作者：崔宁波，东北农业大学经济管理学院教授、博导
2024年中央一号文件强调“扎实推进新一轮千亿斤粮食产能提升行动”。这不仅是全方位夯实粮食安全根基的必然要求，更是迈向农业强国的基础保障。早在2009年，为积极应对粮食生产面临的资源环境约束趋紧、粮食需求刚性增长、比较效益低下、国际市场大幅波动等严峻挑战，国务院发布《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》，提出到2020年将粮食产量提升至11000亿斤以上。事实上，到2020年，全国粮食总产量达到13390亿斤，超额完成上一轮新增千亿斤粮食产能的预期目标。2023年，我国粮食产量达到13908.2亿斤，实现“二十连丰”，处于历史最好的时期。但需清醒认识到，粮食产能提升也面临着发展瓶颈，依靠传统路径难以实现突破，粮食供求紧平衡态势仍将持续。只有坚持向内发力，进一步调整粮食生产格局、优化品种结构，才能稳定提升粮食综合生产能力、保障粮食安全。在复杂多变的国内国际形势下，2024年国务院印发《新一轮千亿斤粮食产能提升行动方案（2024—2030年）》，明确了“巩固提升口粮、主攻玉米大豆、兼顾薯类杂粮”的分品种增产思路，提出巩固提升优势产区，挖掘其他地区潜力，调整优化粮食生产格局，力图到2030年实现新增粮食产能千亿斤以上的目标。可见，在布局与结构兼顾下深挖潜力成为当下粮食产能提升的必然趋势与政策导向。
新增千亿斤粮食产能面临的现实问题
粮食生产领域的新质生产力尚处于培育过程中。新质生产力是包含新型劳动者、新型劳动资料和新型劳动对象的先进生产力，与粮食产能提升的核心要素高度契合。新质生产力以新型要素带动传统要素迭代升级，通过引领科技创新、布局调整和结构优化形成粮食产能提升的新动能，进而实现产能的跃升。当前，粮食生产领域的新质生产力尚在培育过程中，从新型劳动者来看，粮食生产端面临高素质劳动力缺乏、高端生产技术难以找到有效载体的困境。由农业农村部科技教育司、中央农业广播电视学校组织编写的《2023年全国高素质农民发展报告》显示，农民队伍中大专及以上文化程度的占比为21.95%。从新型劳动资料来看，先进数字技术发展不足，难以支撑数字化劳动资料的建设，粮食生产的数字基础设施建设有待加强。由中央网信办信息化发展局、农业农村部市场与信息化司共同指导，农业农村部信息中心牵头编制的《中国数字乡村发展报告（2022年）》显示，2021年全国大田种植信息化率为21.8%，其中，小麦、稻谷、棉花三个农作物的生产信息化率相对较高，分别为39.6%、37.7%和36.3%，玉米相对较低，为26.9%。从新型劳动对象来看，具有技术创新性的产物相对缺乏，特别是缺乏具有核心竞争力的种质资源，这从源头上加剧了粮食产能提升的难度。
资源与环境约束趋紧。长期高强度的粮食生产压力造成了生产资源的过度消耗、资源环境约束趋紧，已经成为当前粮食产能提升的关键制约因素。在耕地利用方面，有关耕地面积缩减、质量退化问题的预警从未停止。自然资源部发布的《2022年中国自然资源统计公报》显示，全国共有耕地12760.1万公顷，耕地面积相较2013年（13538.5万公顷）减少778.4万公顷，这影响了粮食的长期稳产增产。以东北主产区为例，近60年来黑土耕层有机质含量下降1/3，部分地区甚至降到20克/公斤以下。尽管当前东北地区耕地面积有所增加，但增加的耕地多数由边际土地转化而来，对粮食产能提升作用有限。在水资源利用方面，一些地方存在水资源与粮食生产错配现象。北方地区承担主要的粮食生产任务，但《2023年中国水资源公报》数据显示，2023年北方6区（松花江区、辽河区、海河区、黄河区、淮河区、西北内陆河区）水资源总量仅占全国水资源总量的22.41%，水资源分布与粮食生产布局匹配程度较低。水稻种植边界北移也使得雨热资源与粮食生产不同步问题凸显，加剧了水资源空间分布失衡问题。在气候环境方面，“温水双增”虽然为粮食“北移西扩”提供了积极条件，但也有可能导致病虫害现象加剧。多地区极端高温、洪涝和干旱频发等极端气候也大幅影响粮食生产能力，预计到21世纪末，气候变化将造成主要农作物减产，每10年减产1%—3%。在自然环境方面，化肥等化学投入品的长期过量施用使土壤地力削弱、水体富营养化等问题日益严重，对粮食产能提升造成阻碍。以化肥为例，尽管近年来持续减量增效，但整体仍高于国际公认的化肥施用安全上限（225千克/公顷）。
政策激励效果有限。激励政策通过资金扶持减少粮食生产的阻碍，达到间接促进农业机械化发展、提高耕地复种指数、提升资源利用效率等目的，从而助力粮食产能提升。然而，当前粮食激励政策对产能提升的赋能效果相对有限。一方面，尽管普惠补贴和价格支持等粮食生产激励政策设计初衷良好，但仍难以持续维持农民种植粮食的积极性。目前，三大主粮中的稻谷和小麦依然保留着最低收购价政策框架，以保障市场稳定运行。而稻谷和小麦的最低收购价近年来虽然有所上调（例如小麦从2019年的每50公斤112元增加至2023年的每50公斤117元），但这一增长幅度未能抵消粮食生产成本的不断上涨，农户种植粮食的积极性并未显著提高。另一方面，风险补偿类政策的制定与执行存在地域性差异，部分地区未能显著发挥农业保险的基本功能。2022年财政部出台《中央财政农业保险保费补贴管理办法》，规定在省级财政至少补贴25%保费的基础上，中央财政对中西部地区和东北地区补贴45%、对东部地区补贴35%。尽管已对不同地区种植业保险作出差异化支持，但对于东部经济发达城市而言，其雄厚的财政实力能够保障农户享受到优质的农业保险服务，从而使其保持高昂的种粮热情；而以东北为代表的粮食主产区虽受到中央财政的大力支持，但由于地方政府的财政投入不足，主要粮食作物农业保险的保障水平远低于农作物的物化成本，影响农户种粮积极性，从而限制了粮食产能的稳定提升。
通过布局优化和结构调整挖掘提升粮食产能潜力
粮食产能提升是时间、空间等各种要素共同作用的复杂结果，具有较强的综合性。一方面，随着粮食产量不断提升，中国粮食生产重心呈现“北进中移”“北粮南运”格局，粮食增产区域与资源潜力分布及经济发展区域相矛盾成为制约粮食产能提升的主要问题。粮食主销区的产销缺口逐渐增加，产销平衡区也逐步向主销区滑落，主产区的供给压力越来越大，我国粮食区域的供需矛盾也在加深。同时，在种粮比较效益低下、粮食对财政贡献小的情况下，部分农民、地方政府主动种粮抓粮积极性不高，造成未来粮食产能提升动力不足。另一方面，随着城乡居民收入和消费水平的提高，居民的粮食消费需求由追求数量增长转向追求质量提升，向消费高级化、优质化和多样化转变。这也造成粮食品种品质结构与需求匹配错位的问题，品质优良、特色鲜明的绿色优质产品供给仍显不足。因此，未来应以优化粮食生产布局、调整粮食品种结构为突破口，提升有市场需求的粮食产能，粮食只有在品种品质上适应市场需求，才是有效产能。
布局与结构兼顾下粮食产能提升的整体潜力。首先，科技创新外溢效应显著。2023年我国粮食单位面积产量5845公斤/公顷，比2022年增加43.6公斤/公顷，增长0.8%，这主要归功于科技创新。2023年，我国农业科技进步贡献率超过63%，农业科技整体水平已迈入世界第一方阵，全国农作物耕种收综合机械化率超过73%，物联网、大数据、北斗导航等现代信息技术在种植业生产中加快应用，精准播种、智慧灌溉、植保无人机等技术和装备大面积推广，呈现农机装备总量持续增长、农机装备结构不断优化、农机社会化服务体系逐步完善的良好趋势，科技支撑农业发展的广度和深度不断加强。相比之下，虽然农业科技转化率仅为40%，但科技创新的外溢效应仍有很大的进步空间，粮食产能提升有望迎来新的突破。其次，资源利用效率提升的空间广阔。虽然我国长期面临着资源与环境约束趋紧的情况，但仍可以通过提高资源利用效率稳步提升粮食产能。例如，高标准农田建设、秸秆综合利用、轮作休耕等措施通过改善耕地生产条件和耕地质量，可以达到提升水土资源利用效率的目的，进而实现粮食产能提升。根据农业农村部发布的《2019年全国耕地质量等级情况公报》，全国平均耕地质量等级由2014年的4.41等提高到了2019年的4.76等。截至2023年底，全国已累计建成高标准农田超过10亿亩，农田灌溉水有效利用系数从2014年的0.530提高到2023年的0.576，水土资源利用效率进一步提升。最后，政策导向对地方政府的激励作用可观。为调动地方政府种粮抓粮的积极性，2005年财政部印发《中央财政对产粮大县奖励办法》，2008年《财政部关于2008年中央财政对产粮（油）大县奖励办法的通知》，将产粮大县细化到常规产粮大县和超级产粮大县，2020年的奖励资金已经达到了466.7亿元。2024年中央一号文件更是强调加大产粮大县支持力度，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，未来多举措同步发力，粮食产能提升的政策激励效应十分可观。
在布局优化上深挖粮食产能提升潜力。第一，三大区域的产能提升空间尚存。新一轮千亿斤粮食产能提升任务从全国统筹的战略思路考量，力争三个区域都要保面积、保产量、稳预期，粮食主销区和产销平衡区仍有产能提升空间，其中，新疆具有很好的示范效应。新疆虽是产销平衡区，但由于其高度重视粮食生产，并充分利用当地的水土光热资源优势，粮食产量从2004年的828.53万吨提高到2023年的2119.16万吨，粮食产能得到了极大的提升。第二，优势区域布局和专业化生产格局的作用突出。2017年国务院印发《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，明确划定粮食生产功能区9亿亩，其中6亿亩用于水稻、小麦生产，确保优势产区能够长久地发挥作用。结合“藏粮于地、藏粮于技”战略，通过完善设施和严格管护，筑牢粮食产能提升的基础。此外，由此形成的专业化生产格局，将为其他地区稳固全要素生产率增速，形成了良好的示范带动效应。第三，生产薄弱地区的改进空间较大。目前粮食产能提升的薄弱点集中在非粮食主产区上，受资源禀赋的约束，大部分非粮食主产区的生产稳定性不高，在粮食单产水平上与主产区存在一定差距。但可通过高端、复式、智能农机产品的普及应用，或者优良品种的使用，弥补自然资源条件的不足。生产薄弱区面临着耕地质量不高且治理难度大的问题，当前我国耕地治理等级较低的地区粮食平均产量低于200公斤/亩，但经技术改造后可以达到300公斤/亩，改进空间较大。
在结构调整上发掘粮食产能提升潜力。一是品种结构的优化在即。在上一轮粮食产能千亿斤提升行动中，玉米、小麦和稻谷的产量增幅分别为50.45%、15.94%和7.98%，单位面积产量的增幅分别为20.13%、21.12%和6.97%。这其中，玉米的产能提升不仅得益于生产率的提高，还受到播种面积增加的正向影响。而稻谷的播种面积增加较少，且受到南方大多区域耕地细碎化的影响，农机推广也较为缓慢，粮食产能仍有较大的提升空间。在新一轮粮食产能千亿斤提升行动下，技术攻关将会有效激发其产能提升潜力。二是品质结构升级的驱动力强劲。目前我国粮食产能提升不只是数量的问题，也包含质量的问题。食物消费结构的变化和大食物观的提出，共同推动了粮食有效产能的提升，即注重增加适销对路的优质粮食产品的供给。例如，据国家粮食和物资储备局监测，优质小麦的供给在逐年增加，2020年优质专用小麦比例为35.8%，2021年为37.3%，到2022年已经达到38.5%。预计到2025年，我国将通过技术手段实现优质粮食增加量年均增长10%以上。三是节粮减损的潜力巨大。当前粮食各环节的损失浪费问题仍比较严重，根据《中国农业产业发展报告2023》，三大主粮全产业链综合损失率为20.7%，稻谷、小麦和玉米的全产业链损失率分别为26.2%、16.7%和18.1%。三大主粮损失率的降低，相当于增加“无形良田”。若三大主粮损失率降低30%，在不扩大种植面积的情况下将多出800亿斤粮食，若损失率降低50%，便可多出1500亿斤左右的粮食，对粮食产能提升将产生极大的帮助。
布局与结构兼顾下新一轮千亿斤粮食产能提升的路径
拓宽政策激励空间，提高农户种粮积极性。粮食产能提升是一项系统性工程，必须发挥好政策对各主体的激励作用，在根源上保障粮食产能持续增长。一方面，健全全方位扶持政策体系，特别是加大对小农户的政策扶持力度。这包括确保农户基本收入的粮食最低收购价政策、减轻农户经济压力的普惠性补贴政策和为农户提供风险保障的深覆盖农业保险保费补贴政策。鼓励小农户积极参与农民合作社、农业社会化服务等经营活动，帮助其实现规模化、专业化、标准化生产，增强抵御突发风险能力，进一步提高粮食产能。另一方面，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，实现粮食生产资源在地区间的合理流动与高效配置。分批次推进省际横向利益补偿机制的试点工作，依托区域对口合作机制，建立省级以及市级的联合工作小组，推动各项补偿措施的具体实施。同时，建立跨省运营的大数据平台，整合各地区粮食产量、价格等关键数据，为补偿政策的制定和调整提供科学依据。通过大数据、“互联网+”等先进技术，多渠道、多方式、精准化对主产区实行专项资金、专券抵扣、项目投资等补偿。其中专项资金将直接用于支持主产区的粮食生产和基础设施建设；专券抵扣允许主产区在税收、财政等方面享受一定的优惠政策，减轻其经济负担；项目投资则通过引导社会资本进入，推动主产区粮食产业经济的发展。
加快培育新质生产力，提升粮食生产效率。在传统生产要素投入边际效应递减的压力下，培育新质生产力成为粮食产能提升的重要动能。首先，对于劳动者而言，加大培养专业技能突出的农业产业相关人才是一项关键任务。要进一步构建和完善现代农业人才培养机制，构建与数字农业需求紧密契合的全方位农业人才培养体系，提升农村自有劳动力的数字素养和数字技能。对此，应为农户提供针对农业数字化生产的全面数字培训服务，转变农民传统生产观念，激发乡村人力资源潜力，为粮食产能的显著提升提供稳固而有力的人才支撑。其次，就劳动资料而言，推进农业智能化发展是必然趋势。充分利用物联网、大数据、人工智能等前沿科技，推动农机装备向智能化、数字化升级。对于华北和东北等地势平坦、具备良好机械化生产基础的地区而言，强化农业植保无人机等智能装备应用，提高播种、灌溉等全流程的智能化水平；对于贵州等山多地少、土地细碎化程度较高的地区而言，加大山地智能搬运等技术研发，开发适应山区的小型农机具，为粮食产能进一步提高提供充足动能支撑。最后，针对劳动对象——即作物本身，提高育种科技自主创新能力尤为关键。综合施策推动生物育种科学化、精准化、高效化，加快合成生物技术等成果的产业化应用，加强知识产权保护。构建科研院所、技术平台公司与龙头企业协同的种业创新体系，打造全球领先的种业研发系统。设立生物育种科技专项，提供全方位金融支持。
优化粮食种植结构，提高粮食产出品质。以优化结构为引领，坚持需求导向，科学合理调整粮食品种结构、品质结构，实现粮食数量与质量的双重提升。首先，分品种提升粮食产能，挖掘增产潜力。以稳定主粮生产为前提，大力推广标准化大豆玉米带状复合种植技术，实现玉米和大豆同时扩面增产。根据各地资源禀赋和市场需求，优化杂粮产业深加工产业结构布局，形成各具特色的产业集群和产业链，挖掘杂粮增产潜力。其次，积极调整粮食产品结构，满足多样化需求。加快优质粮食工程建设，充分发挥流通、消费环节的反馈激励作用，加强品质测报，发展优质粮食订单，建设优质粮源基地，增加优质粮食供给，满足消费者多样化、高端化、个性化的粮食需求。构建优质粮食专门化管理体系，大力发展优质小麦、优质水稻、优质杂粮等，实行优质小麦专种、专收、专储、专用，实现粮食优质优价，以满足市场对高品质粮食日益增长的需求。最后，降低损失率，推行全链条粮食节约减损。严格执行《中华人民共和国反食品浪费法》等法律法规，强化对粮食损耗浪费行为的约束。除此之外，在全链条各环节上加强技术改造与指导。在生产与收获环节，加强防灾能力建设，减少农业灾害和气候异常引发的粮食损失；在储存环节，加强农户科学储粮技术指导和器具支持力度；在加工与物流运输环节，建立健全粮食适度加工标准体系与粮食现代物流布局体系，减少中间损耗。
调整粮食空间布局，拓展产能提升空间。粮食产能提升任务，应当从全国一盘棋的战略高度加以考虑。一方面要优化粮食产能空间布局。以充分发挥区域比较优势为前提，精选作物品种与种植模式。肥沃水源地优先发展高产优质粮食，气候光照佳区域推广耐旱抗病品种。提高粮食作物生产布局与耕地质量特征的契合度，发挥耕地土壤资源优势，分品种、分产业引导粮食生产向优势区域集聚，优化资源配置，提升生产效率。同时，强化粮食生产功能区的政策激励，制定针对性措施，鼓励其建设与运营，引导区域布局符合国家政策与比较优势，从而有效提升粮食生产组织化、规模化和标准化水平。另一方面要均衡提升全国粮食生产能力。改变过去主要依靠粮食主产区的产能提升模式，对核心区、非主产区产粮大县、后备区和其他地区，根据当前情况调整各区地理范围，并重新划分新增产能的承担比例。对于南方地区而言，应稳步恢复多熟制。通过精准农业管理和技术创新，充分利用冬闲田，积极推广“稻—油”等轮作模式，有效扩大油料作物的种植面积，提升粮食品种的多样性和粮食供应的稳定性。对于北方地区而言，应适当推进轮作制。特别是在黄淮海、西北、西南等地区，由于气候条件、土壤特性及作物种植习惯的不同，轮作倒茬不仅能有效避免作物连作带来的土壤养分失衡、病虫害累积等问题，还能够改善土壤结构，增加土壤肥力，保障粮食产能的可持续发展。
【注：本文系国家社科基金项目“粮食产业‘三链协同’高质量发展效果评估与政策优化研究”（项目编号：23BJY188）、国家社科基金项目“东北地区粮食生产安全的耕地生态保障与对策研究”（项目编号：20BJY149）阶段性成果】
