摘 要:推进科技治理体系现代化是全面深化科技体制改革的首要任务，直接关系到国家创新体系的综合效能以及国家的未来发展。要坚持系统思维与问题导向，推进科技治理现代化，从要素、结构和功能三个维度着手，通过理顺政府和市场关系、明确治理主体职能，优化科技资源配置结构、提高财政科技资源配置效率，并推动科技治理体系与科技创新发展和经济社会发展相适应，系统推进国家创新体系整体效能的提升。
关键词:科技治理体系现代化 国家创新体系效能 科技体制改革
【中图分类号】 D60 【文献标识码】A
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，坚持党对科技事业的全面领导，系统布局和整体推进科技体制改革，通过破除体制性障碍、打通机制性梗阻、推进政策性创新，显著增强了各类主体创新动力，优化了创新要素配置，提升了国家创新体系整体效能，推动我国科技事业取得历史性成就、发生历史性变革。
新一轮科技革命兴起、中国式现代化建设及大国博弈日益复杂的新形势，对国家科技创新提出了新的要求。当前，我国国家创新体系的整体效能尚待提升，科技创新资源分散、重复和低效问题仍未得到根本性解决；原始创新能力相对薄弱、部分关键核心技术仍受制于人、顶尖科技人才不足等问题依然凸显。在推动科技治理体系现代化，对于实现科技自立自强、建设科技强国、推动高质量发展和实现中国式现代化具有重要意义。
推进科技治理体系现代化是一项系统工程
2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化科技体制改革实施方案》提出“以构建中国特色国家创新体系为目标，全面深化科技体制改革，推进科技治理体系现代化”。2019年，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，“完善科技创新体制机制”是“坚持和完善社会主义基本经济制度”的重要方面。科技创新体制机制、科技治理体系和国家创新体系是围绕“科技创新”形成的三位一体的综合体，其中，国家创新体系更侧重科技创新本体，科技创新体制机制更侧重制度规则，科技治理体系则是连接两者的纽带。进一步地，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》指出：“必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能。”在此过程中，推进科技治理体系现代化是全面深化科技体制改革的首要任务，直接关联到国家创新体系的综合效能以及国家的未来发展。
科技治理体系是一套制度安排系统，包括治理主体、治理工具、治理模式和治理机制等治理要素。其中，治理主体指政产学研用；治理工具指为系统实现目标所采取的具体行动，例如政策组合和风险预警等；治理机制指系统实现目标所必备的结构和流程，例如激励机制和知识产权保护机制等；治理模式是主体各自承担的角色、职责、权力，例如传统科层治理模式、网络治理模式以及柔性治理模式等。治理要素之间的组织方式和互动关系构成系统结构，治理体系功能则是各要素和结构共同实现的目标。
推进科技治理体系现代化要更加注重治理主体的民主化、治理工具运用的科学化和治理机制模式的制度化，其中，主体之间的职责分工是治理体系稳定向好运行的关键。要更加注重科技资源的配置结构，其中科技经费的合理配置尤为关键；更加注重“要素－结构”与科技以及经济社会之间的适应性，目的是使科技治理体系不断完善以适应科技创新和经济社会的发展。
要素维度：理顺政府和市场的关系，明确治理主体职能
国家科技治理体系要素涉及主体、工具、机制和模式等多个方面，其中核心是主体，特别是政府、企业、大学和研究机构的主体关系。
平衡政府主导与企业主体的张力
改革开放以来，政府这只“看得见的手”，一直以市场为导向建设以企业为主体的创新体系，推动经济发展。如何在政府主导的情况下提升企业主体地位是完善科技治理体系面临的现实问题。政府主导体现在其主导制度变革和科学研究（基础研究和应用研究）等方面。目前，政府来源研发经费占全社会研发经费投入比例持续下降，仅维持在20%左右，一定程度上弱化了政府主导科学研究的功能。企业主体体现在其通过市场需求驱动研发活动，将科研成果转化为实际产品和技术。但企业创新需求不足、创新意愿不高、创新能力不强，导致其主体地位未能得到充分巩固。在一些关键领域，部分制造业企业关键核心技术仍然过度依赖国外，产品困于全球产业链低端，在价值链分配环节缺乏话语权。鉴于此，需要加大科学研究投入力度，提高财政科技支出中研发经费的比例；完善科技领军企业布局，集中资源培育一批创新能力强、市场前景好、处于产业链关键位置的科技领军企业，促进产业链和创新链深度融合。
明确高校与科研机构在科学研究中的职能
高校和科研院所定位不清、功能重叠制约着国家创新体系的高效运作。高校虽然承担了全国基础研究经费的50%，但是其研究经费中超过50%用于应用研究，仅39%用于基础研究；科研院所侧重试验发展，经费占比超过50%，基础研究经费占比也增长至17%。一些高校和科研院所不断向创新链下游环节延伸，自身定位不清、功能重叠，理科工科化、工科公司化等问题较为显著。当前亟待解决的关键问题是如何有效地协调二者的职能。高等院校作为创新体系的知识发源地，应当专注于基础研究与人才培养。唯有根基深厚，创新才能强劲有力。因此，将重点放在成果转化上的创业型大学模式不应成为高等教育机构的主要发展方向。相应地，科研院所需要聚焦应用研究和成果转化，做好高校和企业的连接器。
打造多方主体参与的科技治理体系
2004年科技部出台的《关于全面推进科技管理依法行政的意见》，建议扩大社会公众有效参与科技决策的机制与流程。2019年国家发展改革委出台的《关于建立健全企业家参与涉企政策制定机制的实施意见》提出，要建立主动向企业家问计求策的程序性规范。尽管相关部门已经对科技治理体系进行了规范，但其实施效果并未达到预期，尤其是民营企业参与科技治理的途径尚未完全畅通。建议在设立企业政策意见征集专栏、完善政府与企业家之间的常规沟通机制以及企业家意见反馈机制的同时，进一步强化媒体在政府与公众间信息对称性中的作用，构建一个多方主体共同参与的治理格局。
结构维度：优化科技资源配置结构，提高财政科技资源配置效率
国家科技治理体系结构优化强调要素结构特别是主体资源配置结构的优化，其中科技经费是最重要的资源。
优化基础研究、应用研究和试验发展经费的配置结构
当前，我国科技经费的配置结构不够合理，基础研究投入相对不足。横向来看，2023年我国研发经费中基础研究、应用研究、试验发展的占比分别为6.77%、11.0%和82.2%；而2022年美国这一比例关系是14.6%、18.1%、67.3%。基础研究的投入相对不足，导致了重大创新和突破性成果的稀缺。2024年，自然科学领域的诺贝尔奖再次颁给了基础研究中的重大创新。纵向来看，2023年我国研发经费中，基础研究为2259.1亿元人民币，同比增长11.6%，仍保持在两位数的增长水平；基础研究占研发经费比重达到6.77%，比上年提升0.2个百分点，“十四五”期间完成8%的目标仍然颇具挑战。尽管我国基础研究投入总量和比例均实现显著增长，但投入相对不足的问题依然存在，亟待进一步优化。“基础研究占全社会研发投入比例大幅提高”的前提是政府研发经费投入比例大幅提高。因此，要进一步加大政府的基础研究投入，同时发挥科技金融的资金聚集作用，引导社会资本流向基础研究领域。
提高财政科技资源配置效率
政府主导的科技创新治理体系中，财政科技资源配置是实现国家战略意图和提升国家创新体系整体效能的重要方式。党的二十大报告明确提出“提升科技投入效能，深化财政科技经费分配使用机制改革，激发创新活力”。2023年科技部重组启动，提出了深化财政科技经费分配使用机制改革，完善中央财政科技计划执行和专业机构管理体制，调整科技部的中央财政科技计划（专项、基金等）协调管理、科研项目资金协调评估等职责。上述调整能否在一定程度上解决国家科技计划项目资助分散与重复等问题，尚需通过实践来验证。政府财政资金需要资助任务目标非常清晰的项目，当前，市场导向、目标导向、需求导向的立项机制没有真正建立，项目竞争多、协同攻关少，短期项目多、长期项目少。财政科技资源主要用于应对市场失灵现象，例如在基础研究、关键共性技术等领域进行投入，而非取代市场机制。提高财政科技资源配置效率需要加强和改进财政科技资金管理方式和手段，完善并优化资源统筹分配与管理机制，集中力量解决科技资源分配、管理和监督中的“碎片化”及重复性问题，需要进一步加强财政资源统筹，聚焦国家发展中的重大问题强化科技攻关。
功能维度：推动科技治理体系与科技创新发展和经济社会发展相适应
国家科技治理体系现代化的功能是要推进科技创新发展，进而推动经济社会发展。当前我国现行科技治理体系与国家发展要求还存在着诸多不相适应之处，科技治理体系功能还不完善，治理体系现代化对科技现代化和经济社会发展的适应不够。
科技治理体系现代化要适应国家科技创新的发展
目前，我国在某些技术领域处于领先地位，而在其他关键技术领域则存在受制于人的现象。因此，有必要实施以任务为导向与自由探索相结合的“双轮驱动”策略。我国科技发展呈现不均衡的格局，在量子通信、航空航天、远洋探测以及医疗卫生等领域处于领跑地位，而在另一些关键核心技术领域，如高端芯片、航空发动机等面临着诸多关键技术瓶颈，科技治理体系现代化的核心任务就是“打破瓶颈，创新未来”。因此，一方面，针对技术薄弱领域，需要采用任务导向型模式，通过国家战略需求和任务牵引进行资源配置，让任务部署和国家需求紧密结合。因此，最直接体现任务导向的重大科技专项、重点研发计划等定向研发项目需要加强重要领域关键核心技术攻关，从国家急迫需要和长远需求出发，真正解决实际问题。
同时，国家科技创新的长期可持续性依赖于自由探索，即基础研究和前沿技术研究。当下人工智能致使传统科学研究范式不断被突破，科学智能（AI for Science）让研究效率指数级增长，追求兴趣、自由探索的纯粹科研获得全球顶尖科学成果的可能性越来越大。《国家自然科学基金2022年度绩效评价综合报告》显示，近年来，面上、青年基金、地区基金三类项目总体经费占比逐年下降，难以有效满足广大科研人员自由探索资助需求；2022年获批资助的面上、青年基金项目中，“激励探索、强调原创”类项目所占比例分别只有2.48%和1.46%。国家自然科学基金作为我国基础研究最重要的资助机构，近年来持续加强对青年人才、一线人才和基础领域的资助，还需要进一步引导基础研究领域学者选择前瞻性、战略性和原创性的研究课题，长周期资助，鼓励坐“冷板凳”。
科技治理体系现代化要适应国家经济社会发展的重大需求，如可持续发展和碳中和、医疗卫生、人口老龄化等
党的二十届三中全会指出:“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务。”针对可持续发展和碳中和目标，中国承诺将力争在2030年前实现碳达峰，在2060年前实现碳中和。2023年，中国在可再生能源发电领域的新增装机容量超过全球总量的一半，其累计装机容量接近全世界的40%。为碳中和目标奠定了基础。针对人口老龄化问题，2023年3月，中共中央、国务院发布《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》提出，医疗卫生服务体系应积极运用互联网、人工智能等技术，持续优化服务流程。实际上，国家的经济社会发展为科技创新提出了诸多需求，而科技治理体系如何适应这些发展需求，已成为亟待解决的关键问题。我国在连续多年跻身全球创新指数前15名的基础上，2023年更是跃升至全球创新指数排名第12位。国家高新技术企业数量自2012年的3.9万家增长至2022年的40余万家，这一显著增长充分展示了科技创新在经济结构转型中的核心作用。
气候问题、生命健康、数字安全等领域是全人类共同面临的挑战，需要秉持开放合作的态度予以应对。例如，支持科研人员通过国际会议宣讲、国际期刊任职等方式传播中国科技人文价值观；鼓励企业和行业协会等通过援助和培训等形式开展国际交流和合作；拓宽合作对象和途径，充分发挥“一带一路”在构建科技创新共同体中的作用，增强我国科技“软实力”和国际影响。
以习近平同志为核心的党中央始终高度重视科技创新工作，坚持把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，推动我国科技事业实现历史性、整体性、格局性变化，为国家发展和安全发挥了重要的支撑保障作用。我国科技治理体系要素深化、结构优化和功能进化得到持续改进，治理体系现代化不断推进，国家创新体系整体效能显著提升。在面向2035年建成科技强国和2049年实现中国式现代化的目标，国家科技治理体系还需要持续推进现代化，不断适应科技创新与经济社会发展的需求。
【本文作者为大连理工大学经济管理学院教授；本文系国家社科基金项目“中央财政科技经费分配研究”（项目编号24VRC061）的阶段性成果；大连理工大学经济管理学院博士研究生柳玉梅、陈灵芝对本文亦有重要贡献】
参考文献略
责编：冯一帆／美编：王嘉骐