摘 要:公共预算治理作为宏观经济治理的核心工具发挥作用，需要满足两项先决条件：各级政府一致性地采用集中化预算程序制定预算，一致性地采用基线筹划方法实时同步地制定预算决策。为全面提升宏观经济预算治理能力与绩效，体制机制改革的核心命题应是系统地强化公共预算-政策间联结，并以预算程序集中化和基线筹划作为关键的实现路径。
关键词:宏观经济治理 预算制度 预算程序集中化 基线筹划
【中图分类号】F81 【文献标识码】A
引言
党的二十届三中全会《决定》关于“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹”和“强化对预算编制和财政政策的宏观指导”的部署，与“更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效”这一全面深化改革的指导思想高度契合。此项意义非凡的努力应聚焦构建强化预算-政策联结这个核心命题，并在预算程序集中化和基线筹划这两类关键路径下全力推进。宏观经济治理旨在促进一系列重要的宏观经济政策目标，最重要的是经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡。这是一项财政成本高昂的事业，因为每个目标的达成都依赖大量公共资金投入。这些来自纳税人的资金被表达和转换为财政政策的核心变量—支出、收入、赤字和债务，通过预算制定（budgeting）“被预算为”预算政策的目标变量，与宏观经济目标建立起至关紧要的联结，由此成为宏观经济治理的核心工具。自20世纪40年代以来，随着凯恩斯主义宏观职能财政理论与政策实践的广泛传播，公共预算在宏观经济治理体系中扮演着举足轻重的角色，发挥着主导性作用。
然而，广泛国际实践表明，许多国家宏观经济预算治理的表现不尽如人意，政府开支、赤字与债务并未带来期望的宏观经济绩效，特别是“充分就业+低通胀”的组合。与此同时，过度投资与产能过剩、巨额债务与偿债负荷等诸多逆效应越来越难以控制，威胁经济社会中长期健康发展。
多年来，大量文献对易陷困境的宏观经济预算治理进行反思，寻求修正偏差、改善治理表现的方法。相应的预算改革也做出多种尝试，且范围广泛。总的来说，迄今为止大多是零星的和修补性的（“治标”与改良），而非系统的和革命性的（“治本”和替代）。既有努力并未超越立足“需求管理”的宏观经济治理框架，在最好的情形下，也只是寻求以逆周期规则取代顺周期规则，即底层逻辑正确的宏观经济政策规则。可以论证的是，此举虽然重要，但远不充分，因为它没有从“体制机制”层面追究导致治理表现欠佳的深层根源。
为全面提升宏观经济预算治理能力与绩效，体制机制改革的核心命题应是系统地强化公共预算-政策间联结，并以预算程序集中化和基线筹划作为关键的实现路径。两类路径都指向预算制度的深度改革。预算制定是在行政与立法框架下，用以处理预算过程的正式和非正式的规则和原则的集合；预算制度将预算过程区分为不同步骤从而形成特定的预算程序（budget procedure），决定谁在某个步骤的什么时候做什么，如何处理各阶段的信息流量（Jurgen von Hagen， 2007）。
接下来的讨论分为三部分。第一部分鉴别宏观经济预算治理的底层逻辑，即预算-政策间紧密的有机联结；第二部分阐明预算程序集中化的含义和操作要点，论证为何强化预算-政策间联结至关紧要；第三部分阐明基线筹划的含义，以及作为明确分离现行政策与新政策的预算基线的方法和程序，如何强化预算-政策间联结。
宏观经济预算治理的底层逻辑：预算-政策联结
预算、政策的联结对解决宏观经济治理难题至关重要
无论国家治理还是地方治理，宏观经济治理都是治理的关键方面。治理概念的含义非常宽泛，但无论怎样定义和解释，国家治理和政府治理的两个支柱是确定的：制定和执行公共政策，与之结合的公共预算制定与执行。真实世界的治理就是如此，或者理应如此。现代社会中，所有国家和政府都主要通过“政策与预算”发挥作用。*没有政策，或者没有预算，或者没有预算与政策的紧密配合，就没有可靠与可信的治理可言。鉴于两者间原本存在的深刻的内在联系，政策制定和预算制定必须通盘考虑，无法单独确定——除非预算确定下来，否则政策不能单独确定；反之亦然。
“通盘考虑”的精髓和灵魂是联结：政策要素和预算要素间有机的紧密联结。政策要素的核心是政策目标和政策工具，预算要素的核心是公共支出和资金来源。两类要素构成完整治理系统的两个核心子系统，包括宏观经济治理系统。预算-政策联结的重要性根植于系统论的两个基本原理。首先，若缺失联结或联结不良，系统的整体功效将取决于最薄弱的一环，即导致1+1<2的一环，比如政策良好但预算不良，或者预算良好但政策不良；其次，只有有机的紧密联结确实存在的情形下，才会有1+1>2，即整体功效大于局部相加。治理改革的意义与价值、宏观经济治理体系亟需深度改革的根本原因，都在于终结前者、促成后者。
系统化改革的红利值得全力追求，且潜能巨大。宏观经济治理仍有较大提升空间，特别是充分就业和经济增长等方面。因此，挖掘与实现潜能应侧重改善财政政策绩效。过往经历表明，依赖宏观（尤指积极的）财政政策追求宏观经济目标，货币政策和信贷政策在很大程度上也被当作“准财政工具”发挥作用。
宏观经济治理改革关键在于找到开发和实现巨大潜能的最佳途径。基于公理、事实和证据，本文强烈主张：致力建构预算-政策“联结性强的治理体制”，作为系统改善宏观经济治理能力与绩效的核心命题，纳入治理改革的优先议程。一旦该体制被牢固地确立起来，宏观经济治理能力与绩效可望获得质的提升，即从侧重多花钱转向侧重建立联结，来实现治理绩效与能力的全面且持久提升。实践表明，多花钱也未必可解决宏观经济治理难题，甚至适得其反。改善宏观经济预算治理的主要着力点应尽快转向强化预算-政策间联结这个核心命题上。
与其他治理难题相比，宏观经济治理更为复杂棘手。全面提高预算治理能力是最佳突破口，也是成功的关键。首先，各级政府向来侧重运用（积极的）财政政策追求宏观经济目标，货币政策被当作与之配合的辅助工具加以运用。其次，收入、支出、赤字和债务这些核心的财政政策变量，特别是支出变量，与宏观经济治理目标存在着深刻的内在联系，相互作用、相互影响，表明财政治理与宏观经济治理紧密相连，不可分割。第三，财政政策变量不能自动发挥作用，必须通过预算制定（budgeting），“被预算”为合理总额、结构一致的政策变量，才能可靠有效地作用于宏观经济治理的目标变量，特别是低通胀下的充分就业这一重要目标。总的来说，公共预算不仅通过“筹划和制定”财政政策变量，而且通过“捕捉和驾驭”财政乘数，成为贯彻财政政策的核心工具，进而作用于宏观经济治理目标。不夸张地说，宏观经济治理的成败，主要取决于预算治理的成败。最后，也最重要的是：预算治理的成败主要取决于预算-政策间联结是否存在和牢固，是否嵌入公共/政府决策程序与机制并成为其固定部分。关键词是系统论意义上的“联结”：关键节点间紧密的有机联结。
解决预算、政策的“失联”是宏观经济治理体系改革的关键
宏观经济治理系统的两类关键节点分别是公共预算和公共政策。作为国家和政府的权威性决定，公共政策界定“目标为何以及何时做什么”，公共预算界定“花多少钱和有多少钱可花”。预算-政策间联结的本质是“公共资源-政策目标”间的直接联结，即找到和建构一种适宜的、可靠性和可信度高的体制机制，足以合理保证“预算重点和优先性”准确和充分反映“战略重点与政策优先性”，避免或消除两者间的脱节或松散联结。
现行治理体制的核心瓶颈在于预算-政策“失联”，即缺失有机的紧密联结，甚至完全脱节。在实践中，失联有两类典型症状。横向失联表现为要素整合不良，即预算要素与政策要素及其内部的整合不良，比如“就业率提高10%”的宏观经济目标，必须匹配的预算（财政政策变量）基准值或目标值是多少以及为何？横向失联还表现为协调失灵：管钱的（预算部门）不管事，管事的（政策部门）不管钱，以至“钱和事”常态性地不被同时、实时决定与执行，统筹协调自然无从实现。部门间如此，部门内部管钱的财务部门与管事的业务部门之间也是如此。纵向失联指政府间缺失必要的预算协调和政策协调，以及预算-政策组合的协调。“条条”与“块块”的协调难题，有时被描述为“条块分割”，历时两千多年至今未从根本上解决，足见其困难与复杂性远超想象。
需要认识到，立足需求管理的宏观经济政策体系无法从根本上解决预算-政策失联问题，因而无法从根本上解决宏观经济治理难题，甚至可能会放大难题和制造更大难题，比如诱发系统性腐败。这是过去40多年的实践得出的值得汲取的教训。松紧交替的“逆周期规则”，即以紧缩需求应对经济过热、以刺激需求应对经济衰退，不仅易被狭隘利益扭曲为顺周期规则，而且存在极难克服的技术难题，比如准确预测经济拐点和把握刺激需求的最佳时机。需求管理政策的先天缺陷在于忽视体制机制对宏观经济治理的作用。它着眼于通过优化手段-目标组合，寻求改善宏观经济政策的技术健全性，包括财政货币政策及其内部的协调；忽视了预算-政策间联结及其依赖的体制机制是否存在。
鉴于此，宏观经济治理体系改革亟须调整主攻方向：精心建构与有效实施旨在强化预算-政策间联结的体制机制。宏观经济治理涉及的所有重要问题，均应集中到预算-政策联结命题下予以认知和处理，并遵循两类互补的关键路径：预算程序集中化，旨在从起点上合理保证集中办大事；基线筹划，旨在把预算制定的基础置于“政策基线”上。下图直观呈现了宏观经济治理的预算治理框架，与基于“逆周期”需求管理政策并行不悖地发挥作用，也作为半边凯恩斯主义（积极）财政政策的对立面。
“铁三角”意味着程序集中化和基线筹划作为宏观经济预算治理的双支柱，彼此间的相互结合应“如铁”般紧密，不可分离和单独运作。铁三角框架并不抵触财政政策改革。毕竟，财政赤字过大，以及随之而来的政府部门对资金的要求，往往是宏观经济失调的原因，改进财政政策因而非常必要（世界银行，1998）。然而，铁三角框架要求财政政策改革的重点，从技术健全性切换到预算过程的体制机制改革上，以此作为宏观经济治理改革的主攻方法。无论如何，对于任何理论都要有一种批评的态度，因为没有哪个理论是永远正确的，理论之间只有教益更大或者更小之别（R.A.W 罗兹，2020）。
预算程序集中化：集中财力办大事
集中财力办大事是社会主义制度优越性的关键标志，也是财力匮乏的计划经济时代仍能取得发展成就的秘诀之一*。其理论基础源于规模经济和范围经济——治理能力与绩效的终极来源。总的来说，没有比国家战略重点和政府政策优先性更大的“大事”了。中国作为具有强大战略规划能力的国家，只有确保预算决策与政策决策“实时-同步”的体制机制被牢固确立，才能从根本上保证集中财力办大事，从而实现治理能力与绩效的革命性突破。
迄今为止，碎片化的体制机制和由其导致的财力过度分散问题，依然是制约治理能力与绩效的核心瓶颈。在发达的部门分管（“多龙治水”）体制下，财政预算上的“中央集权、部门分权”与大规模的“资金上收”和“资金下拨”形成鲜明对照。资本预算和经常预算缺失整合、彼此割裂*，政府间、部门间和部门内部缺乏必要协调。确保“同步实时”制定预算-政策决策之所以如此重要，是因为唯有如此，才能在预算过程的起点上保证集中财力办大事的实现。广泛的实证研究表明，要想改革支离破碎的预算程序和促进财政纪律（fiscal discipline），预算决策程序的集中化是绝对必要的，并且是最有效的方法（Von Hagen, Jurgen. 2006）。
预算程序集中化的基本构成
从革新预算准备程序着手，确保各级政府和所有预算单位一致性地采用集中化的预算准备程序，是解决问题的唯一办法和取得成功的关键，带来的治理改革红利最为确切，其涵盖六个要件：
第一，政策部门和预算部门相互配合同步制定政策决策与预算决策，比如来年“目标就业率80%”和相应的“支出增长6%”被同步筹划与决定；
第二，在预算准备早期阶段，财政部门基于“中期宏观经济与政策框架”，通过精心准备的详细《预算指南》下达与就业率等宏观经济目标相匹配的“硬”预算限额，指导和约束预算单位准备最终呈递人大审查批准的预算草案；
第三，预算单位所有可预见的支出，无论资本支出还是经常支出，无论总额还是单项，无论本部门还是下属单位的支出，都在相同时间遵循相同流程和方法进行集中统一申报，杜绝人为的推迟或不实申报；
第四，跨年度支出的申报应覆盖未来至少3—5年，重点是投资支出、权益支出（社会保险和福利等）和或有负债；
第五，区分资本支出、经常支出及其资金来源并反复磨合以确保一致，尤其应确保被同步决定，任何人为遗漏、低估或高估均应避免，包括公共投资项目至少未来1-3年的维护运营支出与资金来源；
第六，旨在“加强预算编制宏观指导”的关键文件应被精心制定和全面升级，尤其应清晰阐明国家战略重点和政府政策优先性及其年度与中期变化，确定量化标准，简要陈述理由（为何做这事），并表明相应支出申报的要点和注意事项。
此外，应尽快建立高规格、跨部门、地方代表参与和专业性很强的“支出审查委员会”，作为特别关键的一项配套安排，协助人大全面强化和系统改善公共支出审查。随着支出规模不断扩大、结构日趋复杂化、任务日趋繁重，目前的审查机制过于薄弱的问题越来越突出，特别是基于“跨部门大排队”的支出重点与优先性审查，这是导致预算-政策失联、进而导致宏观经济预算治理不佳的直接根源。
预算程序集中化可助力实现预算、政策的联结
预算-政策缺失一致性磨合和联结的问题很少被关注和重视，导致宏观经济预算治理的巨大潜能长期处于被压抑状态。于是就会出现：一方面花钱越来越多、宏观税负越来越重，另一方面宏观经济绩效难有起色，甚至趋于恶化。“花钱”和“花好钱的能力”之间存在鸿沟，不可混为一谈而应予清晰区分。因此，应把弥合鸿沟当作改革宏观经济预算治理的根本诉求对待。
现行“两上两下”的部门预算编制程序，应尽快转换为“先自上而下再自下而上”二阶段程序，前者侧重宏观指导和确定可承受多少（支出限额），后者处理预算申报和确定需要花多少。“一年预算、预算一年”的现状应彻底扭转。预算预测的质量和准确度应全面提升。预算准备的合理起点，应尽快转换到基于“现实预测”和“宏观经济与政策框架”的预算限额上。预算限额应深度改革，确保全面、及时和详尽。预算调整应减少到最低程度，原则上只应允许一年一次的合并调整。
预算程序集中化与上述配套安排的聚焦和精华，都在于预算-政策决策被“同步”和“实时”决定，没有顾此失彼的脱节或滞后，没有时滞或拖延，更没有“一事一议”意义上的单笔支出单独申报和特殊申报。这涉及大量协调工作。合并财政部门与计划部门的大部制改革，有助于解决协调难题，但并非必要条件。加强职能部门之间的程序协调和工作协调，才是克服协调失灵的关键。成功的关键在于起点正确。起点上的碎片化，即“一事一议”的碎片式决策制定与预算决定，不仅无法被随后预算执行过程矫正，反而会带入这一过程并被放大。
建构集中化预算程序以确保在起点上实现集中财力办大事，并非易事，因为部门利益压倒公共利益的“共同池问题”导致每个部门（及其代表的利益群体）的预算申报总是高于社会最优水平，以及部门重点偏离国家战略重点、部门优先性偏离政府政策优先的高风险。共同池问题的本质是狭隘利益压倒共同利益的零和游戏（Allen Schick， 1998）。预算程序的原则性任务就是控制共同池问题及其负面后果，这样的预算程序将是非常有效的，对宏观经济目标和其它目标作出重要贡献。
预算筹划：转换预算-政策制定的基础
应以基线筹划代替基数法预算制定
预算程序集中化为强化预算-政策间联结创建了起点正确的程序机制，但尚需解决第二大难题，即“在什么基础上”实现同步-实时的预算-政策决策，涵盖两个彼此依存的关键方面：
政策决策的基础应为现行政策还是新政策，以及政策变动的标准为何？假设纳入当前预算的政策目标为就业率达到70%，未来1-3年继续执行该目标还是调整至65%、75%或80%？政策变动的依据、规则和标准为何？
预算决策的基础应为当前财年的“基数”还是未来的政策“基线”？
基数（base）和基线（baseline）仅一字之差，但其含义、治理上的合理性和有效性有如天壤之别。目前各级政府和预算单位，依然采用相对过时的基数法制定预算。被自动带入来年的收支基数部分通常超过总收支的90%，这意味着真正“被预算”的资金不足总额的10%，甚至不足5%，脱节问题随之而来：这么稀少的来年“预算决策量”，无法匹配和支撑针对来年的政策决策。一方面，预算决策限于“增量”，因为存量部分自动延续；另一方面，政策决策不得不覆盖“存量”（现行政策）和“增量”（新政策），因为应对随环境变化而来的机遇与挑战，总是需要对现行政策审视和调整变更，这将不可避免地产生预算影响，包括继续执行现行政策产生的支出影响。
宏观经济预算治理的要义和精髓在于：公共政策决策及其变动的年度和中期预算影响，在预算准备的早期阶段即应被全面捕捉和量化，如此才能精心制定紧密联结宏观经济目标的宏观预算*。比如，若来年的就业率目标值从当前财年的70%调减至65%或调增至75%，预算上应有怎样的变动？基数法既无力应对、也不关注政策决策及其预算影响。
基数法的实质是保护表征既得利益的支出基数，造成预算决策上的偏见。若来年的就业率目标设定为75%，那么，预算决策若要真正解决问题，就得直接瞄准这一目标值制定，而不是保证支出基数自动进入来年预算中。预算决策不能偏袒基数。除了保护既得利益外，偏袒基数无助于解决真问题，反而制造新问题并导致复杂化。就解决真问题而言，基数无关紧要，真正紧要的是确认纳入来年预算的现行政策和新政策清单，及时捕捉和量化其预算影响，从而决定需要花多少钱和钱从何来。这个过程就是基线筹划（baseline projection）。
四个要素
第一，基于“现行政策基线”制定预算决策。现行政策基线指假设来年继续现行政策的基线，重点是支出基线，也包括收入基线（税收政策）。基线筹划的核心要义，在于转换预算决策的基础：从历史导向（回顾性）的预算基数，转换为未来导向（前瞻性）的政策基线。尽管适当的调整或变更是需要的，但预算和政策不可能也不必要完全推倒重来，而是应将现行政策和新政策置于“中期展望”下仔细审视。对发展中国家而言，将宝贵的“中期展望”意识植入预算程序是强化预算-政策联结的第一步，也是必须迈出甚至决定治理成败的关键一步；既展望来年需要执行的现行政策和新政策清单，也展望现行政策需要花多少钱，以及收入基数不足时调减哪些政策、收入基数富余时增加哪些新政策，预算-政策由此被“自动”联结起来。
第二，清晰区分现行政策和新政策并界定标准。“治理”的本质是应对环境变化带来的机遇与挑战。多数努力集中于优化政策手段-目标组合，更好也更有效的方法是仔细审查现行政策是否足以应对，如果“是”，则来年继续执行；如果“否”，则来年需要执行新政策。因此，清晰区分现行政策与新政策并明确界定“变动标准”，是必需的并且极为重要。如果政策产出（policy outputs）的变动幅度不超过某个临界比率（比如2%），即可视为现行政策；超过则应归入新政策。更简明的方法是直接规定临界金额（比如100万元），单项支出总额超过此数作为现行政策自动纳入来年预算，体现“大而不倒”的理念。具体判定标准可以多样化，重要的是“政策变动标准”应被明确界定，变动依据亦应明确，全面应用于各级政府和部门的预算准备过程。没有对现行-新政策清单的清晰区分、变更标准未被明确界定，就没有预算-政策的真正联结。
第三，预算基线采用标准成本法进行合理估算。预算制定合理化依赖标准成本，标准成本只有联系到目标产出（比如75%的就业率）才有意义。标准成本旨在提高基线筹划的准确度，无论现行政策还是新政策的基线。足够的准确度保证预算无须进行重大或频繁年中预算调整，这非常重要。基线筹划应伴随误差控制机制，以及应对误差的后备方案。目前权责发生制会计已经得到应用，但将“费用”要素转换为成本和标准成本信息，尚需全面建构和采用标准化的产出成本核算流程，以及包括作业成本法在内的成本会计方法。扎实的微观基础对于改善宏观经济预算治理至关重要，但常被忽视和低估。重要的是认识到，最好的成本核算不是固定的而是不断改进的，以改善选择与配置的结果（罗伯特.A.达尔，2021）。
第四，基线筹划嵌入集中化的预算准备程序。强化预算-政策间联结的两类路径—程序集中化和基线筹划，既是程序性的也是方法论上的。作为治理程序的创新，焦点在于保证预算决策与政策决策被同步、实时确定，“实时”意指做出政策决策的当时；作为治理方法的创新，焦点在于转换两类决策的基础，即从基数决策法转换为基线决策法，即以筹划政策基线的方式制定预算与政策决策。
程序创新和方法创新不能孤立地发挥作用。从诞生的那一天起，预算就是按程序循环运作的：始于预算准备、经由预算审批、进行预算执行，直至事后的分析评估与审计。对几乎所有政府而言，预算程序都是最正式、最基本和最频繁的治理程序，因而对治理能力与绩效起着决定性作用，但其合理性和有效性主要取决于决策制定的方法论基础。基数法既不合理也不有效，尽管因信息需求、决策数量和利益冲突较少而易于操作。基数法有着无比伦比的逻辑合理性和实施有效性优势，足以抵消信息、决策和利益维度的劣势。相对于仍被严重误解和高看的零基预算（zero budgeting）而言，这一劣势微不足道。
如今，基线筹划被许多国家采用，程序和技术都相当成熟。以基线筹划计量提议的政策变化对基线的影响，早已经成为发达国家预算部门的最重要的任务（Allen Schick, 2002）。过时落伍的基数法的最佳替代者，不是零基预算，而是基线筹划，这对于改善宏观经济治理具有重要意义。
结语
流行的预算治理一直未高调表达预算在宏观经济治理中的关键作用，很少触及实践痛点，以至很难提出切中要害的创造性解决方案。本文致力将宏观经济预算治理引向真正紧要的两类问题：一是构造有效集中化的预算准备程序，一致性地应用于各级政府，取代落伍且无效的碎片化程序；二是全面采用基线筹划方法制定预算决策和政策决策，嵌入预算准备程序，最好是嵌入被有效集中化的预算准备程序。预算治理改革应集中到这两类路径下认知和应对，两者殊途同归：都是作为系统强化预算-政策间联结的不同方法。
在强化预算-政策间联结以改善宏观经济治理的命题下，本文尝试阐明如下核心观点：聚焦预算程序集中化和基线筹划的治理改革红利最重大、最确切和最持久。两类互补的改革不应是局部的、零打碎敲的，而应是全面的和系统的，且应尽快纳入新一轮改革的优先议程。这根植于如下核心理念：宏观经济治理改革最有前途的主攻方向，并非以完整（逆周期）取代半边（顺周期）的凯恩斯主义政策药方，而是革新需求管理政策依托的体制机制。凯恩斯主义式的政策药方一旦成瘾就很难戒掉，而且会模糊和扭曲根本的目的性关切。*
就现状而言，改革预算治理以促进宏观经济治理的潜能依然巨大。挖掘和实现潜能的关键在于确保预算聚焦政策，从而作为治理工具提供给治理者，供其决定什么政策是可以承受的，确定战略重点与政策优先性，以及如何从日常运作中超脱出来转向聚焦治理。确保预算聚焦政策的重点，不应放在改善需求管理政策上，而应放在预算过程的制度建设上。此方向的努力，对贯彻落实二十届三中全会《决定》“必须完善宏观调控制度体系”的要求不可或缺，并且至关紧要。
【本文作者为中央财经大学财经研究院教授；本文系国家社会科学基金重大项目“新时代财政政策效能提升的测度理论、方法与中国实践研究”（22&ZD089）成果】
参考文献略
责编：董惠敏／美编：石 玉