【摘要】城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，数字化的技术工具、运行平台和发展模式已成为推动城乡均衡发展的核心驱动力。数字化的中国城乡均衡发展应是一个具有自组织自适应能力的动态系统和开放式创新生态系统，数字化逆转中国城乡发展差序格局的五大主要路径包括：精准匹配公共服务、实时分享生产要素、促进创新创业活动、降低市场准入门槛和弥合城乡文化断层。数字化驱动中国城乡均衡发展的重点策略应聚焦于加快硬件基础设施建设，培育数据新型生产要素，构建多层次的中国空间均衡发展体系。
【关键词】数字化 差序格局 城乡均衡发展 驱动机制
【中图分类号】F299.27 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.21.003
【作者简介】陆军，北京大学政府管理学院副院长、教授、博导。研究方向为城市与区域经济、城市管理与公共财政。主要著作有《税收竞争与区域城镇化：以京津冀为例》《北京大都市区制造业空间集聚研究》《城市治理：重塑我们向往的发展》《中国城市精细化管理研究》等。
中国幅员广袤，自然地理特征迥异，城乡之间发展环境条件差异显著。长期以来，受计划体制和二元经济的结构性影响，城乡经济不平衡的问题一直存在，形成了难以打破的差序格局。2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调了“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。我们必须坚持以人民为中心的发展思想，从体制机制、发展路径和实施保障等重要领域，深入探索促进中国城乡均衡、平等、高效和可持续发展的策略，以实现城乡共同富裕和繁荣发展的终极目标。
当前中国城乡发展差序格局的现状与问题
在我国既有的三大差别中，城乡差别具有地理空间特性、体制改革的基础性和城市化进程的客观条件性，相较于工农差别和体脑劳动差别，从根本上消除城乡差别、实现城乡一体化均衡发展的任务更为艰巨，面临的困难也相对更大。学术界对中国城乡发展面临的挑战与对策已有深入探讨，关于这一问题的识别与归因主要集中在以下几个方面：首先，在体制层面，一些学者们认为城乡二元结构的户籍制度和土地制度是造成居民在收入、资源获取及社会保障等方面存在差距，使得城乡发展不平衡问题持续显现的主要原因（Y. Liu et al., 2017；郭东梅等，2023）。户籍制度一方面限制了农村劳动力在城市的就业机会，导致工资差异，形成就业市场的不平衡（孙敬水等，2019）；另一方面还影响了公共服务和社会保障的均等化，增加了农民工转变为城市居民的成本，阻碍了要素的流动（陆铭等，2009）。其次，一些学者们认为，城乡要素流动的双向限制、城乡公共服务的供应不均、城乡社会治理体系的差异等（刘守英等，2024；万凌霄等，2024），是当前中国城乡发展不平衡的主要表现。例如，改革开放以来，教育、医疗、卫生、社保等基本公共品供给持续向城市倾斜（肖育才，2017）。2018年，城市居民中拥有大学及以上学历的比例是农村的1.68倍，反映了教育资源在城乡之间分配的不均衡。在医疗资源配置上，2018年每千人医疗卫生机构床位数，城市为8.70张，农村为4.56张，乡镇卫生院床位数仅为1.43张，城乡差距显著。最后，有学者从中国历史上管理城乡关系的文化和政策等正式和非正式制度的差别出发，对当前中国城乡社会治理体系的差异作出诠释。他们认为，与城市的常态化治理相比，乡村治理呈现运动式和形式化的趋势，导致政策红利无法广泛惠及所有农村地区（C. Ye et al., 2018）。
党中央高度重视中国城乡差别的现状，为全方位推进中国城乡一体化均衡发展，在多次重大战略决策中锚定方向、明确思路、擘画蓝图，开辟了新时代中国城乡均衡发展的历史篇章（见表1）。
我国城乡均衡发展取得的历史成就，已经成为推进中国式现代化进程的重要驱动力。这一进程可以概括为三个重要阶段：一是改革开放以来，通过工业化与快速城市化，加快提升我国经济水平，逐渐缩小城乡差距，弥合二元经济体制导致的城乡历史差距；二是在城市经济现代化和产业结构升级的基础上，构建形成以工补农、以城带乡、工农互促、城乡互补，逐步实现了城乡经济社会一体化的竞合格局；三是依托统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，完善城乡融合发展体制机制，全面推进城乡深度融合、共同富裕和高质量发展。2022年《中国统计年鉴》显示，2022年中国城乡居民可支配收入比为2.45，较2020年前下降了0.58，较10年前下降了0.43，表明进入21世纪以来，中国城乡经济和收入差距缩小缓慢。同时，我国通过进一步推进户籍制度改革，取消了农业和非农业户口的区分，消除了城乡居民自由迁移的制度障碍（刘金伟，2018）。此外，我国健全了城乡基本公共服务普惠共享体制机制，在社会救助体系、基本养老保险、基本医疗保险制度和合理配置教育资源等重要民生领域，基本实现了城乡居民基本公共服务均等化和服务并轨。在城乡治理体系和治理能力现代化方面，通过治理从宏观的国家战略和顶层设计层面逐渐落实到微观的社区层面，基本实现了城乡共治（叶超等，2020）。然而，当前中国城乡均衡发展仍面临一些困难与挑战。
第一，在空间上，县域是解决中国三农问题和推动城乡均衡发展的重要地理基础，但中国县域经济发展的不平衡性尤为突出。统计显示，2021年中国财政收入百强县市的地区分布严重不平衡，导致东部、中部和西部地区在城市带动乡村均衡发展能力上存在显著差异，不利于实现城乡统筹均衡发展（见图1）。
第二，中国城乡经济非均衡发展的体制性基础依然存在。一方面，工业化和城镇化的快速推进，以及工业开发用地和住宅用地需求膨胀，导致城市土地要素价值和出让价格急剧上升，进一步扩大了城乡居民的收入差距；另一方面，中国农村基础设施和产业经济结构升级滞后，农民增收主要来源于务农、传统种养殖业和进城务工。城乡收入来源结构的黏性与固化阻碍了农村贫困问题的彻底解决。
第三，城乡均衡治理内生动力不足，发展呈现典型的差序格局特征（见图2）。囿于城乡二元市场体系，一系列促进城乡资源及生产要素自由流动的变革未能有效实施，区域资源过度集中在核心城市内部及其周边城市地区，城乡均衡治理驱动力不足。中国城乡之间在经济资本、社会资本和文化资本的地理禀赋和支配能力方面呈现显著的差序格局，致使城乡在社会经济融合上无法形成有效的配套措施，农村生产性要素固化在产业链条末端，农村经济同质化现象严重。
浙江省是中国城乡均衡发展和实现共同富裕的典范，在经济总量方面，浙江省经济实力雄厚，其GDP连续17年稳居全国第四位。除上海、北京等直辖市外，浙江省的城镇居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入和城乡居民收入差距之比等关键指标一直位居全国前列。2020年，浙江省内人均GDP最高和最低的城市分别为杭州和丽水，两者的人均GDP分别为136617元和61811元，两者差距仅为1.21倍。浙江省内所有设区市的居民收入均超过全国平均水平，且城市间收入差距最小，体现出极高的整体均衡发展水平和协调发展程度（见表2）。
尽管浙江省通过培育新动力、创造新机制、拓展新空间、提供新保障等措施，探索形成了支撑中国式现代化城乡融合和均衡发展的体制机制和政策体系，但囿于二元经济社会体制影响的长期性累积，以及实现经济均衡增长的历史条件性，从根本上实现城乡均衡发展不可能一蹴而就，需要持续积累和不懈努力。例如，从2010年至2021年，尽管杭州市城镇与农村人均可支配收入的比值持续缩减，但两者之间仍然存在明显差距（见图3）。又如，杭州都市圈协同发展水平的分项指标测度结果表明，杭州都市圈内部城市之间、城乡之间在协同创新、交通设施、公共服务和产业分工等协同发展的重点领域中，依然存在显著的发展短板和协作失衡现象（见图4）。
数字化驱动中国城乡均衡发展的核心框架
伴随计算机、信息技术与通信工具的创新演进，数字化已发展成为智能时代的技术基石。理解数字化的内涵有三个维度：一是，数字化是将物理世界中的各类数据、信息、物体、图像和声音等转换成数字数据或代码，使其便于计算和存储；二是，数字化是通过创建数字化模型实现数据价值化，打破信息孤岛，优化传统商业模式，提升企业运营效率。三是，数字化是推动产业数字化和数字产业化的工具基础，促进了人工智能、大数据、物联网等前沿技术发展，并最终推动实体经济与数字经济的深度融合。
数字化驱动中国城乡均衡发展的战略目标是：依托高效、便捷、普惠的数字技术特征，一方面，针对乡村地区基础设施薄弱、资源相对匮乏、治理路径受限的自然条件短板，以人民为中心、以问题为导向，切实满足乡村发展的各项需求。另一方面，充分发挥数字化的服务平台功能，重点解决公共服务供需不匹配、产品市场存在分割壁垒、农村经济活力不足、城乡文化差距大，以及各类资源向城市过度集聚等制约中国城乡均衡发展的核心问题。
一些学者研究认为，数字经济以其渗透性、赋能性、普惠性和共享性特点，已经成为促进城乡融合发展的关键动力。加强宽带、人工智能、工业互联网等数字基础设施建设，引导乡村各类生产资源要素集聚和城乡人力资本积累，可以提升全要素生产率，缩小区域经济发展差距（刘传明等，2020；张翱等，2023），从而全面促进城乡均衡发展（黄永春等，2022）。
基于“嵌入-融合-增能”的逻辑，结合数字技术特征，本文提出通过数字化驱动实现中国城乡均衡发展和城乡治理长效机制的整体性框架。在技术赋能的时代，“嵌入-融合-增能”通常被视为一种超越简单物理性支持的结构性转化机制，其可以将技术性价值有机嵌入传统模式，有助于最终实现系统性的创新迭代。有学者将这一逻辑解释为技术嵌入、机制融合和互动增能（江晓军，2023）。
本文认为，数字化技术内在的高效、便捷、普惠等特征，与我国乡镇、农村地区设施条件较差、资源相对缺乏、治理模式受限等现实条件具有天然的耦合性。数字化时代的技术优势有助于缩小中国城乡之间的数字鸿沟，逐步引导形成城乡均衡发展路径。相较于其他发展领域，这一逻辑和机制具有以下重要特征：第一，除了数字技术之外，中国的城乡均衡发展机制涉及生产要素、市场范围、发展环境和空间结构等多维条件的异质性影响，具有复杂性，因此需要制定整体性的战略框架，注重作用机制的长效性和可持续性。第二，数字化的中国城乡均衡发展应是一个具有自组织、自适应能力的动态系统，由技术嵌入来驱动实现制度、情景和环境的适配，进而实现制度与技术、城市与乡村和社会与技术的融合，最终实现多方主体的互动增能（见图5）。第三，数字化的中国城乡均衡发展是一个开放式创新生态系统。城乡之间要实现内外部间的设施连接，尤其要搭建互联网，大力扶持链主型平台企业，构建集群组织，推进网络化建设运营，并通过产业数字化实现上下游企业之间的要素匹配和用户间的供需匹配。第四，中国城乡均衡发展的路径和保障应是一个连续的全周期政策过程。当前应规划做好农村脱贫攻坚的巩固提升、乡村振兴工程的稳健推进、城乡市场一体化治理和都市圈区域的协同发展。
数字化驱动中国城乡均衡发展的五大机制
针对阻碍中国城乡均衡发展的核心问题，依靠数字技术逆转中国城乡差序格局的机制如下（见图6）。
依靠数字化实现公共服务的精准匹配。一是数字技术能精准识别不同地区在公共服务方面的差距。数字技术通过精准感知居民公共服务的多元化、多层次需求来弥补公共服务体系的短板，同时提高了基础设施服务的效率，促进了消费和投资，还推动了城乡居民消费升级和产业转型。二是数字技术优化了公共服务的要素资源配置。数字技术提升了教育、文化和卫生等城乡公共事业的服务质量，改善了居民的身心健康水平，加快了人力资本的积累。三是数字技术推动了公共服务设施发展。数字化加快了要素流通速度，提升了企业生产效率，降低了交易成本。例如，教育数字化凭借高速传播、资源共享、不受时空限制等优势，缩小了城乡教育差距。作为我国在线教育资源一号基建工程，“国家中小学智慧教育平台”通过线上线下结合的方式，为乡村学校提供了多学段多科目的优质课程资源，确保了国家课程的全面开设。
通过数字化实现生产要素实时分享。一是数字技术的发展降低了信息传播成本，有利于传统生产要素的扩散。高速网络的全面普及使得人们可以随时随地接入网络，异地实时共享生产要素。二是数据要素本身具有非独占性。多个生产主体同时使用同一数据要素进行生产活动，降低了要素的投入门槛。三是对特定区位的依赖度更低。创新密集型或知识密集型产品的非标准化特点减少了对特定区位的依赖。随着创新密集型产品在未来生产活动中逐渐占据主流地位，生产活动在空间上进一步分散，将导致“生产原子化”现象，生产地点的重要性将逐渐降低，从而有助于缩小城乡差距。
通过数字化促进创新创业活动。一是数字技术通过降低交易成本和加速信息传播，有效缩小了城乡创新创业差距。数字技术的推广与应用革新了传统商业模式，为创业者活动提供了良好的发展平台和创业机会。在数字经济时代，数字经济为创业活动提供技术、人才、资金、信息、专业服务等要素组合，信息资讯的广泛流动降低了市场的不确定性和创业门槛，加快了信息交互，丰富了创业资源，重塑了人们的风险偏好，激发了创业主体的创业热情。二是数字技术通过降低交易成本和抑制资源错配，进一步缩小了城乡创新创业差距。数据的高流动性和数字经济的高渗透性加速了要素的数据化，缓解了信息不对称问题，降低了交易成本，驱动着要素流向更有发展空间的地区，改善了区域资源错配问题，减少了要素配置的不平衡。
通过数字技术降低市场准入门槛。一是数字技术促进了农产品进城。数字技术有助于降低本地企业获得中间品和劳动力的成本和产品外销运费，促进偏远地区农产品流通，减少城乡商品流通障碍，加速农产品跨区域销售，从而提高市场的可达性。此外，数字基础设施的建设有助于农民开展直播带货等活动，让城市居民了解农产品，进一步提升了市场可达性。二是数字技术促进了城市商品下乡。数字技术提高了消费的普惠性，消除了时间和空间的限制，缩小了不同地域在消费价格、种类和品质上的差异。此外，数字技术还拉动了乡村地区的消费，有助于缩小城乡差距。例如，作为平安“三下乡”项目重点扶贫地区之一，陕西省汉中市佛坪县出产的蜂蜜虽然口感鲜甜、品质上乘，但过去外销困难。在中央定点帮扶单位的牵头推荐下，通过“扶贫保”模式，“壹钱包”利用其数字化支付能力和丰富的电商运营经验，不断协助扩宽当地农产品的销售渠道，解决农产品产销脱节的问题，帮助当地乡民增加了收入。
通过数字化弥合城乡文化断层。一是数字技术有利于乡村公共文化进行数字化转型。乡村居民能够便捷获取优质数字乡村文化资源和城市优秀文化设施资源，如博物馆、电影、讲座、戏曲等文化设施与资源。二是数字化有利于中华优秀传统文化传承与创新发展。数字技术使得乡村文化资源得以数字转化和创新，通过抖音、微博等数字媒体全方位传播，从而延续了乡村文化生命力。三是数字乡村建设将促进文化产业融合。数字技术驱动下，乡村文化产业与其他产业及外部市场不断交汇与融合，这不仅影响了其融合和扩张方式，还加快了乡村特色文化产业的数字化、高效化转型。例如，浙江省湖州市吴兴区道场乡积极建设村级农家数字书屋，推动“全民阅读在线”应用落地，通过数字化手段引领全民阅读，助力推动乡村文化服务。村民可以享受读书、听书、借书、购书、上网等服务，这不仅方便了他们的生活，还营造了乡村“全民阅读”的书香氛围。
数字化驱动中国城乡均衡发展的挑战与保障
概括而言，当前数字化驱动中国城乡均衡发展将主要面临如下五大挑战。
实现数字化驱动城乡均衡发展，必须依赖于数字经济和数据要素基础设施与制度体系的不断完善。尽管中国的数据基础设施日益完善，数字经济发展日益受到重视，但要实现数据资产完全纳入经济核算的最终目标，还需要在数字资产的确权、定价机制、市场交易、质量标准和收益分配等方面制定科学标准和技术准则。作为可资产化的重要生产要素，城乡之间的数据资产还面临着市场分离、收益差异大和监管难题等挑战。
新型数据财政工具的发展受到基于地理空间的传统财税体系的制约。一方面，数字化技术工具将极大地促进跨国跨地区的商品和服务交易规模扩张，这种跨行政空间和非地理毗邻区的经济互动和贸易行为快速增长，将冲击基于地理空间的传统地方财政税收体系，迫切需要从制度上加快财税系统整合；另一方面，C2C电子商务交易的普及和数字经济时代企业的非实体化趋势日益显著，这将模糊不同经营主体间的界限，造成经济核算和税收划分困难。
数字化驱动城乡均衡发展需要满足价格、绩效和财力多元机制结构性耦合的前提条件。2019年，党的十九届四中全会确立了数据作为生产要素参与分配的理念与原则。然而在现实执行中面临可行性不足的挑战：一是若成本递减，产业按边际成本收费，将形成补贴需求。但地方政府财力和条件各异，且准公共品性质的公共产品与服务的市场定价差别很大，导致分配标准难以统一，这就需要我们对市场贡献的评价机制进行调整。二是中国城乡居民的收入水平和消费偏好存在显著差异。缺乏科学的客观评价标准体系，可能导致城乡之间的贡献评价主观化，容易造成报酬机制失真。三是如果收益分配不公，可能会进一步抑制城乡公共数据资源的收集、加工、开放和共享。
数字化驱动中国城乡均衡发展面临空间失衡的挑战。团体格局作为现代城市社会结构的重要组成部分，可能成为逆差序格局的过渡形态。一方面，中国区域社会经济条件差异显著，团体格局可能导致地区差距失衡扩大；另一方面，中国尚未形成结构合理、相互依托的空间系统。因此在区域一体化和城乡双向互动的进程中，可能会出现城市群、都市圈、城市、郊区和乡村等多层级的复杂网络格局，这可能导致城乡失衡的结构性矛盾转移和升级。
数字化驱动中国城乡均衡发展受限于基础设施硬件和技术创新能力的区域不平衡。2023年，胡润研究院发布《中国产业互联网30强》研究报告显示，中国数字基础设施和技术能力的空间格局失衡严重，主要集中在北京、上海、深圳、广州、杭州、青岛、济南、徐州等城市，而此将对不同区域的城乡均衡发展造成严重影响。
针对前述诸多方面的难点与挑战，为实现从根本上逆转差序格局的战略目标，数字化驱动中国城乡均衡发展应兼顾制度和工具的双重创新。
一是加快构建涵盖大数据、算力、光纤宽带网络、移动物联网、人工智能，以及保障新技术应用的信息基础设施和新技术设施等硬件服务保障系统，在中国城乡均衡发展过程中形成全面统筹、资源共享、标准统一、互联互通和分工协作的城乡深度融合发展格局。二是将数据培育成支撑城乡经济发展的新型生产要素，通过完善法律确权、市场交易和评估价值，为数字的资源化、资产化提供保障条件，同时为数字资产的市场化交易、融资、质押等活动创造可增值的资本工具。三是完善数据生产要素参与分配的理论基础、价值标准和政策法规，试行国家层面统一的分配执行准则。在区域层面，根据不同地区的经济基础、财力、企业参与情况和市场接受程度等条件差异，分类实施差异化的分配方案。在项目层面，根据数字化项目的属性，按照纯公共品、准公共品和市场化产品的类型差别，制定细分的数字化项目分配标准。四是基于不同的地理尺度，逐步构建“城乡统筹联动-中心城市辐射周边-都市圈协同发展-城市群区域一体化”的中国空间均衡发展的逻辑体系，为数字化驱动的城乡均衡发展提供空间保障。五是针对中国区域经济和社会发展不平衡的现状，一方面以打破城乡二元体制为突破口，统筹城乡加快大市场建设；另一方面以数字化基础设施、运行平台和工具创新为引领，促进城乡之间、城市之间的均衡发展和制度创新。
结语
近年来，随着新型工业化和新型城镇化的协同发展，中国在城乡均衡发展、共同富裕和乡村全面振兴等方面取得了显著成就，体现在基础设施完善、要素流动活跃、公共服务均等化和人均收入差距缩小等方面。当前，数字化工具创新及其运行模式已成为突破体制机制障碍、促进城乡均衡发展，从根本上改变中国城乡差序格局的重要驱动力。数字化的技术驱动和赋能极大完善了中国城乡均衡发展的动力机制，提升了城乡均衡发展水平和可持续性。当前城乡均衡发展成为中国式现代化和治理能力现代化的重要表征。未来，数字化驱动中国城乡均衡发展的重点策略将聚焦于加快信息基础设施和新技术设施建设，培育数据新型生产要素，完善数据生产要素参与分配的理论基础和价值标准，构建多层次的中国空间均衡发展体系，以及统筹城乡大市场建设等。
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责 编∕杨 柳 美 编∕周群英
Mechanisms and Safeguards for Digitalization-Driven Balanced Urban-Rural Development in China
Lu Jun
Abstract: The integrated development of urban and rural areas is an inevitable requirement of Chinese-style modernization, and digital technologies, operational platforms, and development models have become the core driving forces behind balanced urban-rural development. The digitalized urban-rural balanced development in China should be a dynamic system with self-organizing and adaptive capabilities, as well as an open innovation ecosystem. The five main paths for digitalization to reverse the hierarchical order of urban-rural development in China include: precisely matching public services, real-time sharing of production factors, promoting innovation and entrepreneurial activities, lowering market entry barriers, and bridging the urban-rural cultural gap. The key strategies for digitalization-driven balanced urban-rural development in China will focus on accelerating infrastructure development, nurturing data as a new type of production factor, and building a multi-level spatial balance development system.
Keywords: digitalization, hierarchical order pattern, balanced urban-rural development, driving mechanism
