【摘要】城乡融合是破解城乡二元结构、解决城乡发展不平衡、推动共同富裕的关键。经过多年的政策推动和实践探索，我国的城乡融合发展取得了一定进展。然而，城乡融合发展的过程仍面临诸多问题和挑战，特别是在城乡资源配置、产业协同、公共服务均等化等关键领域，城乡间的差距依然明显。深化城乡融合发展、助推中国式现代化可从以下几个方面进行：一是通过优化城乡要素流动，打破城乡资源配置的不均衡局面；二是推进城乡公共服务均等化，缩小教育、医疗等领域的差距；三是构建产业协同发展与生态保护机制，推动城乡经济与生态的双向互动；四是进一步深化体制机制改革，确保土地、户籍、产业等领域的政策创新，为城乡融合提供制度保障。
【关键词】城乡融合 共同富裕 要素流动 公共服务均等化 体制机制
【中图分类号】F299.2/F323 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.21.005
【作者简介】曾刚，华东师范大学城市发展研究院院长、终身教授，中国现代城市研究中心主任。研究方向为区域创新与技术扩散，企业网络与产业集群，区域发展与产业规划。主要著作有《我国生态文明建设的科学基础与路径选择》、《长三角近邻城市一体化的基础与策略》（合著）等。
引言
我国国土广袤、人口规模巨大，长期以来，城乡二元结构始终是我国现代化进程中的突出问题。随着中国特色社会主义进入新时代，城乡发展不平衡成为制约国家整体发展的瓶颈。党的二十大报告明确提出，要“着力推进城乡融合和区域协调发展”“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。中国式现代化必须打破城乡分割的结构，形成城乡一体化、融合发展的新格局。本文旨在从中国式现代化的视角，探讨新时代城乡融合发展的策略及其实现路径。
我国的城乡二元结构源于历史与经济发展的不均衡。在长期的工业化过程中，城市通过集中资源发展工业，成为国家经济增长的主要动力，而农村则承担了提供廉价劳动力和农产品的任务，城乡间经济发展差距逐渐拉大（李爱民，2019）。随着改革开放的推进，国家开始重视城乡之间的平衡发展（张海鹏，2019）。自1982年起，中央连续发布多份以“三农”问题为主题的政策文件，体现了国家对农村和农业问题的高度重视。在此基础上，2002年，党的十六大报告提出统筹城乡经济社会发展，随后在党的十八大、党的十九大和党的二十大报告中，逐步明确了推动城乡一体化发展的方针。党的二十届三中全会对完善城乡融合发展体制机制作出了具体部署：“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”然而，尽管政策层面已经付出诸多努力，城乡发展不平衡的问题仍然存在。截至2023年底，我国城镇、农村居民人均可支配收入分别为51821元、21691元，城乡居民收入比为2.39，较改革开放初期有所下降，但仍然是影响城乡融合发展的障碍。
当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，城乡融合不仅是实现共同富裕的重要途径，也是确保我国在高质量发展的道路上稳步前进的必然要求。城乡融合的核心在于破除城乡二元结构，实现城乡要素的双向流动和均衡配置。纵观世界，城乡融合发展是许多国家现代化进程中的重要议题。例如，欧盟和日韩等国家通过完善城乡基础设施和公共服务，促进了城乡间的平衡发展，在实践中探索了多种有益的路径（王华，2006）。这些国家的经验表明，城乡融合不仅仅是经济领域的融合，还涉及社会、文化、生态等多方面的互动和整合。我国在推动城乡融合的过程中，不仅需要借鉴这些国际经验，更应当结合自身国情，创新体制机制，打造具有中国特色的城乡融合发展模式。
我国城乡融合发展的现状与挑战
推进城乡融合发展是贯穿我国现代化进程的重大理论创新和重要改革任务。经过多年的政策推动和实践探索，我国的城乡融合发展取得了一定进展。然而，城乡融合发展的过程仍面临诸多问题和挑战，特别是在城乡资源配置、人口流动、公共服务均等化等关键领域，城乡间的差距依然明显（何仁伟，2018）。
在基础设施方面，近年来随着国家政策的落地见效，农村基础设施建设得到了显著改善，道路、水利、供电、通信等基本设施已逐步完善。2023年全国农村公路通车总里程超过460万公里，极大地改善了农村居民的出行条件。此外，随着数字经济的发展，农村宽带网络建设逐步推进，2023年底全国农村互联网普及率达到66.5%。尽管如此，与城市相比，农村的基础设施水平依然滞后，特别是在偏远的农村地区，供水、污水处理、垃圾处理等公共设施的覆盖率仍低于城市。
在公共服务方面，城乡之间的差距依然较为突出（刘彦随，2018）。虽然国家近年来加大了对农村教育、医疗、社会保障等领域的投入，但当前城乡公共服务的质量和覆盖面仍存在较大差异。例如，在教育资源分配方面，城市学校的师资力量、教学设施明显优于农村，农村地区的教育水平较低，学生升学率较低。这种公共服务的不均等不仅影响了农村居民的生活质量，也加剧了城乡人口流动的单向性，即大量农村人口迁移到城市，加剧了城乡发展的不平衡。
在城乡产业协同方面，近年来，国家通过多项政策鼓励城乡产业互动，推动城乡经济的协同发展（戈大专，2020）。乡村旅游、农村电商、特色农业等新兴业态逐渐成为农村经济的重要增长点。例如，数字农业和农村电商的快速发展，推动了农村产品与城市市场的对接，为农村经济注入了新活力。然而，城乡之间的产业链条仍不够紧密，尤其是在产业分工、资源配置和市场对接方面，城乡产业之间的联动性较弱。农村地区的产业结构依然以初级农业为主，附加值较低，难以与城市工业和服务业进行有效协同。
尽管面临诸多挑战，当前的科技革命、产业变革为城乡融合发展提供了新的机遇。此外，国家扎实推进乡村全面振兴，加大对农村基础设施和公共服务的投入，逐步缩小城乡差距，为城乡融合发展提供了强有力的政策支持。未来，城乡融合发展的重点应放在优化城乡资源配置、推动产业协同、加快公共服务均等化和完善城乡要素流动机制上。通过体制机制创新，破除城乡二元结构，实现城乡间的双向融合与协同发展，推动中国式现代化进程中的城乡一体化，实现共同富裕的目标。
城乡融合发展的理论框架与实践路径
城市的形式和发展源于乡村的城市化，自从城市出现的第一天起，城乡关系、城乡融合发展就成为学者们关注的议题。从人类发展历程看，城市与乡村的发展经历了初期的城乡共生，经过城乡分离、城乡对立、城乡平等，再到城乡融合等五个阶段。为了解决工业革命导致的城乡分割、对立问题，国内外学者开始重视城乡空间。
城乡融合发展的理论框架。城乡融合发展的理论基础源远流长，从最初的城乡对立到如今的城乡一体化，学术界对城乡关系的研究经历了多次迭代（刘春芳，2018）。早期以霍华德、芒福德等为代表的学者提出了“田园城市”和“区域统一体”等思想，主张城乡协调、融合发展。随后，刘易斯的“二元经济结构”理论成为西方学术界的主流观点，该理论认为发展中国家存在着传统农业部门与现代工业部门并存的经济结构，只有通过将农村资源转移至城市，才能推动国家的现代化进程（柳思维，2007）。马克思则认为，城乡分割是资本主义生产方式下的产物，而社会主义条件下，消除城乡对立、实现城乡平等发展是社会进步的必然趋势（许彩玲，2019）。这一理论为中国式现代化进程中的城乡融合发展提供了基本框架。当前，城乡融合发展不仅需要缩小经济上的城乡差距，还需要在社会、文化、生态等多方面实现平衡发展。
我国的城乡融合理论框架吸收了西方现代化理论的精华，特别是在二元经济结构、空间极化等理论的基础上实现了进一步深化。根据刘易斯的“二元经济结构”理论，城乡之间的经济分割和资源配置不均衡是发展中国家普遍存在的现象，而解决这一问题的核心是要推动资源从农村向城市转移，实现城市工业化。然而，这种单向流动模式带来了城乡之间的发展不平衡。随着经济全球化和科技进步，现代的城乡融合理论强调通过多维度的资源流动与产业协同，打破城乡之间的壁垒，实现城乡间的双向互动（张克俊，2019）。
我国城乡融合的理论框架强调四个核心维度：经济融合、社会融合、生态融合和制度创新。经济融合指的是城乡之间产业链的整合，通过城乡经济的互补与协同，提升资源配置的效率；社会融合则侧重于通过公共服务的均等化，缩小城乡居民在教育、医疗、社会保障等方面的差距；生态融合要求城市与乡村在环境保护和资源利用方面形成协同机制，实现可持续发展；制度创新则是通过改革城乡土地、户籍、资源流动等相关体制机制，破除阻碍城乡融合的结构性障碍。
经济维度：产业融合与区域经济整合。经济融合是城乡融合发展的核心。通过产业协同和区域经济的整合，推动城乡资源的有效流动和利用，是城乡融合发展的重要路径之一。方创琳（2022）指出，产业融合是推动城乡经济协同发展的关键，只有通过城乡产业链条的深度整合，才能打破城乡之间的产业壁垒，实现城乡经济的协同发展。我国的乡村全面振兴为城乡经济融合提供了政策支持，特别是在农村产业振兴方面，国家加大了对乡村旅游、数字农业、农村电商等新兴产业的投入。目前，数字农业和农村电商的快速发展已经形成了城乡产业融合的雏形。通过互联网平台，农村的农产品能够直接对接城市市场，缩短了城乡之间的市场链条，提高了农产品附加值。此外，乡村旅游作为城乡产业融合的另一重要路径，不仅促进了农村经济的多元化发展，也推动了城市与乡村之间的文化和社会互动。尽管如此，城乡之间的产业联动性仍然不足。许多农村地区仍以初级产业为主，缺乏与城市产业的有效协同。为此，未来的产业融合应更加注重城乡间的产业分工与合作，推动城市的资本、技术、人才等要素向农村流动，实现城乡产业的互补与共赢。
社会维度：公共服务均等化与人口流动。城乡融合发展的另一个重要维度是社会融合，即通过公共服务均等化，提升农村居民的生活质量，促进城乡间的社会公平。近年来，国家通过多项政策推动城乡教育、医疗、社会保障等领域的资源均等化，逐步缩小城乡居民在享有公共服务方面的差距。魏后凯（2020）指出，城乡之间在公共服务领域仍然存在明显的不均衡，特别是在教育和医疗资源的分配方面，农村居民落后于城市。例如，当前城市每千人拥有的医生数量是农村的2倍以上，农村学校的教育资源和师资力量也远不及城市。公共服务不均衡的条件下，大量农村人口向城市流动，进一步加剧了农村人口的空心化问题。要实现城乡社会的真正融合，必须通过加大对农村公共服务的投入，提升农村地区的教育和医疗水平，确保农村居民享有与城市居民同等的社会保障。此外，政府还应采取措施鼓励人口回流，如通过完善返乡创业支持政策，推动农村人口回到家乡发展，促进农村经济和社会的可持续发展。
生态维度：绿色发展与城乡环境协同。生态融合是城乡融合发展中不可忽视的一个重要维度（杨志恒，2019）。随着绿色低碳发展的深入推进，城乡之间在环境保护和资源利用方面的协同变得尤为重要。当前，城市和农村面临的环境问题各不相同，城市的环境压力主要来自于工业化和城市化的快速发展，而农村则面临着生态环境脆弱、资源利用不合理等问题。在推动城乡生态融合的过程中，应当注重城乡生态资源的协同保护。例如，农村可以通过发展生态农业、建设绿色能源来推动可持续发展，同时为城市提供绿色产品和环境服务。城市则可以通过提供技术支持和政策引导，帮助农村增强环保意识和生态治理能力，形成城乡间的生态互助与协同。
制度维度：体制机制创新。城乡融合发展的关键还在于体制机制的创新（叶超，2020）。长期以来，我国的城乡二元结构在土地、户籍、资源流动等多个方面形成了较为明显的制度性障碍。要实现城乡要素的自由流动，必须通过体制机制改革破除这些结构性障碍。土地制度改革是推动城乡融合的一个重要突破口。当前，农村土地的集体所有制使得农村土地的市场化流转受到限制，土地资源利用不充分。为了推动城乡融合发展，近年来国家加大了对农村土地制度改革的探索，特别是通过农村集体经营性建设用地入市等政策，逐步释放农村土地的市场活力。此外，户籍制度改革也是推动城乡人口双向流动的关键。通过放宽户籍限制，推动进城农民工享有与城市居民同等的公共服务，可以有效解决城乡间的社会不平等问题。未来，城乡融合发展的制度创新应当更加注重顶层设计，确保城乡之间的资源、资本、人口等要素自由流动，实现城乡之间的相互促进和共同发展。
推动城乡融合发展的主要任务与措施
世界上很多国家对城乡融合发展进行了大量的探索与实践，城乡融合发展经历了以下四个阶段。一是城乡分离阶段。在工业化初期，城市和乡村是分离的，城市主要承担工业和商业活动，而乡村则主要从事农业生产。城乡之间的联系较弱，资源分配不均衡，城乡差距逐渐拉大，二元结构特征鲜明。二是城乡互动阶段。随着工业化的推进，城市和乡村开始互动，城市对乡村的辐射带动作用逐渐增强。城市不仅在经济上对乡村有辐射作用，还对乡村社会和文化发展产生重要影响，城乡之间的经济、社会联系日益紧密，乡村公共服务水平、居民生活水平大幅度提高。三是城乡一体化阶段。在城乡一体化进程中，城乡之间的界限逐渐模糊。政府通过政策措施促进城乡资源的共享和互补，推动城乡经济协调发展。城乡一体化不仅包括物质空间的融合，还包括社会、经济、文化等方面的全面融合。四是可持续城乡融合阶段。在可持续发展的理念下，城乡融合发展更加注重环境保护和社会公平。政府通过立法和政策支持，促进城乡之间的均衡发展，提高乡村基础设施和公共服务水平，城乡之间居民收入差距基本消失，甚至出现了城乡居民收入“倒挂”现象。例如，德国依据《德意志联邦共和国基本法》确立的经济持续增长、人民机会均等、生态改善、地区平衡发展四大目标，采取了“分散化集中型”的城市布局，注重大中城市和小城镇的分工与协作，推进基本公共服务均等化，完善了中小城市基础设施和社会保障体系，形成了城乡统筹、分布合理的发展格局，引导了不少高收入群体落户乡镇，城乡之间发展差距较小。日本通过一系列政府主导的政策，特别是三次意义深远的“合村并居”，走出了一条独特的城乡融合发展之路。日本各级政府通力合作，通过政策调整和产业升级，在交通、通信、能源、社会保障等方面确保了城乡之间基本公共服务的均等化，促进了城乡经济的协调发展。
为了确保我国城乡融合发展取得突破性进展，必须从体制机制创新上寻找关键抓手。长期以来，中国城乡二元结构在土地、户籍、资金等多个方面形成了深刻的制度障碍。如何通过机制创新打破这些壁垒，实现城乡要素的双向流动和优化配置，是推动城乡融合发展的核心任务（张英男，2019）。基于现有的理论和实践经验，推动城乡融合发展的机制创新可从以下几个方面进行。
树立城乡融合发展观。学习贯彻党的二十届三中全会决定精神，重新审视、认识新时代城乡关系。随着我国九年义务教育的普及，城乡交通、通信、能源等基础设施的完善，乡村发展逐渐具备与城市类似的发展条件。因此，有必要改变传统重城轻乡的思想，摒弃城乡二元结构的传统观念，逐渐消除城乡在行政架构、干部配备、项目审批权限、人口户籍管理、人均建设用地指标分配、基本公共服务供给等方面的差距，优化农村、农业政策，发挥乡村资源开发尚不充分、经营成本低的优势，引导更多人才、资本、技术进入乡村，将乡村建设成为新时代创新创业就业的热土和驱动高质量发展的动力源，实现城乡融合发展，进而推进中国式现代化。
优化城乡要素流动机制。要素自由流动是城乡融合的基础。应加快农村集体经营性建设用地入市的制度创新，允许农村土地在确保农民权益的前提下，通过市场化运作进入城市资本市场，提升土地利用效率。户籍制度改革的推进应当以提高进城农民的市民化水平为目标，确保他们能够享有与城市居民同等的医疗、教育、住房等公共服务。同时，应完善农村返乡创业的相关政策，鼓励农村劳动力通过返乡创业带动农村经济发展，实现城乡人口双向流动。
完善城乡公共服务均等化机制。城乡融合发展的一个核心任务是实现城乡公共服务的均等化。应当通过财政政策加大对农村公共服务的投入，确保农村居民能够享受与城市居民相同的公共资源。在教育领域，应推动城乡学校间的资源均衡配置，特别是在师资力量、教学设备等方面，缩小城乡之间的差距。在医疗方面，应通过加强农村地区医疗设施建设、提高基层医疗人员的专业水平等手段，提升农村居民的医疗保障水平。同时，社会保障体系的改革应当更加注重农村居民的特殊需求，逐步缩小城乡之间的保障差距，实现城乡社会服务体系的全覆盖。
推动城乡产业协同发展机制。产业协同是推动城乡融合发展的经济基础。首先，应通过政策引导，鼓励城市资本、技术向农村产业渗透，特别是在数字农业、智慧农业、农村电商等新兴领域，通过技术创新提升农村产业的附加值。其次，农村产业应加强与城市服务业的对接，如通过发展乡村旅游、生态农业等，推动城乡之间的产业互补。通过打造城乡产业链协同发展的新模式，实现城乡经济的良性互动，推动农村经济结构的转型升级。
创新城乡生态保护协同机制。在城乡融合发展的过程中，生态保护与可持续发展至关重要。农村地区应通过发展绿色产业、实施生态农业等手段，推动环境友好型经济模式的构建。同时，城市应当在技术和资金等方面对农村的环境治理进行支持，帮助农村地区提升生态治理水平。例如，在农村推广可再生能源技术、推动建设垃圾处理和污水处理设施，等等。
结语
城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。经过多年的探索和实践，我国在城乡融合发展方面取得了一定进展。然而，城乡融合发展依然面临诸多挑战，主要表现为城乡资源配置不均衡、产业联动不足、公共服务差距明显等。为了进一步推动城乡融合，实现城乡之间的协调发展，必须通过体制机制创新，优化城乡资源配置，促进要素流动和产业融合。通过土地制度改革、户籍制度创新以及公共服务体系的完善，能够有效打破城乡二元结构的壁垒，实现城乡间的双向互动和共同发展。在中国式现代化的背景下，城乡融合不仅是经济发展的要求，更是实现社会公平和生态可持续发展的重要途径。通过推动城乡融合发展，能够有效提升农村地区的发展活力，缩小城乡差距，最终实现全体人民共同富裕的宏伟目标。
（本文系国家自然科学基金重点项目“长三角战略性新兴产业创新网络地域空间结构研究”的阶段性成果，项目编号：42130510；华东师范大学城市发展研究院副教授朱贻文对本文亦有贡献）
参考文献
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张克俊、杜婵，2019，《从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合发展：继承与升华》，《农村经济》，第11期。
张英男等，2019，《城乡关系研究进展及其对乡村振兴的启示》，《地理研究》，第3期。
责 编∕李思琪 美 编∕梁丽琛
Strategies and Approaches to Promote the Urban-Rural Integrated Development
Zeng Gang
Abstract: Urban-rural integration is the key to crack the urban-rural dual structure, tackle the issue of imbalanced urban-rural development, and promote common prosperity. After many years of policy promotion and practice exploration, China has made certain progress in its urban-rural integrated development. However, the process of urban-rural integrated development still faces many problems and challenges, especially in the key areas of urban-rural resource allocation, industrial coordination, and public service equalization, and there still exists an obvious gap between urban and rural areas. Deepening the integrated development of urban and rural areas and promoting Chinese-style modernization can be carried out from the following aspects: First, efforts can be made to optimize the flow of urban-rural factors, and break the unbalanced situation of urban-rural resource allocation; Second, more work should be done to promote equal access to public services in urban and rural areas, and narrow the gap in education, medical care and other fields; Third, it is necessary to establish a mechanism for coordinated industrial development and ecological protection, and promote the two-way interaction between urban and rural economy and ecology; Fourth, efforts should be made to further deepen the reform of institutional mechanisms, ensure policy innovation in the fields of land, household registration and industry, and provide institutional guarantees for urban-rural integration.
Keywords: urban-rural integration, common prosperity, factor mobility, equalization of public services, institutional mechanism
