【摘要】美国是军民融合政策最多、实施时间最长的国家，其历史演进大致分为四个阶段：“民参军”阶段，以军带民、军民并举阶段，军民初步一体化阶段以及军民高度一体化阶段。美国军民融合政策具有较强的连续性、时代性和前沿性。其政策本质是实现各种资源在军民两大体系间的流动共享、优化配置和充分使用，促进国防实力、科技实力和经济实力提升，是维系美国全球战略优势、科技优势和企业竞争优势的重要途径。面对世界百年未有之大变局加速演进的态势，我国需要把握军民融合高质量发展的战略主动，进一步完善开放包容的市场化机制、军民融合政策和标准体系、国际话语和规则制定体系，引育一流军民两用创新人才，发挥新型举国体制优势，提升创新驱动发展能力、新兴领域国际竞争能力等。
【关键词】美国军民融合政策 新质战斗力 高质量发展
【中图分类号】F426.48 【文献标识码】A
军民融合政策是指为了统筹国家发展与安全、推动军民资源深度融合、实现经济建设和国防建设协调发展而制定的战略、规划、法律法规、行动指南或规则的统称。2023年8月，在美国《防务新闻》公布的全球军工企业百强排行榜中，美国公司以51家上榜企业和3166.36亿美元的军事产品和服务收入（占全球军工企业百强军品收入总额的59.3%）占据了显著位置。相较于2021年，美国这一占比增长了6.1%。尤其在排名前十的企业中，美国占据六席。其中洛克希德·马丁公司以其约占全球军工企业百强军品总收入11.7%的显著份额，连续23年位居榜首①。美国知名的企业大都是军民融合企业，像波音公司，既是大型商业飞机制造商，也是C-17运输机、B-52战略轰炸机、P-8反潜巡逻机等众多军用飞机的研制者，还是X-37B空天飞机、CST-100 Starline宇宙飞船的供应商；作为PC操作系统和办公软件霸主的微软公司也为美国国防部研制“战云”系统；美国太空探索技术公司（SpaceX）在抢夺商业航天发射订单的同时，也成为了美国军事航天发射的主要承包商；“星链”（Starlink）在为普通民众提供卫星互联网服务的同时，也深度介入乌克兰危机，成为乌克兰军队通信联络和作战指挥的主要沟通工具，并在其技术和发射能力基础上成立了为军方和政府服务的“星盾”（Starshield）。
根据美国国会在2015年发布的研究报告，军民融合政策有助于美国国防部节省近300亿美元的开支，这相当于其年度采购费用的20%以上。一个典型例子是，通过引入好莱坞的电影拍摄和多媒体技术，美国F-16战斗机训练模拟器的成本从3500万美元降低了近一半，同时性能也得到了显著提升②。二战以来，通过不断制定和完善军民融合政策，美国在军事和民用技术融合方面持续展现出优势，这引起全球对美国军民融合政策的广泛关注。美国在从军民融合政策获益的同时，却极力对我国的军民融合国家战略指手画脚、泼脏水抹黑，并利用其军民融合政策无理打压我国相关企业，破坏中美正常经贸合作，遏制我国科技创新。因此，我们需要深入分析美国军民融合政策的发展历程及其本质特征，进而明晰我国军民融合国家战略发展重点，赢得战略主动，促进国防实力和经济实力同步提升。
美国军民融合政策的历史演进主要经历了四个阶段
从1947年至今，美国先后制定了近百部军民融合政策文件，包括法律法规、政策文件、战略规划等，是全球出台军民融合政策最多的国家，也是开展军民融合活动时间最长、融合程度最高的国家。在经历了两次世界大战的严峻考验后，美国并未像英国、德国等传统欧洲强国那样遭受重创，反而借此机会跃升为全球超级大国。美国长期坚持并深化军民融合发展战略，通过长期探索和持续优化制定了一系列覆盖各领域的具体执行政策。自二战结束以来，美国的军民融合政策开始正式以法律法规的形式出现，但在二战以前已经有大量体现美国军民融合政策的重要事件。美国的军民融合政策历史演进主要经历了四个阶段③④：
第一个阶段：二战结束前的“民参军”阶段。美国的军工业从不排斥民营企业参与武器装备的生产。在一战期间，欧洲等主要参战国向美国购买了150亿美元的装备，导致美国军备需求大幅增长，但国有兵工厂产能无法满足军备需求的缺口，于是美国民营企业逐渐承担补足任务，提供基本的钢材、锻件等原材料产品，交由国有兵工厂制造火炮、军舰等核心武器系统，由两者共同构成武器系统集成商和分系统承包商的配套关系。同时，美国成立了众多机构以促进军事科技发展，如在1915年建立国家航空咨询委员会（即后来的NASA）和海军咨询委员会，用以开发航空技术和保障国家安全；1916年，时任美国总统威尔逊批准在国家科学院的基础上建立国家研究理事会（NRC），以动员全国的科技力量为战争服务；美国国防部还在硅谷等科技重镇设立办公室，指导高科技企业加快民用技术“军事化”“实战化”。
第二个阶段：二战后至冷战结束的以军带民、军民并举阶段。在二战期间，美国动员了大量的人力和资源，专注于满足军事上的需求，从而在科技创新和工业生产方面积累了丰富的经验和能力。随着战争的结束，面对经济发展的旺盛需求以及军事需求的显著减少，美国面临着将其军事研发策略、技术成果、知识和经验以及生产设施转换到民营经济领域的迫切需求。在这一过渡期间，众多原先出于战争目的而设计、开发和生产的技术和服务得以转化到民用领域，这一转变极大地促进了美国在民用科技创新方面的进步，并推动了经济结构的转型升级。在美苏争霸的背景下，随着冷战对抗的日益激烈，美国的军民融合发展迎来了一个新的高潮。面临着苏联的挑战，美国将军民融合策略提升至国家战略层面，目标是在增强国防实力的同时，提高经济竞争力。与前一阶段技术和知识共享的做法相比，这一阶段还特别强调体制和政策方面的优化与创新。为提高装备采办过程中的效率和降低成本，美国在1984年颁布的《合同竞争法》中确立了完全公开竞争原则，推动军民兼容和国防采办改革。随后，《联邦技术转移法》规定国家实验室向社会开放，鼓励合作建立科研联合体，这促进了军民领域的技术转移，例如，为应对苏联洲际导弹和人造卫星等军事威胁，美国国防部委托麻省理工学院林肯实验室（MIT Lincoln Laboratory）为军方设计参与防空项目。
第三个阶段：冷战后至“9·11”事件爆发前的军民初步一体化阶段。伴随着苏联解体，冷战局势的缓和以及经济全球化进程的推进，美国制定出更加系统化的军民融合政策，旨在采用更为综合的措施，有效使用国家资源应对新的安全挑战和竞争要求。冷战结束以来，美国推行“先军后民、以军带民”的政策以及军民分离的国防采办制度，使得军民两个市场几乎完全分离。为了继续维持美国在全球的军事优势和持续激发国防工业的活力，美国出台了国家战略计划《国防转轨战略》，提出要积极采用“军民一体化”模式。在此期间，美国国家航空航天局（NASA）实施“新兴NASA”倡议项目，推动了航天技术商业化的进程。美国国防部成立高级研究计划局、技术转移办公室、国防创新试验小组、海陆空三军研究实验室以及陆军工兵研究与发展中心等，重点资助未来军事技术的应用转化。之后，美国在《国防授权法（1993）》和《采办变革：变革的命令》中强调推动民品军事化应用，逐渐打通民促军渠道。《国防部国内技术转让条例》也明确了民企可以共享军事技术。“军民融合”首次出现在《军民一体化的潜力评估》文件中，其重点是要打造国防科技工业与民用科技相结合的科技创新体系。此后，以“为两用而设计”思想为核心的《两用技术：旨在开发可行前沿技术的国防战略》和《国家安全科学技术战略》确立了发展军民两用技术，奠定了军民品间切换生产的新工业基础。军用与民用工业基础的融合问题首次在《技术与国家利益》中提出，而随后的《国防科学技术战略》和《国防授权法案》明确提出要通过民用规模经济降低武器成本，力争将民用高新技术转换为军队战斗力。
第四个阶段：“9·11”事件爆发后至今的军民高度一体化阶段。在面临全球恐怖主义威胁和自身霸主地位遭遇挑战的情形下，美国进一步加强了军民融合政策的广度和深度。这极大创新了军民的合作模式与机制，实现了军民技术的高效研发与灵活转化。在此期间，美国军方大量吸收民间先进技术，同时军方技术也在民用领域得到大量应用和普及，尤其是在太空、网络空间安全、人工智能、量子科技等新兴领域。美国通过军民高度一体化，在有效应对安全威胁的同时保持自身在前沿科技创新中的主导地位。2003年，美国在《国防工业基础转型路线图》中明确鼓励掌握创新技术的中小企业进入国防领域，2007年出台的《小型企业公平缔约法案》更是把联邦政府向小型企业采购的合同比率从23%增加到30%，以利于美国保持技术领先地位。相较于之前阶段，美国颁布了《网络空间安全国家战略（2003）》《网络空间国际战略（2011年）》《国防部网络战略（2015年）》《国家网络战略（2018）》和《国家网络安全战略（2023）》，逐渐深化在网络空间领域的军民一体化发展。不仅如此，在《国家量子倡议法案（2018）》《区块链促进法案（2019）》《民主技术合作法（2021）》和《芯片与科学法案（2022）》等文件中也明确将量子技术、区块链、人工智能、高端芯片等新兴领域纳入军民融合发展战略的范畴。在《关键与新兴技术国家战略》中，美国制定了自身的优先行动与目标，以提升和巩固美国在科技创新层面的全球领先地位。美国在《国防科技战略》中明确了利用关键新兴技术实现国防战略的目标，强调通过军民高度融合的方式实现国防现代化和规模经济。
美国军民融合政策的显著特点
一是连续性。从1947年至今，美国军民融合政策一直在不断完善，涉及的范围更加广泛，制定的政策内容更加详尽，特别是在一些重要领域，持续出台新版本的军民融合政策。如《国防授权法案》1993年开始执行，并于1998年、2013年、2016年、2019年不断更新其内容；在网络安全和信息化领域，美国早在2003年制定的《网络空间安全国家战略》中就明确了网络安全战略的概念，并在此后持续性颁布了一系列政策，经历了一个逐步发展、健全、完善的过程。
二是时代性。1992年7月，美国国防部研究与工程署在分析冷战结束后国际战略形势及技术发展趋势的基础上，首次制定了《国防科学技术战略》及支撑性规划，明确国防科技发展目标、关键技术的发展路径。其后，美国国防部研究与工程署分别于1994年、1996年、1998年、2000年、2023年又发布了五版《国防科学技术战略》，不断更新和细化国防科技的发展目标与实现路径，并制定三大支撑规划，包括《国防基础研究规划》《国防技术领域规划》和《联合作战科技规划》，分别从科学、技术、军事运用三部分出发，阐明研究体系、厘清研究目标、突出研究重点。“9·11”事件后，美国基于国际与国内安全形势变化，在2007年将《国防科学技术战略》更名为《国防研究与工程战略规划》，这标志着美国国防科技战略规划体系发生变化，不仅更加注重国防科技对型号研制的驱动，强化国防科技向武器装备与战斗力的转化，而且相关战略内容从以往关注技术本身向关注技术创新与管理创新并重的方向转变。
三是前沿性。随着新兴技术的快速发展，美国于2020年制定了《关键与新兴技术国家战略》，确立了两大战略支柱：推动国家安全基础创新的发展、保持美国技术领先优势，并在最后附上了《关键和新兴技术清单》，该版清单涉及20类技术领域。2022年2月，《关键和新兴技术清单》迎来首次更新，对2020版清单的技术领域作了调整，虽然技术领域数量由2020年的20类降为19类，但技术领域方向更加细化。2024年2月发布的新版《关键和新兴技术清单》，包括先进计算、先进工程材料、先进燃气轮发动机技术等共18类技术领域。与2022年版相比，新版清单增加了数据隐私、数据安全和网络安全技术，定位、导航和授时（PNT）技术两类技术领域，删除了先进核能技术、金融技术、网络化传感器和感知三类技术领域，修订了清洁能源的生成和储存，高度自动化、自主化、无人系统和机器人技术，集成通信和网络技术，量子信息和使能技术四类技术领域，体现了美国军民融合政策对前沿领域的高度关注。
美国军民融合政策的本质是为了赢得国家竞争优势
美国军民融合政策历经四个阶段的演变，其概念内涵也在不断丰富与更新。实际上，美国军民融合政策本质上是一种联合策略，旨在通过高效整合军用领域和民用领域的技术、知识、资源、人才和创新体系等，推动国家军事实力和经济水平的双重提升，增强国家综合能力和竞争优势。美国军民融合政策体现了美国军民融合发展的战略思维，即打破传统军民隔离，促进军民领域多种要素的高效流动和转化，实现资源配置效率最优化和高效利用，加速新技术研发和新产业发展，建立国防和民用产业领域的优势壁垒。美国军民融合政策强调要实现所谓“双赢”的结果，主要表现在三个方面。首先，民参军。民用领域，诸如人工智能、生物技术以及信息科技等方面快速迭代，发展速度较快。军方可以直接购买民方的产品和服务，快速形成军队的作战能力。军方可以直接从民用领域获得支撑，这为美国军队战斗力的快速生成提供了先进的解决方案。其次，军转民。民用领域也可以从军事研究中获得经济收益。尤其在高新技术领域，比如美国军用领域的航空航天技术转化为民用领域的商业航天，推动了美国商业航天企业的技术创新与商业模式创新，进一步激发了太空经济的潜力。最后，军民一体化。对于基础设施、科技创新资源、创新型人才、新兴技术等涉及国防安全和经济发展的重要资源高度一体化，如美国的国家实验室开展的技术创新一般都是军民两用技术并按照科技属性而不是应用领域属性进行管理。美国军民融合政策本质是为了赢得国际竞争和大国博弈的优势，具体体现在以下方面：
第一，美国的军民融合政策旨在维系其全球战略优势。军民融合是一个不断深化、自主创新的发展过程，其本质是将国防和军队现代化建设融入经济社会发展体系之中，实现各种资源在军民两大体系间的流动共享、优化配置和充分利用。美国的军民融合政策是为了维系其全球战略优势，这种作用主要体现在四个方面。一是战略引领性。美国军民融合政策的制定由美国所处的历史背景和时代需求所决定，以确保美国军民融合政策服务于美国军事战略方向和经济目标，引领美国长期处于世界领先地位。二是基础设施建设一体化。美国军民融合政策特别强调交通、能源、通信等基础设施的建设与投资，这些基础设施的完善既满足了国防需求，也促进了民用经济领域的发展。如GPS导航系统，最初为军事定位和导航服务，现已广泛应用于民用领域，提升了交通、物流等多个领域的运行效率。三是要素高度融合。美国军民融合政策不仅是军民技术和产品服务之间的相互转化，更是资源、人才、理念等方面的深度融合。这将促使传统军民要素之间的边界日益模糊化，从而向一体化方向迈进。四是服务保障一体化。美国军民融合政策注重实现军用和民用服务保障的一体化，如武器系统的维护、装备升级和保养等。这种服务保障一体化不仅提升了军事行动效率，也显著降低了维护成本，为美国掌握全球军民产品定价权奠定了基础。
第二，美国的军民融合政策旨在保持自身的科技领先地位。为了保持自身科技创新领先地位，美国军民融合政策以创新为驱动力，促进军民两个领域实现技术同步提升，保持并扩大全球领先优势。美国军民融合政策鼓励任何一方的先进技术创新能促进另一方的发展。例如，隐形技术最初用于军用飞机，后来其相关技术在民用领域，如无人机、汽车等领域得到应用和发展。另外，美国军民融合政策强调的是多方参与主体之间合作模式的灵活性和多样性，这种高效的合作模式加速了先进技术的研发和应用，极大地促进了创新成果的快速转化。
第三，美国军民融合政策旨在提升企业竞争优势。美国的军工复合体具有鲜明的特征。美国的军工复合体是由政府、工业界、科研机构、军队及金融机构等构成的密切合作网络。这一模式不仅促进了军用先进技术的开发，也推动了民用技术的创新及其向民用市场的转化。例如，互联网技术最初由美国国防部高级研究计划局（DARPA）因军事目的而开发，后来转化为民用，极大地推动了全球信息技术的发展。美国军民融合政策帮助企业拓展了其军品市场，美国军品不仅满足国内需求，还通过军事援助和军事销售等方式进入国际市场。这不仅促进了美国军民融合产业的发展，也增强了其在全球的影响力。例如，美国的F-35战斗机不仅装备美军，还通过国际销售，成为多国空军的主力机种。
加快我国军民融合高质量发展的对策建议
在推进我国军民融合高质量发展的过程中，鉴于中美两国国情的显著差异，简单模仿美国军民融合政策和规划是不可取的。在政策目标方面，我国作为一个社会主义国家，其国防建设主旨在于防御性质的保家卫国，而美国则追求维持其全球军事霸权地位。就国防工业基础而言，美国依托其经济实力和先进技术，我国尽管在特定领域取得了一定突破，整体上仍有提升空间。因此，我们需要进行实际的环境分析，采用系统思维来探索中国特色军民融合高质量发展之路。
第一，完善军民融合政策和标准体系，巩固提高一体化国家战略能力。一方面，不断优化军民融合政策制度环境，以保证政策的连续性和时效性，确保军民融合发展政策得以高效和可持续实施。加强军民基础设施共建共享，促进军民资源高效整合和优化配置。例如，国家实验室对民营企业的开放、军民后勤维护、能源供应基础设施以及通信网络的共享，不仅可以利用规模化优势降低军事成本，还能促进经济发展和改善民生。搭建系统性的军民科技转化平台，促进国防科技工业成果向民用领域转化，加速技术创新和产业升级，为民营经济注入新的活力。鼓励具有一定优势的民营企业参与到军工行业建设中来，不仅可以提升国防科技创新能力，还能为民营企业带来新的利润增长点。另一方面，采用商业惯例、规范和标准，建立平急结合、平战结合的通用标准体系，是实现军民融合高质量发展的重要方式。通过建立平时为社会经济发展、战时转换为国防军事的标准体系，有效提升国家战略应急能力。这不仅要求在技术和操作规范上实现军民领域的高效通用性和兼容性，更需要在立法立规层面进行配套优化，从而保障军民融合政策的高效和可持续实施。
第二，完善新型举国体制下的协同创新机制，提升创新驱动发展能力。一是打造以国家实验室为主体的创新资源共享体系，为激发原始创新活力提供基础设施。国家实验室通过合理的开放共享，可以加强高等院校、科研机构、军工企业以及民营企业之间的协同创新与合作。这种共享体系不仅可以集中优势资源攻关颠覆性技术，还能加速军民两用技术的研发和转化，为发展新质生产力和提升新质战斗力提供高质量的技术供给。二是在中央科技委员会的统一领导和部署下，强化国家创新体系的顶层设计和统筹规划。通过制定和落实国家创新发展战略、规划和政策，提升资源配置效率，实现以创新驱动为引领的高质量发展。推广科技成果转化改革经验，持续优化军民科技协同创新环境，畅通基础研究到技术开发论证，再到市场化产业化应用全链条，对科技成果转化成军队战斗力和实现经济高质量发展至关重要。促进创新链、产业链、资金链和人才链的有机融合，以最大化利用创新资源，形成创新成果。建立更为灵活和开放的创新机制，深化产学研合作，激发创新主体的潜能与活力，吸引社会投资和人才参与到军民融合中来，从而建立完整的军民科技协同创新生态系统。
第三，完善开放包容的市场化机制，提升国防军工企业市场竞争力。一是完善武器装备采购的市场化机制，鼓励有实力的民营企业参与国防科研生产。这不仅可以提高军事采购的效率和质量，还能形成公平竞争的市场格局，促进国防科技进步与创新。例如，简化采购手续，明确合理的技术标准，完善公平透明评审机制等。这种市场化机制的竞争模式将吸引更多的民营企业参与到国防科研生产的过程当中，从而为军民融合高质量发展提供健康的环境保障。二是引导国防军工企业聚焦主责主业，以加快新质战斗力供给为牵引，健全先进技术敏捷响应、快速转化机制。例如，可以通过加快研发先进技术、优化产品设计和生产流程、强化合作者的同盟关系等培育自身的核心竞争力和可持续竞争优势，这就要求企业不仅要占领技术创新高地，还要在品牌建设、市场挖掘和供应链优化等方面持续发力。同时，建立高效融合的国防科技工业生态体系，持续优化协同创新与资源共享网络机制，构建良好可持续的产业生态圈，从而激发国防军工企业的战斗潜能。
第四，推动新质生产力和新质战斗力高效融合，提升新兴领域国际竞争能力。一方面，完善新域新质装备的需求牵引拉动机制与新兴技术驱动迭代演进机制，激发新域新质装备研制参与主体的内生动力，打通以人工智能、大数据、区块链等新兴技术赋能新域新质装备和向新质战斗力转化的路径。这就要求建立政府、企业、研究机构等多维高效联动机制，以市场需求为导向，共同推进新兴技术的论证、研发和应用。另一方面，完善新兴领域先进国防技术到民用领域的应用转化机制，大力发展商业航天、低空经济、海洋产业，因地制宜促进国防科技创新成果转化为新质生产力。这就需要加大政策优惠、资金支持和人才培养方面的力度。通过建立开放包容、合作双赢的创新网络，打通科技创新到产业发展的路径，实现国防实力与经济实力同步增长。另外，还需要与国际先进技术与产业进行交流合作，借助全球智力和资源，助力我国新兴领域军民融合高质量发展。
第五，完善国际话语体系和规则体系，着力提高处理大国关系的能力。一方面，加强对战略资源的保护，主动制定掌握定价权的贸易规则。这就需要我们在提升产品质量与服务能力的同时，加强多边或者双边的交流谈判，积极主动参与到国际贸易规则体系的制定当中，为推动建设更为公平合理的国际贸易体系提供中国方案。另一方面，利用贸易规则加强对我国重点领域企业的保护，在应对美国不合理的制裁挑战下，我国需要加强关键核心技术的自主研发和提升产业链供应链的可控能力，降低对国外的依赖和不确定性风险。积极开展国际合作，通过积极交流和谈判等方式解决分歧和争端。特殊情况下，对于那些不合理不公平的贸易限制措施，我国需要建立提前预警和事后补偿机制，并考虑采取反制措施，维护我国的正当合法权益。
第六，引育一流军民两用创新人才，提升国家整体创新能力。一是充分挖掘并重视战略科学家及“总师型”等关键人才的核心价值。确保为这些人才提供充分的资源、安全、健康和心理保障，消除他们的后顾之忧。优化关键人才流动机制，简化跨区域、跨部门流动手续，提供便利服务，确保一流军民两用创新人才能够在各领域自由流动，充分发挥其专业技能。通过加强战略型后备人才的培养和储备，为新兴领域的持续发展提供持久动力。二是完善一流军民两用创新人才培养和激励机制。借鉴国防开拓项目国防科技创新型人才培养新模式⑤，建立国防部或专业非营利组织收集并发布军种和军工企业军事技术难题、高校院所联合“揭榜挂帅”的协同育人新模式。我们不仅需要加强对人才的培养和引进，更需要确保他们在军民融合的环境中能够发挥最大潜能；需要制定具有针对性的激励措施，比如提供科研资金支持、职位晋升机会以及实施税收减免政策等，以吸引更多优秀人才投身军民融合事业；构建能够反映新兴领域特色的军民融合评价指标体系⑥，为一流军民两用创新人才及其团队提供充足的物质和精神支持，极大提高他们的积极性和创新能力。
(作者为西北工业大学军民融合发展战略研究中心副主任、管理学院院长助理、教授、博导，国家社会科学基金重大项目首席专家）
【注：本文系国家社会科学基金重大项目“新兴领域军民融合高质量发展的机制和路径研究”（项目编号：22&ZD069）的阶段性成果】
【注释】
①Top 100 for 2023, DefenseNews, https://people.defensenews.com/top-100/.
②福卡智库： 《从美国经验教训看“军民融合”》，福卡智库官方澎湃号，2018年5月4日。
③王晋、蓝定香：《美国军民融合发展的体制与政策研究》，《中国西部》，2018年第5期，第11—19页。
④王路昊、胡凌嘉：《美国军民融合战略的政策变迁：基于政策文本的分析》，《电子科技大学学报（社科版）》，2019年第1期，第30—36页、75页。
⑤田庆锋、李瑶：《美国国防科技创新型人才培养的新模式——基于美国“国防开拓”项目的分析》，《科技管理研究》，2023年第18期，第36—43页。
⑥田庆锋、苗朵朵、张硕、张添、万海东：《科技军民融合发展水平测度与评价研究》，《西北工业大学学报（社会科学版）》，2020年第1期，第109—119页。
责编/谢帅 美编/王梦雅
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