【摘要】城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，也是新发展阶段从根本上解决“三农”问题、促进城乡高质量发展的必然要求。加快推动城乡融合发展，既需要从体制机制上改变原有城乡发展格局，又需要从城乡社会结构关系入手，着力解决制约城乡融合发展的深层结构性问题。特别应聚焦县域空间，探讨促进县域城乡融合发展之路。应确立城乡融合发展的整体观和系统观，构建更合理的城乡社会空间关系，推动形成城乡共同繁荣发展的新局面。
【关键词】城乡融合发展 中国式现代化 城乡空间分隔 县域 发展不平衡
【中图分类号】 F323 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.21.004
【作者简介】林聚任，山东大学哲学与社会发展学院社会学系教授、博导，新农村研究中心主任，国家治理研究院研究员。研究方向为城乡社会学、空间社会学、发展社会学等。主要著作有《当前村落变迁与新型城镇化研究》《一个北方村落的百年变迁》《山东省“乡村文明行动”理论与实践研究》《社会科学研究方法》等。
我国自实施乡村振兴战略以来，以“三农”工作为总抓手，把解决“三农”问题和推动农业农村优先发展放在重要位置，在一定程度上改变了乡村发展滞后状况。但是，近几十年来，我国城市发展速度加快，城镇化率显著提高，使得现代城市的繁荣发展与乡村的相对落后形成了较大反差，城乡发展不平衡、农村发展不充分成为当前制约我国社会发展的突出问题。习近平总书记指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”为解决制约我国城乡发展的基本问题，党的二十届三中全会明确指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，要通过全面深化改革“完善城乡融合发展体制机制”。当前我国已进入改革的“深水区”，结合中国式现代化对高质量发展的内在要求，深入探讨城乡融合发展的新路径，将有助于解决制约城乡社会发展的深层矛盾和问题。
中国式现代化对城乡融合发展的新要求
进入新世纪以来，我国的现代化建设在诸多领域取得了显著进展，其中城乡社会结构急剧变化是一个重要方面。2000年我国的城镇化率为36.22%，2011年超过50%，而到2023年底常住人口城镇化率已超66%。这是我国城镇化率增速最快、城乡社会变革最急剧的一个时期，由此带来的社会影响也是显著的。或者说，中国社会正在由传统的“乡土社会”转变为“城乡社会”或“城市社会”。
城市化是社会现代化发展的重要趋势和标志性方面，而中国的城镇化已成为中国改革开放以来推动社会发展与进步的强大动力。诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）指出，影响21世纪进程的两件大事，一件是美国的高科技，另一件是中国的城镇化。事实也证明，中国经济的快速发展与城镇化进程是一致的，城镇化成为推动经济社会发展的强有力因素。“纵观发展中国家，城市部门推动了经济的发展：根据国家研究委员会（2003）的研究，在1980-1998年间，发展中国家的经济增加值中有86%来自服务业和制造业。”[1]于是城市也被看作发展中国家繁荣发展的“发动机”。城镇化不但创造了大量工作机会，提高了生产率，而且使更多的农村人口流入城市，从事新的工作和职业，成为城市居民的新生力量或新市民。据有关数据分析，在中国城市人口构成中，城市“新居民”所占比例不断提高，甚至在部分东部沿海新兴城市中，外来人口超过了原本地户籍人口。全国跨城乡、跨区域的人口流动已成为当今社会的常态。2020年第七次全国人口普查数据显示，人户分离人口占总人口的比重为35%，比第六次全国人口普查数据提高25.4个百分点，这些人口主要来自省（市）内并向城镇集中。而来自省外的人户分离人口，占比高的前五个省市分别是上海、北京、天津、浙江和广东，其占比分别为69.2%、62.8%、54.6%、53.8%和48.9%。[2]
城市化加快反映了世界现代化的基本趋势和要求。城市代表了一种不同于乡村的新生活方式，目前全球已有近60%的人口生活在城市。同时我们认识到，城市文明不仅仅是社会文明发展的一个新阶段，而且城市作为一种人类社会生活的形态，还可以看作充斥着各种关系的社会空间，体现着复杂的社会结构关系。“城市可以是一个愉悦的场所，一个文化碰撞、新生事物孕育的场所，一个新思想和活动的熔炉，一个人们可以偶尔逃离小‘社区’令人局限而窒息的限制和管理的地方，一个人类未来的希望所在。”[3]
中国近几十年的快速城镇化在促进经济社会快速发展与进步的同时，也带来一些值得关注的问题。如城市快速扩张或土地城镇化快于人口城镇化，城市化质量不高，市民化程度不够，存在“半城市化”或不彻底的城市化现象。同时，在新建城区，居民没有随着城镇化发展而实现“乡-城”身份地位的转变，受制于城乡二元结构，城乡融合度不高，城乡居民的社会分化和不平等现象依然较为明显。这种分化不但表现在城乡居民在收入和社会福利保障上的差距，而且表现在就业和基本公共服务等方面城乡差异显著，即普遍存在城乡社会空间分隔问题。可以说，我国快速城镇化发展所产生的这些问题，归根到底与长期存在的城乡二元结构直接相关。近几十年来，我国虽然为变革城乡二元体制出台了一系列政策措施，包括逐步取消城乡人口户籍限制，放宽城市落户政策，然而城乡结构性矛盾至今并未得到根本改变，城乡之间发展差距依然较为突出。对此，习近平总书记指出：“尽管我们的‘三农’工作取得了显著成就，但农业基础还不稳固，城乡区域发展和居民收入差距仍然较大，城乡发展不平衡、农村发展不充分仍是社会主要矛盾的集中体现。”[4]如何解决城乡发展不平衡、缩小城乡差距，成为当前我国现代化建设需特别关注的重要问题。
为解决城镇化快速发展所带来的相关问题，我国近年来制定和出台了一系列新的政策措施，加强了相关体制机制改革。党的十八大以来，我国实施了“新型城镇化”战略，突出强调以人为核心的城镇化发展观。2016年，国务院印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》；党的十九大提出的“乡村振兴战略”进一步关注城乡发展不平衡问题，提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”；2019年印发《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确制定了促进城乡融合发展的原则目标和体制机制改革的重大任务。我国集中出台一系列政策措施，旨在解决城乡发展不平衡问题，进一步明确城乡融合发展方向。2020年12月28日，习近平总书记在中央农村工作会议上强调指出：“我国常住人口城镇化率已经突破了百分之六十。今后十五年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期。要从规划编制、要素配置等方面提出更加明确的要求，强化统筹谋划和顶层设计。”[5]党的二十届三中全会从中国式现代化建设出发，提出要完善城乡融合发展体制机制，通过促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。
城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，也是新发展阶段从根本上解决“三农”问题，促进城乡高质量发展的必然要求。当前，城乡高质量发展还面临发展不平衡不充分问题，农村发展仍然相对落后，城乡发展差距依然较大，成为中国式现代化建设需重点解决的现实问题。党的二十届三中全会提出了完善城乡融合发展体制机制的要求和举措，为更好地解决“三农”问题和缩小城乡差距进一步指明了方向。解决“三农”问题，促进乡村全面振兴，需要树立整体性和系统性理念，打破城乡空间壁垒，推动城乡发展要素双向流动，改变传统上“重城轻乡”的发展观，以实现城乡共同繁荣发展。特别是在当前城市发展较快，而乡村发展呈现弱化趋势的形势下，扩大城乡要素双向自由流动，重视乡村资源的开发利用，激发新的发展活力，完善农村基础设施和基本公共服务，有利于更好地推动乡村全面振兴，解决城乡发展不平衡问题。这将有助于从根本上解决制约我国城乡发展的基本问题，推动城乡高质量发展，以实现中国式现代化目标。
城乡社会发展不平衡是城乡融合发展着力解决的深层问题
促进城乡融合发展既需要从体制机制上改革原有城乡发展格局，促进城乡要素和资源的自由流动，同时又需要从城乡社会结构关系上，着力解决制约城乡融合发展的深层结构性问题——城乡二元结构导致的城乡社会发展不平衡。
在当前发展阶段，城乡二元结构或城乡发展不平衡仍是制约中国式现代化建设的突出问题。随着城乡经济社会的发展，这种二元体制机制已不适应新的发展理念和现代化建设的要求，导致了城乡社会分割结构，带来了城乡之间资源分配的不均衡和要素的单向流动。在各国现代化发展过程中，城乡二元结构在一定程度上普遍存在，这是从传统农业社会到现代工业社会都会经历的现象。然而，中国城乡社会发展不平衡的问题具有一定的特殊性，我们需充分认识这些特殊性所产生的深刻影响。
第一，中国城乡社会发展不平衡具有特殊的结构性根源。从世界各国经济社会发展经验看，普遍存在着不同程度的城乡分割或二元结构问题。与其他发展中国家相比，我国城乡社会发展与转型具有某些独特的阶段性特征。尤其是从农业和农村发展方面看，我国长期以来是世界上的农业人口大国，农村人口占比较大，且城乡分割明显，呈现“一国两策”的发展特征。近几十年来虽然我国的城镇化得到快速发展，但受制于长期形成的城乡二元体制和“重城轻乡”发展政策的影响，农业转移人口的非农化和市民化进程较为缓慢。即使随着大城市的扩展和城区面积不断扩大，很多新建城区的人口和大量进城农民工也未能完全实现“乡-城”身份和地位的转变。导致此类问题和城乡发展不平衡的根本原因，在于我国长期实施的城乡二元体制，这属于特殊的结构性根源。
第二，中国城乡社会发展不平衡具有特殊的系统性特征。我国城乡二元体制包含一系列制度设置，涉及从城乡户籍区分到城乡居民就业、社会保障、医疗、教育、住房等诸多方面，从而构成了系统的制度安排。尽管自改革开放以来，我国对以户籍制度为核心的体制进行了持续改革，但是这种制度性安排具有系统性特征，仅对部分体制进行改革无法从根本上消除其系统性影响。因此，城乡二元体制仍然有形或无形地制约着城乡社会发展，其不但在一定程度上造成了“城市人”与“农村人”的身份差别，而且使城乡人口在工作和社会生活等方面也面临着诸多的不公平现象。
第三，中国城乡社会发展不平衡具有特殊的社会空间关系特征。城市与乡村的区分不仅在于居民身份构成和生活方式的差异，同时具有社会空间性特征，即中国的城乡关系表现为一种差异化的社会空间关系。在城乡空间结构中，城市占有更多资源，具有明显的空间优势，而乡村则处于相对弱势的位置，由此形成了不平等的空间结构关系。正是由于城乡之间这种不平等空间关系的存在，形成了诸如“城市地位”“城市权”之类的社会空间之争。人们对不同社会空间的占有和利用，体现出人们不同的社会空间权益，以及个体被空间所赋予的差异化的社会资源和发展机会。新马克思主义社会理论家亨利·列斐伏尔（H. Lefebvre）指出，“进入都市的权利……指的是城市居民的权利，还有那些在交通、信息和交易的网络与流通中出现而结成（在社会关系的基础上）的团体的权利”。[6]他同时指出，城乡之间的空间政治会导致城乡发展不平等。事实上，中国的城乡空间分割所造就的空间关系，造成了城乡居民社会生活明显的空间隔离问题，这极大地制约了城乡间的社会融合发展。“这种空间上的不平等不但表现在城乡空间结构与布局上，还表现在各种空间要素和城乡居民空间权利等方面。因此，要实现城乡空间融合就需要改变这种城乡之间不平衡状况，寻求城乡空间发展的新秩序。”[7]
关于如何消解城乡二元体制的影响，缩小城乡社会发展不均衡，以促进城乡融合发展，目前已有相关研究主要从我国制度和政策层面进行了分析。另外，国外一些学者根据各国城乡发展的不同阶段和经验，提出了关于城乡融合发展的不同理论观点。比如美国著名城市学家刘易斯·芒福德（Lewis Mumford）在肯定了由乡村社会向城市社会转变大趋势的基础上，提出城市作为人类创造的一种文明或文化形态，虽然超越了乡村文明形态，但是城与乡应当是有机地结合在一起的。他通过对城市发展史的全面总结，既肯定了城市文明的进步和社会意义，也指出了城市发展所带来的问题，包括城与乡的对立和矛盾。显然，芒福德更多地是从历史文化的角度去研究城市发展趋势及其问题，并没有充分关注不同国家和地区城乡发展的现实问题和特殊性。近年来有西方学者针对发展中国家存在的城乡发展特定问题，提出了一些强调“城乡互动”的新观点。他们一方面强调促进城乡互动的重要性，另一方面围绕如何“超越城乡分割”（beyond rural-urban divide）问题，主张通过建立“城乡连续统”（the rural-urban continuum）加强城乡互动。这些观点有助于加深对中国城乡社会发展与转型的认识，也可为我们研究当前的城乡融合发展提供一定启示。
但是，中国的城乡发展和融合问题具有自身的特殊性和阶段性特征，需要从自身国情出发探讨发展之路。要破解我国城乡二元体制带来的困境与影响，一方面需要在国家层面加大改革力度，另一方面需要针对中国城乡发展不平衡的特殊问题寻求解决之道。如韩俊针对我国现阶段城乡发展不平衡不协调的矛盾和城乡发展差距，提出了四点主张：树立正确的城乡融合发展观，破除城市中心主义错误认识；促进公共资源在城乡之间更加均衡合理配置；促进城乡要素双向流动，加快形成城乡要素均衡配置格局；做好乡村人力资源开发。[8]国务院发展研究中心的研究从国家发展政策的高度，全面分析了我国城乡关系70年来的变化背景、现状和制度体制等问题，指出了由统筹城乡发展到城乡一体化再到强调城乡融合发展的政策变化，同时明确提出了以城带乡、落实优先发展、城乡联动改革、扩大双向开放、促进全面融合的总体发展思路。[9]
诚然，我国的城乡融合发展具有鲜明的政策意涵，并涉及一系列体制机制改革问题。但要从根本上解决一系列相关问题，既需要整体性和系统性的理念思维，也需要运用新的空间社会学视角分析城乡发展不平衡问题，深入认识中国城乡空间关系的特定意涵和城乡融合发展之路。城乡社会发展的不平衡不仅具有政策意义，还具有社会空间意义。从城乡社会空间关系来说，城乡融合发展是一个克服城乡社会空间不均衡，进行空间结构关系重组和空间整合的过程。这种不均衡是指城乡社会空间之间的差异和不平等，体现在城乡社会空间结构要素及其关系的差异上，并且构成了社会不平等的重要维度。它体现在城乡空间的多个面向，既涉及城乡居民在身份、资源占有、分配、发展机会上的不均衡，也涉及城乡空间的结构性转变中所体现出来的不均衡。城乡社会空间不均衡制约了城乡人口和城乡资源要素的双向流动，从而极大地影响了我国的城乡融合发展。因为由乡到城的社会变迁发生在一定的时空结构中，且体现在一定的空间尺度上。我国的城乡融合发展既与宏观政策层面的问题相关，也与中观和微观层面的城乡社会空间关系密切相关。因此我们需要结合不同的城乡空间尺度问题作出针对性分析，以便更好地探讨城乡融合发展之路。
把县域作为城乡融合发展的重要切入点
中国城乡融合发展是一项综合性工程，完善城乡融合发展的体制机制已成为当前推进中国式现代化需解决的重大问题之一。当前，促进城乡融合发展的重要切入点应聚焦于县域空间。习近平总书记在2020年中央农村工作会议上指出：“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。”[10]近年来，县域在推进城乡融合发展中的地位越来越重要。
首先，县域不仅是行政管理体制中的基本单元，也是推进城乡融合发展的主要空间单元。中国农业人口广泛分布在县域内，目前全国有2000多个县域单位，户籍人口约占总人口的70%以上，吸引了多半的新增城镇人口，因此县域是实现“乡-城”人口就地就近城镇化的主体空间。从行政体制来说，县（市、区）是我国政策实施和社会管理的基本行政单元，在国家管理体制中具有重要地位。因此，县域也成为实施和促进城乡融合发展的主要空间单元。我国已明确“坚持把县域作为城乡融合发展的重要切入点，率先在县域内破除城乡二元体制机制”，并将其作为完善城乡融合发展体制机制的主要原则。与之相应，中共中央办公厅、国务院办公厅于2022年出台了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，强调了县城对促进城乡融合发展具有关键支撑作用，指出要以县域为基本单元推进城乡融合发展，协同推进新型城镇化和乡村振兴。[11]在国家发展改革委等18个部门于2019年联合印发的《国家城乡融合发展试验区改革方案》中，全国首批设立了11个试验区，主要以县域为单位进行城乡融合发展探索和先行先试。实践证明，以县域为空间单元推进城乡融合发展有助于更好地解决城乡融合发展的现实问题，是一条符合中国当前城乡发展实际的可行之路。
其次，县城作为重要空间载体，是衔接城乡社会的重要节点，在中国城乡空间格局中具有独特地位。从空间尺度上说，我国城乡发展强调大中城市与小城市发展相协调。在近几十年的城镇化发展中，大中城市发展较快，大都市的空间辐射带动效应突出，但相对而言中小城市或县域城镇化的发展不够，因而导致大城市的繁荣发展与小城镇的相对落后形成了较大反差。为改变这种城市空间发展的不平衡状况，我国近年来高度重视县域城镇化发展问题。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，要发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，进一步彰显县城在城乡融合发展的地位。我国大部分人口生活在县域内，随着城镇化的推进，多数人需要就近就业或实现就近转移。尽管大城市具有更强的空间聚集效应，但结合中国国情来看，人口向县城聚集或者县域范围内城乡流动仍是现阶段的主要趋势。因此，应立足当前中国特色城乡融合发展问题和现实，遵循中国式现代化对高质量发展的内在要求，优化城乡空间结构布局，改变城乡规划和发展分割格局。需重视县城在我国城乡发展空间格局中的独特地位，提高其综合承载力，充分发挥其衔接城乡、带动乡村发展的作用。
最后，县域在我国城乡社会空间资源分配中具有特殊意义。长期以来，我国的发展要素和公共资源投入更多偏向大中城市，而县域各类发展资源和公共投入明显不足，导致县域内基础设施和基本公共服务相对落后，农村居民与城市居民在收入、生活水平和社会保障等方面差距较大。推进城乡基本公共服务均等化，促进城乡要素双向自由流动，缩小城乡差距，改变城乡居民空间资源分割，保障城乡居民社会空间权益，是当前我国推进城乡融合发展需着力解决的重要问题。这要求在实施新型城镇化和促进城乡融合发展的过程中，重视社会民生需要和社会公平正义，加大对农村公共资源的投入，逐步缩小城乡居民之间的差距，从而解决城乡社会发展不平衡问题。
当前，我国踏上了全面建设社会主义现代化国家新征程，正在开展前所未有的中国式现代化改革和实践。中国式现代化强调以人民为中心的发展理念，立足于中国人口规模巨大和自身发展目标需要，是全体人民共同富裕的现代化。这就要求关注全体人民的社会诉求和高质量发展需要，解决制约现代化建设中城乡融合发展的深层结构性问题。党的二十届三中全会提出，“增强基本公共服务均衡性和可及性，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。而城乡融合发展作为中国式现代化的必然要求，反映了社会未来发展的方向和趋势。城乡融合发展将有助于缩小城乡社会差距，实现社会公平正义和共同富裕。在推进城乡融合发展中，我们应确立城乡发展的整体观和系统观，通过进一步深化改革，解决制约城乡发展的体制机制和深层结构问题，构建更合理的城乡社会空间关系，推动形成城乡共同繁荣发展的新局面。
（本文系国家社会科学基金重大项目“中国城乡融合发展的空间社会学研究”的阶段性成果，项目编号：20&ZD150）
注释
[1]迈克尔·斯彭斯等：《城镇化与增长：城市是发展中国家繁荣和发展的发动机吗？》，陈新译，北京：中国人民大学出版社，2016年，第13页。
[2]国务院发展研究中心：《中国发展报告2023》，北京：中国发展出版社，2023年，第228～229页。
[3]多琳·马西等：《城市世界》，杨聪婷等译，武汉：华中科技大学出版社，2016年，第136页。
[4][5][10]习近平：《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴》，《论“三农”工作》，北京：中央文献出版社，2022年，第3、16、16页。
[6]列斐伏尔：《空间与政治》第二版，李春译，上海人民出版社，2015年，第13页。
[7]林聚任、刘佳：《空间不平等与城乡融合发展：一个空间社会学分析框架》，《江海学刊》，2021年第2期。
[8]韩俊：《破除城乡二元结构 走城乡融合发展道路》，《理论视野》，2018年第11期。
[9]叶兴庆等：《走城乡融合发展之路》，北京：中国发展出版社，2019年。
[11]《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见〉》，2022年5月6日，https://www.gov.cn/zhengce/2022-05/06/content_5688895.htm。
责 编∕张 贝 美 编∕周群英
Promoting Chinese Path to Modernization with High-Quality Urban-Rural Integration Development
Lin Juren
Abstract: The integrated development of urban and rural is an inevitable requirement of Chinese path to modernization, and also the requirement for the new development stage to fundamentally solve the "three-rural" problem and promote the high-quality development of urban and rural areas. In order to speed up the integrated development of urban and rural, it is necessary not only to change the original urban-rural development pattern of institutional mechanisms, but also to solve the deep-seated structural problems that constrain the integrated development of urban and rural areas in the urban-rural social structural relationships. Special attention should be paid to the county-level space, exploring ways to promote the integrated development of urban and rural areas in county. We should establish holistic and systematic views of urban-rural integrated development, construct a more reasonable urban-rural social spatial relationship, and ultimately form a new situation of urban-rural common prosperous developments.
Keywords: urban-rural integrated development, Chinese path to modernization, urban-rural spatial divide, county, development inequality
