【摘要】随着中国的城镇化发展和人口流动，农村留守儿童群体日益受到社会关注。这一群体在经济社会发展的不同时期，面临的问题有所不同，其健康成长对我国教育和社会发展具有重要意义。本文通过梳理我国留守儿童政策变迁及基本特征，分析留守儿童与县域教育发展存在的瓶颈与问题，提出完善留守儿童教育，强化家庭与社会参与，形成留守儿童关爱合力，整体提升县域教育高质量发展的对策建议。
【关键词】农村留守儿童 县域教育 关爱服务体系 高质量发展
【中图分类号】D432.5/G521 【文献标识码】A
县域教育是推动乡村全面振兴的重要支点，办好县域教育是加快教育现代化的重要任务，是推进城乡基本公共服务均等化的基本要求，也是建设教育强国的关键。随着我国城镇化进程的不断加快，人口流动加剧，尤其是大量农村人口向城镇聚集，导致中国农村留守儿童（以下简称“留守儿童”）数量规模庞大。由于缺乏亲子陪伴，农村留守儿童在成长过程中面临一系列问题，而“留守儿童犯罪”等极端问题也成为社会关注的焦点。可以说，留守儿童在不同时期不同阶段表现出来的不同问题，也关系着社会的和谐稳定。党和政府对此高度关注，通过颁布一系列政策措施，推行基层的一系列创新做法，在解决留守儿童问题上走出了一条中国特色之路。本文通过中国教科院课题组2023年对农村小规模学校的调研，分析了留守儿童在新阶段出现的问题，并结合县域教育发展的特点提出了对策建议。
我国农村留守儿童关爱政策在顺应新时代儿童发展特征中不断完善
长期以来，党和国家高度重视留守儿童群体，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中就明确要求：“建立健全政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系和动态监测机制。”《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）》等规划纲要中均涉及留守儿童关爱教育的政策，规定要为留守儿童提供入园、入学和在学校住宿等基本保障，同时通过不断健全农村留守儿童服务机制，加强对留守儿童心理、情感和行为指导，努力增强留守儿童家长的监护意识和责任①。
2016年，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，对留守儿童关爱保护工作进行了首次系统性的政策回应和制度安排，要求依法强化家庭监护主体责任，并明确各级政府及基层组织在留守儿童工作中的职责。此外，还强调了教育部门和学校在农村留守儿童学习教育、心理健康、生活照顾、安全管理等方面的职责任务。除了上述政策外，我国先后出台了《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》《教育部等5部门关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》以及《关于劳动密集型企业进一步加强农村留守儿童和困境儿童关爱服务工作的指导意见》等政策文件。
值得一提的是，2019年民政部、教育部、公安部等十部门共同出台了《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》，明确了提升未成年人救助保护机构和儿童福利机构服务能力的总体要求，强调顺应新时代儿童身心发展特征，不断完善关爱服务措施，全面提升关爱服务质量。意见要求“各地要将农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障纳入政府购买服务指导性目录，并结合实际需要做好资金保障，重点购买走访核查、热线运行、监护评估、精准帮扶、政策宣传、业务培训、家庭探访督导检查等关爱服务。”同时，也鼓励社会各界力量积极参与，支持社会工作者、法律工作者、心理咨询工作者等专业人员，针对农村留守儿童和困境儿童不同特点，提供心理疏导、亲情关爱、权益维护等服务，从而形成合力，共同为农村留守儿童和困境儿童创造一个更好的成长环境。
在巩固脱贫攻坚成果向乡村全面振兴发展的过程中，留守儿童仍是政府政策关照的特别对象。2020年教育部等十部门发布的《关于进一步加强控辍保学工作健全义务教育有保障长效机制的若干意见》明确提出：“特别是做好农村留守儿童的心理辅导和教育关爱，坚决防止因学习困难而辍学。”2021年颁布的《教育部等四部门关于实现巩固拓展教育脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》要求：“完善农村儿童教育关爱工作。加强农村留守儿童和困境儿童的关心关爱工作，强化控辍保学、教育资助、送教上门等工作措施，对有特殊困难的儿童优先安排在校住宿。”
党的二十大报告提出了“健全分层分类的社会救助体系。坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益。完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系”，强调了以人民为中心的发展思想，将社会保障体系建设摆在更为突出的位置，体现了党对民生问题的高度重视，也反映了留守儿童关爱服务体系建设的紧迫性和重要性。党在推动留守儿童关爱服务体系建设方面已经采取了一系列措施，包括完善社会福利体系、统筹做好农村“三留守”特殊困难群体的关爱服务等。2023年，民政部等15部门出台了《农村留守儿童和困境儿童关爱服务质量提升三年行动方案》，计划利用3年时间，聚焦精神素养提升、监护提质、精准帮扶、安全防护和固本强基5个方面，全面提升关爱服务质量，促进农村留守儿童和困境儿童全面健康发展。在2024年的《政府工作报告》中，国务院总理继续强调，做好留守儿童和困境儿童关爱救助。加强残疾预防和康复服务，完善重度残疾人托养照护政策。健全分层分类的社会救助体系，统筹防止返贫和低收入人口帮扶政策，把民生兜底保障安全网织密扎牢。
关爱留守儿童政策具有以儿童为中心、精准施策、持续发力、形成合力的发展特征
一是以儿童为中心，由政府主导向与社会协同的治理模式转变。留守儿童政策的制定和实施始终坚持以儿童为本的导向，将儿童的权益和福祉作为政策制定的出发点和落脚点。政策不仅关注留守儿童的基本生活需求，还注重他们的心理健康、成长发展等方面，体现了对儿童全面发展的重视。在留守儿童政策执行过程中，政府发挥了主导作用，通过制定政策、提供资源、监督实施等方式，推动留守儿童关爱工作的开展。同时，政府也积极引导社会各界参与留守儿童关爱工作，形成了政府主导、社会协同的治理模式。这种治理模式既发挥了政府的统筹协调作用，又充分利用了社会资源的优势，提高了政策执行的效果。
二是精准施策，逐步实施细化和精准化的政策策略。随着对留守儿童问题认识的深入和政策的不断完善，留守儿童政策逐渐呈现出细化和精准化的特点。具体表现为对不同地区、不同家庭背景的留守儿童提出更具针对性的举措，以确保政策能够精准地解决留守儿童面临的问题。这种细化和精准化的政策策略提高了政策的针对性和实效性，有助于更好地保障留守儿童的权益和福祉。
三是持续发力，形成政策创新与持续优化的动态过程。留守儿童政策的变迁是一个不断创新和持续优化的动态过程。面对留守儿童问题的复杂性和变化性，政府不断探索新的政策理念和举措，以适应形势发展的需要。同时，政府也加强了对政策执行情况的监督和评估，及时发现问题并进
行调整和优化，确保政策能够持续有效地发挥作用。
四是形成合力，不同部门的政策从多角度共同关注留守儿童。留守儿童问题既是教育问题，又是一个复杂的社会问题，需要政府和社会从多方面进行关注和配合。政策的制定从单一部门到多部门，从教育内部到教育外部，逐渐形成政策合力。
我国留守儿童政策的变迁历程体现了党和政府对这一重要社会问题的重视程度不断提升。随着经济社会的发展，对留守儿童的政策从探索到系统构建，再到创新发展和精准施策，政策体系不断完善。不容忽视的是，由于经济发展的不平衡和地区差异，留守儿童问题还具有复杂性和长期性的特性，需要进一步完善政策体系，加大政策执行力度，确保留守儿童得到更好的关爱和服务。
农村留守儿童教育问题现状与分析
随着我国经济社会的快速发展，人口迁移和城镇化推进的步伐不断加快，农村留守儿童问题也随之呈现出新的变化和发展趋势。2023年4月，国家统计局、联合国儿童基金会、联合国人口基金共同发布的《2020年中国儿童人口状况：事实与数据》显示，2020年，中国受人口流动影响的儿童（流动人口子女）规模1.38亿人，约占中国儿童人口的1/2（46.4%），流动儿童规模7109万人，留守儿童规模6693万人（其中城镇留守儿童2516万人，农村留守儿童4177万人）②。另据国家统计局2023年11月发布的《中国统计年鉴2023》，2022年义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女1364.68万人，比2021年减少了7.73万人；其中，在小学就读969.86万人，比2021年减少14.25万人；在初中就读394.83万人，比2021年增加了6.53万人。2022年，义务教育阶段农村留守儿童1086.6万人，比2021年减少了112.6万人③。而2023年8月教育部发布的教育统计数据显示，2023年义务教育阶段农村留守儿童的数量为1550.56万，比2022年又有所增加④。这些留守儿童数量的增增减减，大多由于儿童的随迁或回流导致，这也促使国家政策支持体系逐步完善。总体看，从县域层面来说，留守儿童的教育发展现状体现在以下几个方面：
留守儿童数量与分布呈现不均衡变化。统计数据显示，我国留守儿童的数量呈现出先增后减又有所增加的趋势。在城镇化初期，由于大量农村富余劳动力涌入城市，留守儿童数量迅速上升。在地域分布上，留守儿童主要集中在经济相对落后的中西部地区。这些地区就业机会有限，一些父母因此外出务工，留下孩子在家乡。随着国家不断加大对农村教育、就业等政策的倾斜力度，以及城乡一体化进程的推进，部分农民工选择返乡创业或就近就业，留守儿童数量逐渐开始下降。然而，随着经济增速放缓，中西部地区产业发展较东部地区依然存在不平衡，就地务工人员外出务工情况出现反复，导致这些地区的留守儿童数量在近年又有所增加。
留守儿童教育需求与供给的矛盾逐步得到缓解。尽管留守儿童数量有减有增，但他们的教育需求却持续增加。随着教育理念的更新和社会的进步，农村家长对于优质教育资源的需求越来越高。然而，由于一些农村地区教育资源相对匮乏，师资力量薄弱，教学设施落后，导致留守儿童的教育供给与需求之间存在明显矛盾。为了解决这一矛盾，政府和社会各界已经采取了一系列措施，如加大农村教育投入、改善农村学校办学条件、提高农村教师待遇、开展教育对口帮扶等。这些措施在一定程度上缓解了留守儿童教育供给不足的问题，但仍然存在诸多挑战。
留守儿童教育质量与心理健康问题受到关注。在关注留守儿童教育数量的同时，不能忽视他们的教育质量和心理健康问题。由于父母长期不在身边，留守儿童往往缺乏足够的关爱和陪伴，容易在心理、情感等方面出现问题。一项关于2906名农村留守儿童的调研发现，16%的留守儿童存在抑郁倾向，高于非留守儿童3.4%；12%的留守儿童存在焦虑，高于非留守儿童2.9%⑤。这些问题不仅影响他们的学习成绩，还可能对他们的未来发展产生负面影响。为了提高留守儿童的教育质量和心理健康水平，政府和社会各界已经开展了一系列关爱活动和心理辅导工作。这些工作包括建立留守儿童档案、开展家访活动、设立心理咨询室等，旨在全面了解留守儿童的生活和学习状况，为他们提供个性化的关爱服务。
政策导向与社会协同参与的氛围逐渐增强。在解决留守儿童教育问题方面，政府的政策导向和社会参与的力量也发挥着越来越重要的作用。政府通过制定和完善相关政策，为留守儿童教育提供了制度保障，一个重要的措施是在农村配备儿童督导员和儿童主任。据统计，截至2023年第3季度末，全国已配备乡镇（街道）儿童督导员5万名、村（居）儿童主任65.1万名，基本实现全覆盖，留守儿童关爱的基层工作力量得到有效充实⑥。同时，社会各界也积极参与到留守儿童关爱工作中来，通过捐款捐物、志愿服务等方式，为留守儿童提供了实质性的帮助。
留守儿童关爱与县域教育发展面临的问题
在新型城镇化发展、人口结构变化、县域教育资源配置不断调整的背景下，留守儿童问题也呈现出新的发展特点，留守儿童关爱工作与县域教育的发展成为一对需要认真处理好的重要关系。一方面，区域教育资源如师资、设施、经费等配置，会直接影响留守儿童的教育机会和质量。另一方面，留守儿童教育问题的新情况和新特征，也促使政府和社会加大精准投入，不断优化资源配置。然而，调研发现，在优化区域教育资源配置、改善留守儿童教育状况等方面，目前还存在诸多的问题亟需解决。
第一，常态化、专业化的留守儿童关爱服务队伍和机制建设仍需加强。中国教科院的调研发现，目前各地配备的“儿童主任”和“儿童督导员”的专业性还不高，尤其是偏远地区专业人员缺乏、业务水平和能力参差不齐、队伍零散等问题突出。同时，在各级各类教师培训中，针对留守儿童心理健康辅导的专项培训较少，部分教师开展心理健康辅导工作水平不高⑦。与此同时，常态化的管理还不到位，虽然开展的一些活动内容很充实，如“留守儿童之家”“亲子联欢会”等，但这些活动往往具有点状特征，活动时间大多数集中在课余或者假期，活动主题比较分散，缺乏连续性，无法形成可持续性的活动机制，活动后续服务工作后劲不足，积聚起来的力量容易消散，已经取得的关爱成效极易流失，常态运转机制亟待建立。
第二，留守儿童所在学校办学经费有限，学校教学设施陈旧老化、功能不全。多媒体教室、阅览室、文体器材缺乏或不完备，乡村教学点信息化设施设备紧缺，偏远地区学校难以保障学校教育信息化基本建设，部分小规模学校未能配备“班班通”、电子白板等信息化教学设备。2020年，广西边境民族地区407所乡村小规模学校中，多媒体教室数占比为32.81%，至少拥有一间多媒体教室的学校比例为66.09%，远远低于2016年底“全国中小学多媒体教室数占比将近75%，至少拥有一间多媒体教室的学校比例达到82.9%”的水平⑧。在教育数字化转型的时代，还需要不断完善办学条件，提升留守儿童的获得感与幸福感，为他们的学习、生活奠定更加坚实的基础。
第三，适龄入学儿童人数逐年减少，但留守儿童比例偏高。《中国教育统计年鉴》的数据显示，2001年至2018年，我国乡村小学学校数量净减少325595所，乡村初中学校数量净减少23303所。受城镇化进程加快、父母外出随迁和居住条件变化等因素影响，乡村小规模学校生源严重不足，10人以下教学点较多，且随着生育率降低，适龄入学儿童数量将持续性减少⑨。根据中国教科院课题组2023年对10省20县调研显示，有68.77%家人外出务工，留守儿童所占比率偏高。
第四，师资力量短缺失调，年龄结构不合理，老龄化严重。中国教科院调研发现，边远民族地区农村学校尤其是留守儿童为主要生源的小规模学校，教师队伍存在以下问题：一些地区还存在教师平均年龄超过54岁的“教师老龄化”学校，教师队伍断层影响未来乡村小规模学校发展；教师学科结构不合理，语文、音乐、体育和美术等专业教师不足；乡村小规模学校教师性别比例失调，边远小规模学校和教学点缺少女性教师，给生理卫生教育和女童寄宿生活管理带来不便；不少乡村教师没有接受过正规的专业化教育培训，如在四川甘孜州第一学历是本科的教师仅占7.8%，其教书育人的能力和素质相对偏低⑩。教师教育教学研究能力不高，普遍存在教学形式单一、方法陈旧，缺乏课程开发和建设能力，数字素养水平较低，无法充分利用数字化设备开展教学实践活动。
第五，留守儿童群体结构发生改变，流入到城镇的农村留守儿童存在政策保障盲点。随着县域经济不断得到发展，到县镇去上学成为农村人口获得优质教育资源的重要选择，更多农村家庭在外出务工的同时，将孩子迁移到家乡的县城接受教育，这些原来的农村留守儿童，演变成为流入城镇的农村留守儿童群体，导致城镇留守儿童规模增长尤其迅速，县镇学校大班额现象突出。从政策来看，一系列政策的关注点多在于农村留守儿童，而针对城镇留守儿童的政策关照相对缺乏，需要正视并及时解决这一问题。
第六，留守儿童面临一系列新问题，学校、家庭和社会协同育人尚未完全形成。据中国教科院调研数据，在农村小规模学校中的建档立卡贫困学生、残疾学生、单亲学生中，属于留守儿童的占比较高，从2018年50.43%的校均比例逐渐增长至2022年的56.71%。同时，一些留守儿童在校打架、上网、违反纪律、不完成作业的现象始终存在，前述的关于农村留守儿童的调研显示，32.1%的留守儿童遭遇校园欺凌，高于非留守儿童6%⑪。尤其是部分乡村小规模学校由于受办学设施、师资力量等限制，不能提供专业性、系统性和跟踪性的育人方案，对于在这类学校上学的留守儿童而言，学校、家庭和社会协同育人还存在制度障碍和现实阻滞。家庭抚育与社会关照的缺位导致社会、家庭应承担的儿童抚养职责转移到薄弱的乡村小规模学校，因此，亟需进一步加强家校社协同育人模式与体系建设。
以完善留守儿童教育为抓手推进县域教育高质量发展的对策建议
党的二十届三中全会提出“建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制”，为此，应对留守儿童的未来发展，需要从以下方面着力。
❖ 进一步完善留守儿童政策体系，消除留守儿童关爱盲点。一是在巩固脱贫攻坚成果，实现乡村全面振兴的发展中，及时出台关于兼顾城镇留守儿童关爱的政策措施，对新形势下的留守儿童结构变化进行及时应对。同时通过政策导向，化解城镇大班额，加强农村小规模学校建设和管理，建立健全推进乡村全面振兴背景下留守儿童关爱保护责任制，对确有困难不能随迁入学的儿童，应以村为单位，定期关注他们的精神需求及权益保障情况，使这些困难的留守儿童能得到及时的关照，并获得健康成长的机会。
❖ 完善机制，组建常态化、专业化的留守儿童关爱团队。政府有关部门统筹兼顾，以县域为中心，围绕乡镇学校建立专业化的服务队伍，解决偏远地区专业人员缺乏、业务水平和能力参差不齐、队伍零散的问题。加强儿童督导员和儿童主任工作的跟踪机制，聚焦活动主题，持续形成可持续性的工作机制，解决活动后续服务工作后劲不足的问题。与此同时，定期对学校管理者与教师进行工作考评奖励，强化对留守儿童关爱活动过程的管理，建立考核激励制度，推动留守儿童关爱服务工作切实迈上新台阶。例如，将留守儿童教育纳入巩固脱贫攻坚和乡村全面振兴政策、民生政策等体系中，共同推动留守儿童教育的发展。通过跨部门合作、资源共享等方式，提高政策执行效率和效果。
❖ 增加留守儿童教育投入，实施就地教育城镇化。省级政府和县级政府应将县域教育作为支撑地方长远发展、社会和谐稳定的基础性、战略性投资，对区域教育资源予以优先保障和针对性投入，严格落实“一个不低于、两个只增不减”底线要求，适度增加乡村教育投入；依托数字技术和智慧平台等优化经费管理机制、简化经费审批程序，全面提高经费使用效益。政府应进一步加大对乡村学校的专项投入，制定更加精准、优惠、有效的帮扶政策，持续优化资源配置、改善办学条件、提升办学质量。针对农村留守儿童数量大、农村劳动力外出较多的地区应加大扶持力度，推动县域经济发展，通过就地就近城镇化⑫，方便农民在原籍务工，减少农村留守儿童数量，从而从根本上缓解和解决农村留守儿童问题。
❖ 建优配强乡村学校师资队伍，加大留守儿童帮扶力度。创新渠道，建立乡村学校多元化教师补充与使用机制。一方面，建立社会优秀教师补充机制，完善乡村学校社会优秀教师资源库，解决教师结构性缺员问题。另一方面，建立省内高校师范专业“三位一体”置换培养机制，支持省内开设师范专业高校和教育硕士专业学位授予高校与县级政府、学校开展师范生“三位一体”置换培养，解决师范专业培养弱化和乡村学校教师资源不足问题。完善教师教学质量基本达标考核任用制度，考核结果与教师工资、聘任挂钩，破解乡村学校教师津贴发放“普惠性”以及“绩效工资不绩效”等问题，并执行能上能下制度，全方位、多渠道加大对留守儿童的帮扶力度。
❖ 对接区域产业需求，为留守儿童提供更加广阔的实践平台和创新机会。政府应根据区域经济发展的特点和趋势，通过与当地企业合作、开展市场调研等方式，了解区域产业的需求和发展方向，在促进流动人口就地城镇化的同时，通过加强职业教育和技能培训，培养留守儿童具备一技之长，注重培养留守儿童的创新意识和实践能力，并积极开设具有地方特色的创新课程、组织创新活动等，激发他们的创新潜能。同时，建立激励机制，鼓励留守儿童积极参与创新实践，为县域经济发展贡献自己的力量。此外，政府还可以与企业合作，共同建立创新实践基地或实验室，为留守儿童提供更加广阔的实践平台和创新机会。
❖ 强化家庭与社会参与，形成留守儿童关爱合力。学校应建立健全家校合作机制，加强与家长之间的沟通与联系。通过定期举办家长会、家访等活动，了解留守儿童在家庭中的学习和生活情况，引导家长重视并参与到留守儿童的教育中来。加强家庭教育指导，帮助家长掌握科学的教育方法和技巧，提高家庭教育质量。通过家校合作，共同关注留守儿童的成长和发展，为他们创造一个良好的学习和生活环境。政府应广泛动员社会各界力量参与留守儿童关爱工作。通过出台相关政策措施，鼓励企业、社会组织、志愿者等积极参与到留守儿童关爱事业中来。建立留守儿童关爱服务平台或网络，为社会力量提供参与渠道和平台。通过捐赠物资、提供志愿服务等方式，为留守儿童提供物质和精神上的帮助与支持。开展“法治进乡村”等活动，面向留守儿童开展多种形式、生动直观的法治巡讲，确保法治教育没有盲区。
农村留守儿童群体也是中国未来的重要人力资源，他们的健康成长事关教育强国的实现。在乡村全面振兴和中小城市放宽落户条件限制的大背景下，通过发展县域产业和教育，从源头上减少儿童留守的时机已经到来。
（作者为中国教育科学研究院教育战略与宏观政策研究所所长、研究员、博导）
【注：本文系中国教育科学研究院 2024年度基本科研业务费专项资金“所级部门”项目“‘两会’教育部提案分析研究——基于十八大以来教育部对两会提案的答复”(项目编号：GYI2024002）阶段性成果】
【注释】
①吴霓、杨立昌：《关注留守儿童培养助力乡村教育发展》，《中国民族教育》，2021年第12期。
②《2020年中国儿童人口状况：事实与数据》，国家统计局网站，2020年，https://www.stats.gov.cn/zs/tjwh/tjkw/tjzl/202304/P020230419425666818737.pdf
③《中国统计年鉴2023》，国家统计局网站，2023年，https://www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2023/indexch.htm
④《世界精神卫生日 | 看见1550万留守儿童》，澎湃网，2023年10月10日。
⑤⑪吕利丹、梅自颖、李睿等：《中国农村留守儿童的最新状况和变动趋势：2010～2020》，《人口研究》，2024年第1期。
⑥《让祖国的花朵沐浴更多阳光雨露——二〇二三年儿童福利和权益保障工作综述》，民政部网站，2024年1月11日，https://www.mca.gov.cn/n152/n166/c1662004999979997095/content.html
⑦吴霓：《我国农村留守儿童关爱服务体系的政策、实践与对策研究》，《湖南师范大学教育科学学报》，2021年第5期。
⑧张进清、韩佩锦、钱璟烨：《信息化赋能边境民族地区乡村小规模学校高质量发展》，《民族教育研究》，2023年第1期。
⑨《乡村学校如何走出发展困境》，中国教育信息化网，2020年9月30日。
⑩钱小华、杜伟、任立刚：《“优师计划”背景下民族地区高素质乡村教师的培养路径》，《民族学刊》，2022年第4期。
⑫吴霓：《一个农村留守儿童关爱体系建设的县域样本剖析——江西省于都县的试点实践分析》，《教育研究》，2015年第12期。
责编/谷漩 美编/王梦雅
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