摘 要:发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。生产力发展是一个历史的、辩证的、量变和质变关系演化过程，每一次科技革命和产业革命都会使生产力发生一次“质”的飞跃。新一轮科技革命和产业变革深入发展，孕育着巨大的生产力更新升级机遇，各领域科技突飞猛进发展，迫切需要通过深层次改革，打通堵点卡点，建设和完善体制机制，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系。
关键词:新质生产力 新型生产关系 改革 生产要素
【中图分类号】F124 【文献标识码】A
生产力发展是一个历史的、辩证的、量变和质变关系演化过程，每一次科技革命和产业革命都会使生产力发生一次“质”的飞跃。从历史的角度看，第一次技术和产业革命使得生产力从农业时代的旧质生产力“质变”到蒸汽时代的新质生产力；第二次技术和产业革命使得生产力从蒸汽时代的旧质生产力“质变”到电气时代的新质生产力；第三次技术和产业革命使得生产力从电气时代的旧质生产力“质变”到信息时代的新质生产力；新一轮科技革命和产业变革将使信息时代的旧质生产力“质变”到智能时代的新质生产力。[1]新一轮科技革命和产业变革深入发展，孕育着巨大的生产力更新升级机遇，各领域科技突飞猛进发展，创新正在新质生产力形成中发挥主导作用。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确提出，“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”，强调“健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。”这就迫切需要通过深层次改革，打通堵点卡点，建设和完善体制机制，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系。
新质生产力与新型生产关系的相互关系
马克思主义政治经济学指出，生产力决定生产关系，生产关系对生产力具有反作用，当生产关系适应生产力发展时，就能促进生产力发展；反之，则阻碍生产力发展。习近平总书记强调：“生产关系必须与生产力发展要求相适应。发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。”[2]生产关系主要包括三类关系，其一是生产资料所有制形式，劳动对象与劳动资料归谁所有；其二是人们在生产过程中形成的地位及其相互关系；其三是由以上两类关系形成的分配方式等。生产资料所有制关系即产权关系是基础，决定着其他关系。党的十八届三中全会明确了“两个毫不动摇”，同时强调要“完善产权保护制度”，“积极发展混合所有制经济”，“推动国有企业完善现代企业制度”，“支持非公有制经济健康发展”。[3]公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。[4]党的二十届三中全会进一步指出，要“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。”如何处理好因所有制形式不同导致的人们在生产过程中形成的地位及其相互关系的差异，如何处理好由以上两个关系形成的分配方式差异，是进一步深化改革必须面对的问题。从新质生产力发展的要求来看，如何“着力打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，建立高标准市场体系，创新生产要素配置方式，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动”[5]是一项新的艰巨任务。
历史上有两个法案，从正反两个方面证明了生产关系如何影响生产力发展。其一是美国1790年4月10日颁布的首部专利法《促进实用技艺进步法案》（简称《1790年专利法》）[6]。美国第十六任总统亚伯拉罕·林肯曾经指出：“专利制度是在天才的火焰上浇上了利益的燃料。”19世纪末马克·吐温也在其小说《康州美国佬大闹亚瑟王朝》中感慨地写道：“无专利局和专利法的国家就像是一只螃蟹，只能够左右横行，却无法走向未来”。美国的这一法案为其成为世界科技中心奠定了扎实的生产关系基础。另一法案是1865年英国议会制定了史上第一部机动车道路安全法规即《红旗法案》[7]，其中规定：为了安全汽车时速不得超过4英里（6.4公里，不超过马车速度），经过城镇与村庄时速度还得降到每小时2英里。第三条规定是：“每一辆在道路上行驶的机动车辆必须遵守两个原则：其一是至少要由3个人来驾驶一辆车；其二是3个人中必须有1个人在车前50米以外步行作引导，并且要手持红旗不断摇动，为机动车开道。”这一法案对当时英国生产力的发展产生了严重的影响，在汽车时代到来之际，让英国汽车产业发展停滞了三十年，远远落后于德国、法国、意大利等国家。
习近平总书记明确指出：“紧扣推进中国式现代化，坚持目标导向和问题导向相结合，奔着问题去、盯着问题改，坚决破除妨碍推进中国式现代化的思想观念和体制机制弊端，着力破解深层次体制机制障碍和结构性矛盾，不断为中国式现代化注入强劲动力、提供有力制度保障。”[8]那么，发展新质生产力需要什么样的生产关系呢？推进中国式现代化必须加快发展新质生产力，实现高质量发展。妨碍推进中国式现代化的生产关系，必然制约新质生产力发展。从这一视角看，遵循“奔着问题去、盯着问题改”的总原则，必须坚持问题导向，准确找到束缚新质生产力要素流动的生产关系堵点卡点。
阻碍新质生产力要素流动的堵点卡点
马克思主义提出生产力三要素论，即劳动者、劳动资料和劳动对象。后来研究者进一步从系统论角度梳理了生产力要素，主体要素是劳动者，实体要素是劳动资料和劳动对象，渗透性要素包括科技、管理、教育和信息等[9]。法国经济学家萨伊提出了生产三要素论，即土地、资本和劳动[10]。后来的研究者逐渐将这“三位一体”的要素结构扩展到包括企业家才能、技术和数据等要素。基于经济发展的生产要素供给侧视角讨论生产关系，从现代经济学来看，当前阻碍我国生产要素顺畅流动的生产关系约束，主要表现在以下几个方面。
其一是劳动要素流动的生产关系障碍。劳动者是生产力的第一要素，也是主体要素。第一大卡点是普通劳动者城乡身份差异。当前，中国进城农民总数已经接近三亿人[11]，但是他们的身份仍然是农民身份，在福利待遇上与市民存在较为明显的差距。第二大卡点是在当前就业市场的背景下，相较于非体制内就业环境，体制内的劳动者普遍享有更为稳定的工作环境和较好的福利保障，这一现状促使众多劳动者寻求各种途径，以期能够“进入”体制内。第三大卡点是民营企业创始人身份认同的问题上存在不确定性。这部分人群被视为劳动人民中不可或缺的一部分；然而，在某些情境中，他们则面临质疑。第四大卡点是人才认定。关于人才的认定，各地当前通常遵循政府认可的原则，即被政府认定的个体通常会被视作“人才”。然而，对于尚未获得政府正式认定的个体，不能简单地将其排除在人才范畴之外。目前，在各级政府的政策实践中，存在一种现象，即一方面通过颁发各种荣誉和资质来认定人才，另一方面又倡导不唯“帽子”论，强调对人才认定的市场性、多样性和多层次性的全面考量，这反映出对人才认定标准的深入理解和全面把握尚待加强。第五大卡点是新型劳动者教育体制存在的问题。目前，小学、初高中教育普遍采用应试教育模式，这一模式在高等教育阶段也往往难以彻底转变，加之高等教育体制存在的不足，导致不能充分培养出符合新质生产力发展需求的创造性人才。此外，鉴于我国当前的人口发展态势，劳动者要素的数量和质量可能面临更为严峻的挑战。
其二是资本要素流动的生产关系障碍。中央金融工作会议明确指出，金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分。金融的核心任务是解决资本要素有效流动问题。资本要素流动的第一大卡点是对待资本认识上的摇摆不定。我们应当清醒地认识到，中国所走的是一条和平发展的现代化道路。广大人民通过“省吃俭用”积累储蓄到银行，尽管存在个别通过不法手段获取资本积累的现象，但从中国特色社会主义发展的整体视角来看，这种财富积累的方式与马克思所述的资本主义国家的资本形成机制有着本质的区别。现代经济学认为，资本本质上是一种生产要素，而非仅仅局限于某种特定的获取方式。第二大卡点在于资本市场规则不健全。由于当前我国一级市场、二级市场规则尚不健全，投机行为频现，而真正的投资行为则相对不足，这一状况已对资本市场的正常秩序产生不良影响，阻碍了资本要素向推动新质生产力发展的方向流动。第三大卡点是投资者对资本市场政策预期不确定性加大。鉴于政策的临时性和调节性特质，过度依赖临时性政策对资本市场进行频繁干预并不适宜。这种不确定性因素不仅使得投资者在作出投资决策时面临困扰，还可能引发他们对市场剧烈变动的担忧，从而在一定程度上抑制了投资活动的积极性和意愿。
其三是土地要素流动的生产关系障碍。英国经济学家威廉·配第认为“土地是财富之母，劳动是财富之父”。[12]土地要素流动对生产力发展至关重要。土地要素流动的第一大卡点在于土地使用年限问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（2020修订）》规定住宅用地使用年限为七十年，工业、教育、科技、文化、卫生、体育和综合或者其他用地五十年；商业、旅游、娱乐等类型用地的使用权期限为四十年，这一规定至今尚未获得充分的学理支持，其法理依据尚显模糊，且目前仅作为暂行条例实施。因此，该规定在赋予所有者长期土地使用权方面，尚不足以形成稳定的预期。第二大卡点在于农村土地承包制度问题。改革开放四十多年，大量农民进城务工，导致农民流失现象，给粮食生产安全造成了一定的挑战。为了积极响应中央政策号召，确保粮食生产的稳定，部分地方政府通过村“两委”组织雇用人员耕种田地。然而，这一举措未能适应农民进城的新形势进行相应调整，致使土地难以实现规模化经营，农业现代化程度不高。这不仅阻碍了农业新生产力的培育与发展，也对粮食安全构成了潜在威胁。第三大卡点是主体功能区规划未及时修编。当前存在一种现象，即拥有建设用地指标的城市未能充分利用这些指标进行实际建设项目，而需要建设项目推进的城市则面临建设用地指标不足的问题。尽管在短期内，省级区域内部可以通过建设用地指标的交易来暂时维持项目的实施，但这种方式并不利于政府从长远的视角进行发展规划，且难以形成长期稳定的机制。
其四是技术要素流动的生产关系障碍。科技创新是促进新质生产力的核心要素。这方面第一大卡点在于对科技创新的认识。科技创新是一个涵盖科学、技术及创新三个层面的综合性概念，其范畴不仅局限于科学技术的革新。从科学理论的探索，到技术应用的开发，再到创新实践的推动，这三者之间形成了一个紧密相连、相互促进的有机整体。在此进程中，科学研究、技术研发以及创新活动各自遵循着独特的逻辑轨迹，展现出不同的特性与价值。科学研究作为公共基础事业，需要政府的持续投入与支持；技术研发则因其外溢性特质，可适度通过政策性补贴进行激励；而创新则主要依赖于企业为主体的自主行动。若对这三者之间的关系产生混淆，不仅简化了它们之间的区别和内在互动逻辑，而且不利于科技自立自强的实现，同时亦阻碍了技术要素的合理流动与优化配置。第二大卡点是对技术要素流动多层次性认识模糊。科研成果的转化过程实则涵盖了三个递进层次：首先是从基础科学研究向应用基础研究的转化，其次是从应用基础研究向具体应用技术发明的转化，最终是技术发明成果向商业化或产业化的推进。将这一过程笼统地称为科技成果转化，显然未能准确反映其内部各层次的具体内涵及相互之间的紧密联系，导致认识上的模糊与不足。20世纪70年代美国航空航天局（NASA）就提出技术成熟度（Technology Readiness Levels，简称TRL）概念，1995年发布的《TRL白皮书》[13]中确定了9个等级，2005年进一步修订，将这9个等级分为ABC三个里程碑，精准描述了技术要素流动轨迹。可以在一定程度上避免多层次的认识模糊。第三大卡点是缺乏科技普查制度。我国科技统计目前主要侧重于成果汇报，而对潜在问题的揭示相对较少，当前尚未建立完善的科技普查机制，这使得我们无法对产业关键核心技术的实际状况进行全面而准确的把握，亦难以在全社会范围内形成统一的认知。第四大难点在于科学研究的最前沿成果未能有效转化为技术研发的实际应用。虽然大量前沿科学论文在国际期刊上发表，为技术发展提供了重要的理论支撑，但我国仍有相当数量的工程师面临阅读外文论文的困难，或无法及时接触到前沿基础研究和应用基础研究的最新成果，这在很大程度上限制了他们在基础研究前沿上探寻应用基础研究和技术开发的能力。
其五是数据要素流动的生产关系障碍。数据已成为信息化时代的产物，并转化为智能时代的关键要素，是推动以人工智能为重要内容的新一代生产力发展的重要基础。数据要素流动的第一大难点在于数据确权。2023年8月，财政部制定印发了《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（财会〔2023〕11号），自2024年元月1日起正式实施。然而，鉴于数据通常在多个主体间于业务合作过程中被平行采集与持有，确定相同数据持有主体的权利归属成为了一个亟待解决的难题。此外，由于现行法律法规在此方面的滞后性，加之数据加密、追踪溯源、权限控制等技术的复杂性，这一问题的解决面临诸多挑战。第二大难点是数据价值评估。由于数据资产特殊性，影响其价值的因素较多，交易中的数据价值评估难度大；数据的价值需通过与应用场景的结合方能得以体现，尤其在涉及多方参与的业务中，数据价值如何切割分配尤为复杂；在评估数据资产预期收益的过程中，我们需认识到其组成部分的收益贡献具有差异性，故而数据资产的界限通常显得相对模糊。数据资产的真正价值通常需在特定的应用场景中才能显现，因此，在数据资产被利用之前，其价值的精确评估往往难以实现。第三大难点在于数据安全。我国连续出台了多部相关法律，包括2017年生效的网络安全法（CSL）、2021年生效的中国数据安全法（DSL）和个人信息保护法（PIPL）等，共同构成了中国数据隐私保护制度。欧盟2018年开始执行《通用数据保护条例》（GDPR），欧盟和美国开始研究联合解决方案即隐私盾2.0（Privacy Shield 2.0）。关于数据要素的有效流动，这些法律规定呈现出一种“双刃剑”的特性。其对于以人工智能为代表的新质生产力的推动作用或抑制效应，目前仍处于尚未形成明确结论的阶段。在审视相关法律框架时，我们需以严谨、理性的态度进行深入分析，以全面评估其对新质生产力发展的潜在影响。
加快构建适应新质生产力发展的新型生产关系
创新是驱动发展的第一动力，改革既是发展的动力，也是创新的动力。改革开放以来，中国成功地开辟了一条渐进式改革道路，当前改革进入深水区，需要解决的问题更加复杂和艰巨。在此背景下，需要系统总结改革的经验与教训，更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效。
改革本质上是一种新的制度安排，需经过系统化的顶层设计，以破解“放乱收死”的难题。为进一步解放和发展社会生产力、增强社会活力，特别是要发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。针对以上有关生产要素有效流动存在的深层次问题，需找准改革的发力点和突破口，加快构建新型生产关系。
改革要处理好公平与效率的关系
改革开放后的一段时间，我国在体制机制改革的过程中，主要侧重于效率的提升，而在公平性的考量上略显不足，这在一定程度上导致了收入分配的差距。进入新时代，我们如期完成脱贫攻坚目标，在公平性问题上取得了显著的成果。然而，值得注意的是，城乡之间的差异仍然存在，这些问题属于深层次的改革挑战，需要我们持续努力加以解决。惠民生、暖民心、顺民意，要在制度设计上下功夫，做到公平的制度性保障，是赢得民心、惠及民生的大事，在就业、增收、入学、就医、住房、托幼养老以及生命财产安全等方面，解决好老百姓急难愁盼的问题。使改革能够让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感，前提是要有“公平感”。增强公平感，是稳定人心、团结奋斗的重要改革任务。因此，围绕着城乡一体化方面要“敢碰硬、动真格”的改革。减少了体制性障碍，就会大幅度降低制度成本，更能够释放出发展新质生产力的能量，效率也会进一步提升。
改革要处理好政策的临时性与正式性的关系
党的十九届三中全会明确指出，“既发挥法治规范和保障改革的作用，在法治下推进改革，做到重大改革于法有据，又通过改革加强法治工作，做到在改革中完善和强化法治。”[14]党的二十届三中全会继续强调“法治是中国式现代化的重要保障”[15]。政策治理是短期的和调节性的。改革开放以来，我国采取渐进性改革策略，“摸着石头过河”，其中不少运用的是临时性或短期的政策治理模式。政策治理的优势就是“走错了”可以很快纠正；劣势在于短期性，可能导致“赶上了政策就抓住了机会和利益，赶不上政策时间段就失去机会和利益”，容易造成短期行为，增加不确定性。此类不确定性对于投资以发展新的生产力，以及激发消费行为，均存在预期不足问题。随着中国特色社会主义制度体系逐步走向成熟，要尽可能地完善中国特色社会主义法治体系，使权利和责任都能够以法律形式固定下来，尤其是财产所有权需要明确，提供稳定预期。
改革要处理好政府与市场的关系
党的二十届三中全会强调：“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。”[16]市场和政府二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂开来、对立起来。充分发挥经济体制改革的牵引作用，坚决破除各方面体制机制弊端，建立高水平社会主义市场经济体制，是改革必须啃下的“硬骨头”。应减少过度依赖政策干预的做法，更多地依托法律手段来解决问题。同时，政府应避免过度借助国有企业或投融资平台企业深入参与资源配置和市场竞争，以确保市场在资源配置中发挥决定性作用。中国作为拥有全球最为统一的法律和税收制度的市场体系，其在构建统一大市场体系时，所面临的挑战并非源于地域性的分割，而是更深层次的体制机制分割。为了确保市场在资源配置中发挥决定性作用，唯有通过深化改革的系统性解决方案，才能有效克服这一难题。在宏观经济领域以及存在市场失灵现象的领域，政府的作用应得到更为充分的发挥。然而，部分地方政府在执行过程中有时会出现“层层加码”的现象，即通过增加额外要求来表示对上级指令的贯彻执行力度，或者采取形式主义的方式来降低工作难度和贯彻成本。此外，由于地方政府在转型发展中承担着重大责任，地方干部无论面对何种问题，都需要承担风险，因此部分干部会倾向于对各种大小事务进行全面管理，这在一定程度上导致了政府与市场之间的边界模糊。因此，为了明确政府和市场各自的职责边界，需要更加理性地界定政府在宏观经济调控和市场监管方面的角色定位，避免过度干预或监管缺失的问题。当遇到工作任务增加和用人需求不足之间的矛盾，一些部门采取引入编外人员作为辅助执行力量的做法，使得政府机构规模逐渐膨胀，亟需通过深化改革的途径，对其结构进行优化与调整。同时，在企业及企业家作为新质生产力发展的重要驱动力量的背景下，政府需扮演深化改革、调整生产关系的主要角色，双方职能需保持清晰界定，避免产生职能错位的现象。
改革要处理好中央和地方的关系
在诸多改革事项中，财税体制改革无疑是一项重要议题。改革开放以来，财税体制经历了“分灶吃饭制度（地方包干制）”到“分税制”的改革，相伴而来的是财权、事权到人事权改革，一直在探寻集权与分权的平衡。其中，财权是基础，国地税分税体制，使得“财权”和“事权”不能够很好匹配，地方政府在面临发展挑战时，因资金匮乏，不得不依赖“跑部钱进（财政转移支付制度）”“土地财政”“平台融资”等途径筹集地方建设资金。当土地财政因房地产业收缩无法维系，平台融资被管控，地方政府即便有意作为，亦因资金匮乏而步履维艰。要做到“央地集分平衡”，财税体制改革是核心所在，这是调动地方积极性的重要改革之举，改革任务艰巨。与财税体制改革相伴而生的是行政体制改革，条条分割、块块分割和条块分割都是行政体制不合理的表现，各地方政府通过创新建立实体平台型行政体制（政务大厅）和网络型平台体制（如一卡通和网上办），在某种程度上确实起到了缓解条块分割的积极作用。然而，若要彻底解决行政体制层面的问题，必须依靠顶层设计进行统筹规划和系统集成。特别是在数字时代背景下，探索科层制行政体制向新模式转型的新路径显得尤为重要。在产业政策实施的央地关系方面，需注意到，全国统一的产业规划和产业政策在实际执行过程中，有可能引发部分地区产业结构的高度相似，进而阻碍“因地制宜发展新质生产力”的推进。当统一的产业规划或政策出台后，若各地竞相追逐政策红利，无疑会导致产业过剩的局面。针对此问题，需要以严谨、理性的态度，深入研究和精心谋划相应的改革方案。
改革要处理好“破”和“立”的关系
习近平总书记强调：“各地要坚持从实际出发，先立后破、因地制宜、分类指导。要根据本地的资源禀赋、产业基础、科研条件等，有选择地推动新产业、新模式、新动能发展。”“先立后破”，这是实践经验的科学总结，也是解决改革发展稳定一系列问题的重要方法论，这一重要论述，为发展新质生产力、推动经济社会高质量发展指明了方向。改革就是“破”“立”并举的行为过程，“破”不是完全否定，“立”也不是没有继承而是守正创新。改掉不适应新时代发展要求的制度规则，就是建立有利于新质生产力发展的新型生产关系。要在坚持中发展，在发展中完善，敢于创新，深化理论创新、推进制度创新。中国特色社会主义制度就是在不断创新完善中发展的，是一条中国自主探索的发展道路，没有样板，没有参照系，必须秉承以人民为中心、为人民服务的理念和宗旨，顺应生产力发展大趋势，持续不断地通过改革来调整生产关系。过去的渐进性改革大都是“单点”突破，新时代以来特别强调顶层设计的全局观念和系统思维谋划，从这一层面来看，处理好“破”和“立”的关系难度更大，任务更加艰巨。深化改革要了解中国特色社会主义建设伟大实践中的真实需要，要了解广大人民群众的内在呼声。当今新质生产力已经在实践中形成并展示出对高质量发展的强劲推动力、支撑力，新质生产力属于新生事物，处于发展的初期阶段，在一些领域尚未形成完备的制度规定，也缺乏明确的法律保障。如何“立”成为重要的新课题，究竟如何以法律形式构建起新型生产关系，保护和促进新质生产力发展，成为亟待解决的难题。如何防止出现英国19世纪“红旗法案”这样阻碍新质生产力发展的制度出现，需要深入谋划，积极主动，明确优先顺序并适度超前部署。
习近平总书记提出：“推进经济体制改革要从现实需要出发，从最紧迫的事情抓起，在解决实践问题中深化理论创新、推进制度创新。”[17]当前最紧迫的任务是抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，加快发展新质生产力，推动高质量发展，这是关系到强国建设、民族复兴的大事。必须通过全面改革，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚。
注释略
【本文作者为中国科学技术大学管理学院教授，创新研究中心主任】
责编：冯一帆／美编：石 玉