一支规模宏大、素质优良、结构不断优化、作用日益突出的人才队伍，是发展新质生产力最有活力、最具主动性的因素。法治以权利和义务为内容进行利益调整，在制度中实现相关主体的权利及利益期许，能够激发人们进行发明创造的活力和激情。新征程上因地制宜发展新质生产力需要在创新型人才培养、引进、使用、合理流动的各个环节提供高水平立法保障。
随着新兴科学技术的发展，形成了类型丰富多样的新就业形态，覆盖生产生活各领域，在稳经济、保就业、促增收方面发挥了重要作用，其中创新型技能人才对新就业形态质量的提升具有关键促进作用。以江苏省为例，2024年江苏省技能人才总量达1450万人，高技能人才总量达475万人，每万名劳动者中高技能人才数达975人，总量和密度均位居全国前列。然而，现行的法律和社会保障制度还不能很好适应新就业形态。2024年两会期间，有全国人大代表提出需要制定《中华人民共和国人才发展促进法》，说明社会已经认识到创新型人才的重要性。尽管人才发展促进法未必能够短时间纳入立法规划，但是在立法中切实加大创新型人才引进的保障力度是不容忽视的。
江苏在人才政策上进行了长期探索，出台了一揽子文件，也有丰富的地方立法实践，但缺乏一个较为全面、效力层级较高的关于人才工作的地方性法规作为统领。例如，作为江苏省首部人才地方性法规《南通市人才发展促进条例》在2018年出台，该条例围绕人才体制机制改革中的热点、难点问题，重点突出、有的放矢，对提升地区人才工作法治化水平具有重大意义。近期，苏州发布了2024年度重点产业紧缺专业人才需求目录，与《目录》配套衔接的紧缺人才薪酬补贴最高资助额度由原先的15万元提升至30万元。扬州出台了《数字人才引育用留十条举措》，10条举措全力为推动数字扬州高质量发展提供坚强人才支撑。淮安围绕高校毕业生青年人才引进工作关键环节，主动延伸服务链条，打造创新升级的青年服务一件事2.0版，对青年人才服务事项进行拓展延伸，实现从“一件一次办”到“多件事一次办”的升级。江苏在省级层面制定了《江苏省产业科技创新领军人才登峰计划实施意见》，支持引进和培育世界一流的产业科创领域顶尖人才（团队），已遴选支持49名顶尖人才。在这方面，江苏完全可以有效总结地方实践，制定《江苏省人才发展促进条例》，在省级层面为人才发展促进提供法治依据。对此有以下探索成果。
突出尊重人才的价值取向。法律法规对人才享有的权利和系统保障措施作了规定，体现了对人才的尊重。但是，随着新产业新业态的发展，在劳动关系的制度规范方面，既面临权威性、稳定性法律调整与短期性、灵活性政策交织的现实状况，也面临既需要加强法律规制又不能规制错位或者过度规制从而影响新就业形态发展的两难局面。当前，我国劳动法律体系面对新就业形态带来的变化存在明显的时间差、空白区。为此，要加快新就业形态劳动关系领域的立法，充分突出尊重创新型人才的价值取向，解决新就业形态人才权益保障的实践难题，补齐新就业形态法律规范的制度短板，为创新型人才培养提供权威性、统一性的法律制度依据。
明确人才合理流动的基本原则。人才的流动是激发人才创造力和源动力的重要路径，但是必须坚持合理流动，发挥市场作用促进人才顺畅有序流动，在立法中应当要坚持以下几项基本原则：一是坚持党管人才原则，应当把各方面优秀人才、创新型人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来。二是坚持服务国家和社会发展原则，始终把服从服务党和国家事业发展作为人才流动配置工作的首要任务。三是坚持市场主导原则，充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用。四是坚持规范有序原则，强化高质量创新型人才的诚信意识和自律意识，引导高质量创新型人才依法依规良性有序流动。
健全人才发展促进法律保障机制。随着新质生产力的发展，生产自动化、智能化程度会越来越高，对于岗位的“创造性破坏”作用比传统生产力更加明显，既会创造高质量的工作岗位，又会淘汰常规技能即可胜任的工作岗位，这对不同技能人才的影响不同，拥有更高技能、更强学习能力的人才，将能更好地享有新质生产力带来的红利。面对这种机遇与挑战并存的格局，应当建立健全创新型人才就业的配套法律保障机制，让人才能够有充分的机会适应新质生产力发展带来的挑战，顺利实现劳动力发展转型升级。
建立与人才发展促进相适应的监督和保护措施。对人才权益保障而言，传统的政府监管方式已不适应要求。激发创新型人才的创造活力，应当进行制度创新，采取更多激发人才创新的监管方式。一方面，在立法上要鼓励创新、宽容失败，由于创新涉及很多未知领域，往往风险比较大，这是一种客观规律，对科研人员的创新在法律制度上更多的是实施宽容政策，允许创新失败。法治应为创新型人才提供试错、容错以及纠错的自由包容机制，没有自由无以创造，而没有权利就没有自由。另一方面，需完善面向科技创新领域的产权保护制度，尤其要研究新科技时代的新兴权利和新的保护方式。同时，加大侵权查处力度，保护创新型人才的合法权益。在监督管理中，要减少处罚、强制等监管手段的使用，更多运用行政指导、行政约谈等柔性执法方式，强化创新型人才的自我治理和约束，推动实现创新型人才自由创造的法治环境。
建立吸引海外高层次人才和紧缺人才的法律制度。海外人才是我国高层次人才队伍的重要来源。推进中国式现代化，既需要培养用好国内人才，也需要坚持需求导向，用好全球创新资源，精准引进“高精尖缺”人才。“坚持全球视野，世界一流水平，完善海外引进人才支持保障机制，探索建立高技术人才引进制度，千方百计引进顶尖人才，形成具有国际竞争力的人才制度体系”。江苏先行先试，省级层面已累计引进海外人才2万人，带动县市资助引进海外人才近4万人。2023年国家海外引才计划入选数位居全国第一。因此，江苏亟需依托经济、区域和人才优势探索建立完善海外高技术人才引进制度，为海外高层次人才和紧缺人才引进提供法律保障。
（作者：沈定成，系江苏省法学会研究处副处长，中国法治现代化研究院研究员）
【该文系中国法学会2024年度七大区域法治论坛重点委托课题“促进新质生产力发展的法治保障研究” 阶段性成果】
