021年深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会的明确部署，再到2024年开创黄河流域生态保护和高质量发展新局面，中央顶层设计统筹谋划、深入推进。五年间，黄河流域生态保护和高质量发展已从蓝图构想步入扎实执行阶段。在国家战略推动下，沿黄地区因地制宜、分类施策，统筹谋划流域环境保护工作，相关政策话语发生显著变化，治理实践日益丰富且走向标准化。
2021年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，为黄河流域生态保护提供了明确的行动指南和时间表。沿黄各地方政府结合本地实际制定配套规划，强化顶层设计与跨区域合作的双重机制，推动黄河流域生态治理工作向系统化、科学化、协同化迈进。一方面，中央政策引领地方政府细化工作方案，明确治理责任，形成了自上而下、层层推进的治理格局；另一方面，地方政府在属地管理的基础上，积极探索跨区域合作新模式，通过生态补偿、联合执法等机制，构建起多层次、多领域的生态合作体系。尤为重要的是，2022年10月30日通过的《中华人民共和国黄河保护法》，为黄河流域生态协同治理提供了坚实的法律支撑与行动框架。不仅要求强化生态环境监测网络体系的建设，而且要求相关部门就政策规划编制、监督执法等工作加强协同合作，还强调了信息共享机制的重要性，有助于进一步增强黄河流域生态保护的协同性与高效性。从初步探索到深入实施、从政策引导到法律保障、从分散治理到协同共治的过程，一系列政策措施与法律法规的出台，不仅提升了黄河流域生态保护治理的科学化、系统化水平，也为实现黄河流域可持续发展奠定坚实基础。
黄河流域生态协同治理的地方行动与实践的持续创新。在黄河流域生态协同治理的宏伟蓝图中，地方实践作为关键一环，不仅承载着具体政策的落地实施，更在探索中不断创新，为全流域的生态保护与高质量发展提供了生动案例和宝贵经验。黄河流域生态协同治理实践主要包括以下三个方面：
第一，组织体系的深化与协同机制的构建。2020年12月，中央层面成立推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组，确保国家战略在各级政府的顺畅传导与高效执行，标志着黄河流域治理进入到全新的组织化、系统化阶段。随后，沿黄各省（区）纷纷响应，成立了相应领导小组，形成了上下联动、层级分明的组织体系。这种组织建设的强化，不仅为黄河流域治理提供了坚实的组织保障，也促进了治理信息在各级政府间的快速传递与有效整合，增强了治理的整体性和协同性。此外，地方政府还积极探索建立跨部门、跨区域的协同机制。通过设立联合办公室、召开联席会议等方式，打破部门壁垒与行政界限，不仅实现了沿黄地方政府之间的合作，还实现了生态、水利、环保、林业等多部门之间的有效沟通与协作，为黄河流域生态保护治理提供了强有力的制度保障，推动了治理工作的全面深入开展。
第二，政策制定的精细化与差异化实施。各级政府紧密围绕黄河流域生态保护治理的核心任务，出台一系列实施方案、指导意见及年度工作要点，形成了较为完善的政策体系。这些政策不仅涵盖了国土空间绿化、水资源管理、水污染防治、生态修复等多个方面，还注重结合各区域自然条件、经济发展水平和社会文化特征，实施差异化生态治理策略。通过精细化的政策设计，既确保了生态治理措施的针对性和有效性，又避免了“一刀切”的治理模式，为黄河流域的可持续发展奠定了坚实基础。值得注意的是，沿黄各省（区）在黄河流域生态协同治理政策文本的数量、聚焦领域及主题上存在一定差异，这既体现了地方治理的灵活性和针对性，也暴露出一定程度的碎片化和零散性问题。
第三，协同治理方式的多样化与政策工具的创新。在黄河流域生态协同治理的具体实践中，地方政府展现出高度的积极性和创新性。各地结合实际，围绕国土空间绿化、流域生态补偿、水土环境修复、生态司法执法等重点问题，探索出了一系列行之有效的治理模式和经验做法。其中，流域生态补偿成为地方实践中的一大亮点。通过生态补偿机制，地方政府解决了黄河流域生态保护治理中的资金难题，还促进了流域内各省（区）的合作与共赢。例如，《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》的签订，不仅提高了河南省生态保护与治理的积极性，还有效保障了山东省的生态安全和水资源供给，为黄河流域生态协同治理提供了新思路和典范。
深化黄河流域生态协同治理的有效路径
黄河流域生态保护治理不仅关乎人与自然和谐共生，更是推动区域协调发展的关键所在。面对新时代的发展要求，黄河流域生态保护治理应进一步深化区域合作，构建更加科学、高效的协同发展机制。
第一，强化协同治理与区域合作，共绘黄河流域生态协同治理“一张图”。其一，黄河流域生态协同治理应在国家战略的引领下，深化各省份之间的共识与协作，树牢“一盘棋”思想，以实现整个流域的发展为目标，把沿黄各省（区）的发展同整个流域的发展统一起来。在这一过程中，应充分发挥中央与地方、政府与企业、社会与公众等多方力量的协同效应，形成多层次、宽领域的合作格局。黄河流域内各行政区应遵循“系统治理、源头治理、综合治理、整体治理”的原则，针对不同区域生态保护和生态修复，分段施策，并围绕流域公共事务加强政策协同，实现流域利益最大化。
其二，实施差异化的生态保护与修复策略，强化上游、中游和下游经济社会发展的协同联动。在发源地与水源涵养区，应坚持“固本培元”的原则，强化自然生态系统的保护与恢复，提升水源涵养能力；上中游地区则应坚持“治养结合”的原则，既要加大水土流失治理力度，又要注重生态修复与农业可持续发展；下游三角洲地区应重点避免污染，加强湿地保护与修复，防范环境污染与生态退化。除了积极推进生态保护领域的区域合作，还应聚焦通过区域合作实现高质量发展。根据不同区域的特点与优势，探索富有地域特色的高质量发展模式，突破行政区资源不足的约束，在流域内配置资源要素，解决发展短板，实现区域协调发展。沿黄各省（区）可以根据资源禀赋、经济社会发展状况和发展阶段的差异，明确自身在黄河流域高质量发展中的功能定位和角色，开展经济社会各领域的合作。黄河下游省份经济较为发达，处于传统制造业向服务业转型的关键环节，部分低端制造业亟须转移。中上游发展不充分的地区可以承接下游制造业转移，实现经济发展和劳动力充分就业。同时，中上游省份能源储量充足，可以为下游资源消耗量较大的省份供给能源。通过黄河流域区域合作实现黄河流域生态保护和高质量发展，促进产业升级与生态环境保护相协调，实现经济发展与生态保护的双赢。
其三，持续创新，以科技创新引领黄河流域生态保护治理智慧化转型。科技创新是推动黄河流域生态保护治理的重要支撑。地方政府应加大科技研发投入力度，支持流域内生态环境保护、水资源高效利用、灾害预警与防控等领域的关键技术突破与成果转化。通过建设智慧流域管理系统，构建智慧流域管理系统和生态监测网络，实现对流域生态环境的全面监测、精准评估和科学决策。同时，推动科技成果的广泛应用与示范推广，为黄河流域生态保护治理提供强有力的科技支撑。
第二，构建多层级、协同联动的黄河流域生态治理机制。黄河流域区域合作的重点在于将沿黄各省（区）的发展融入整个流域发展大局中，摒弃各自为政、损害流域整体利益的发展模式。黄河流域生态协同治理应坚持利益平衡理念，秉持府际生态共治、成本共担和利益共享的原则，从中央到地方，各级政府部门应紧密协作，形成合力，通过构建多层级、协同联动的黄河流域生态治理机制，确保黄河流域的可持续发展。
其一，宏观层面应强化战略引领与顶层设计，为黄河流域生态保护治理提供坚实的法律与政策支撑。通过不断完善法律与政策体系，明确各级政府在流域治理中的责任与定位，确保黄河流域生态协同治理的合法性与长效性。坚持中央统筹、省负总责、市县落实的工作原则，理顺各层级、各部门间的关系，形成统一高效的治理网络，促进各级政府间的横向与纵向沟通，实现政策协同与利益平衡，推动经济效益与生态效益的双赢。同时，从黄河流域的整体性与系统性出发，完善流域管理制度。紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，严格落实以水定需制度，将水资源管理、水环境保护、水生态修复及高质量发展纳入统一规划框架，强化流域管理机构的统筹协调与水利行业管理职能。在《中华人民共和国黄河保护法》的框架下，统筹协调上下游、左右岸、干支流、水域与陆域、山水林田湖草沙等各要素之间的关系，实现流域内自然资源的合理利用与生态环境的整体保护。针对山水林田湖草沙等具体治理事项，应细化协同治理机制，明确治理目标与各级政府的权责边界，构建从中央到流域再到省级的协同治理体系。此外，中央政府应加强与地方政府的治理联动，对流域生态保护治理工作实施动态跟踪与效果评估，进一步细化水安全、水沙调控、生态修复等领域的协同机制，提高政策的可操作性与精准度。
其二，在协同治理要求下，地方政府应完善跨区域省级生态合作机制。在合作理念方面，加强与周边地区的合作，协调好区域间的利益和责任。在合作范围上，以毗邻省区为起点，逐步扩大合作范围，形成覆盖全流域的合作网络。在合作方式上，充分利用现代信息技术，构建“数字黄河”大数据平台，实现信息共享、数据互通，提高治理决策的科学性和精准度。在合作领域方面，遵循流域生态保护治理的要求，并结合当地生态空间基础和治理实际，加强对山水林田湖草沙等资源的全面治理规划。
其三，协同多方区域合作主体，链接流域治理资源。黄河流域治理是一个庞大的社会集合系统，多方主体的全方位参与可以有效弥补市场机制的不足。首先，通过政策鼓励，吸引企业和社会组织积极投身于黄河流域生态保护治理项目中，提供高质量的区域性公共服务。其次，在协同治理理论指导下进行实践，强化顶层设计与规划，为黄河流域生态保护治理提供宏观指导和政策保障。同时，充分利用企业的技术创新能力和市场运作机制，激发市场活力，引导资金流向生态保护的关键领域和薄弱环节。此外，还应积极促进政府与社会组织的深度合作，发挥社会组织在整合社会资源、提供专业服务、开展公众教育等方面的独特优势，共同推动黄河流域生态保护治理的社会化进程。为了实现这一目标，需要搭建多样化的合作平台与机制，形成“共同治理、共同受益”的良好局面。
第三，优化政策工具组合，为黄河流域生态协同治理赋能。应灵活运用空间规划、生态保护、财政激励、市场机制及公众参与等多种政策工具，为黄河流域生态保护和高质量发展注入强劲动力。在明确实施流域生态协同治理初期，应建立规范化标准和制度，使各级政府部门明确各自角色定位和职责权限，打破传统的属地化管理思路，加快协同治理要求落地实施。随着治理实践的深入与成效的显现，应适时调整政策工具的组合运用，以适应不同阶段的需求变化。此时，应逐步采用更加灵活与高效的市场型与自愿型政策工具，为地方政府及社会各界提供更多自主空间与创新可能。
多样化政策工具的组合使用能够赋能生态协同治理的实现。市场型政策工具通过其内在的经济激励机制，能够有效提升治理效率与资源配置的合理性。比如，加大财政转移支付力度，创新生态补偿机制，推动水权、排污权等环境资源的交易，不仅能激发市场主体的积极性，还能促进上下游、左右岸之间的合作与共赢。同时，鼓励地方政府与专业机构合作，采用政府购买服务、公私合营等模式，吸引社会资本参与污染治理与生态保护，形成多方参与、协同治理格局。积极探索生态补偿、绿色金融、生态产品价值实现等新型治理工具，通过设立生态补偿基金、发行绿色债券、推广生态保险产品等方式，引导社会资本参与黄河流域生态保护治理。
此外，自愿型政策工具作为重要的补充力量，其潜力不容忽视。通过细化与完善相关政策设计，如建立环保志愿服务体系、推广绿色生活方式、实施环境教育项目等，可以有效提升公众的环保意识与参与度。同时，应鼓励行业协会等第三方力量发挥桥梁纽带作用，促进政策对话、信息交流与监督评估，形成政府引导、企业主体、社会组织和公众共同参与的多方共治格局，为黄河流域生态保护与可持续发展贡献智慧与力量。
鉴于此，推动黄河流域生态保护和高质量发展，关键在于不断优化政策工具组合策略，既要发挥政府的规范引导作用，又要充分利用市场型政策的效率优势与自愿型政策的广泛参与性，形成三者相互补充、协同发力的良好局面。
（作者为山东大学政治学与公共管理学院教授，山东大学黄河国家战略研究院黄河流域社会治理与区域合作研究中心执行主任）
【注：本文系国家社科基金项目“黄河流域生态保护与高质量发展的跨域协同治理机制研究”（项目编号：22BGL012）阶段性成果】
【参考文献】
①《习近平在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》，中国政府网，2019年10月15日。
②《习近平主持召开全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会强调：以进一步全面深化改革为动力 开创黄河流域生态保护和高质量发展新局面》，中国政府网，2024年9月12日。
责编/银冰瑶 美编/杨玲玲
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