【摘要】党的二十届三中全会提出，“稳步扩大制度型开放”，“实施自由贸易试验区提升战略”。制度型开放作为一种形而上的开放形态，以规则、规制、管理、标准等开放为主体内容，相比传统开放具有边境后、稳定性、无差别、可预期、整体性、深层次等开放特征。中国的制度型开放大致经历了制度学习、制度供给、制度竞争、高水平制度型开放四个发展阶段。以制度型开放引领实施自由贸易试验区提升战略，应把握“三坚持三注重”，以梯度对标，倾力打造制度型开放新高地；赋权强能，着力优化完善一流治理体系；厚植产业，加快推进全产业链制度创新；广泛联动，有效助力优化区域开放布局；保障安全，持续健全开放安全保障体系为主要着力点。
【关键词】自由贸易试验区 制度型开放 自由贸易试验区提升战略
【中图分类号】F752 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.22.009
【作者简介】钱学锋，中南财经政法大学教务部部长、中国（湖北）自由贸易试验区研究院院长、教授、博导，教育部“青年长江学者”。研究方向为国际经济学、空间经济学与中国经济。主要论文有《中国贸易利益评估的新框架——基于双重偏向型政策引致的资源误置视角》《垂直结构、资源误置与产业政策》《国内国际双循环对冲“友岸外包”经济成本的效应评估》《实施自由贸易试验区提升战略的三重视角》等。
制度型开放的基本理论内涵
制度型开放是高水平对外开放的核心指向和重要特征。深刻把握制度型开放的理论内涵，不仅有助于全面把握中国经济发展的内在逻辑，也能够为推动更高水平的对外开放和实现经济高质量发展奠定坚实的理论基础，提供切实可行的实践指引。
一般认为，制度是一种系统化和规范化的行为准则或者规则体系，通过对社会成员行为的约束和指导来维持社会秩序进而促进社会进步。[1]从广义来看，制度不仅包含法律法规、政策措施等正式的规则体系，还包括社会文化、道德规范等非正式的行为准则。具体来讲，正式制度是国家或组织为了维持社会秩序以及促进经济发展而制定的规范性文件，[2]而非正式制度是指那些没有明文规定但对社会行为具有约束力的规则体系，[3]包括价值信念、风俗习惯、文化传统、道德伦理以及意识形态等，二者共同构成了社会运行的基本框架。[4]制度的基本内涵体现在其作为社会行为规范、组织结构框架和社会价值体系的综合体上。[5]首先，制度不仅规范了个体和组织的行为，也决定了社会资源的分配和利用方式，同时是维持社会稳定和秩序的重要载体。其次，通过体现社会的核心价值观，制度增强了社会成员的认同感和凝聚力，并通过其导向性功能推动社会的持续发展。因此，制度的存在和完善是经济和社会长期稳定发展的重要基础。
“开放”这个概念在经济学和国际关系领域被广泛应用，但尚没有被普遍认可的权威定义。目前为止，开放的基本内涵可以从两个维度来理解，包括商品要素流动型开放和制度型开放。传统意义上的开放主要指商品、服务和资本、技术、人员等生产要素在国家间的自由流动，即商品和要素流动型开放。这种开放通常伴随着关税或者非关税壁垒的降低以及市场准入放宽等措施，旨在促进国际贸易和投资的增长，是一种形而下的开放。其主要特征通常表现为：第一，边境上开放。通过降低关税或者非关税壁垒，促进商品和资本的跨境流动。第二，临时性开放。这种开放往往具有临时性，随着经济形势的变化可能出现政策调整。第三，差别性开放。一个经济体对不同国家、地区或部门的开放程度存在差异。第四，非预期开放。相关开放很大程度上会受国内政策透明机制不完善、涉外法治体系滞后等制度环境的制约，缺乏透明度、可预期性。第五，渐进性开放。开放通常是逐步进行的，随着经济发展逐渐放宽限制。第六，浅层次开放。开放主要集中在商品和资本等表层经济要素的流动，未涉及深层次的制度变化。
随着全球化的深入，开放的内涵逐渐扩展到制度层面，即制度型开放，这种开放不同于商品和要素流动，强调在规则、规制、管理、标准等领域与国际接轨，其不仅是为了吸引外资或促进贸易，更重要的是通过制度创新和融合提升本国在全球治理中的话语权和竞争力，是一种形而上的开放。相应地，其主要特征表现在以下几个方面：第一，边境后开放。与传统的边境上开放不同，制度型开放更加注重边境后的制度协调，如标准一致化、竞争一致化、监管一致化等，从而通过制度的对接和标准的统一来消除制度差异引致的经济摩擦。第二，稳定性开放。制度型开放具有更强的稳定性，通过制度化的安排减少政策的不确定性，进而增强市场的预期稳定性。第三，无差别开放。制度型开放强调规则的一致性和无差别性，减少或消除不同国家、地区或行业之间的制度差异。第四，可预期开放。制度型开放通过透明的规则和标准，减少政策的不确定性，使市场主体能够更好地预见和适应制度环境的变化。第五，整体性开放。制度型开放强调经济活动的整体性，通过制度的统一和协调，推动经济的整体开放和融合。第六，深层次开放。与传统开放相比，制度型开放更加注重深层次的制度变革，包括法律法规的统一、市场规则的协调、社会文化的兼容等。
需要强调的是，制度型开放并不是简单的对外开放，而是通过深化国际或区域间在诸如贸易投资规则规制、监管治理以及生产领域标准等方面的协调一致，实现更高水平的内外融合，在一定程度上是“对外开放”和“自我开放”的有机结合与辩证统一。[6]一方面，“对外开放”的本质要求是加强国内对外开放体制机制同国际高标准规则、通行规制、管理制度、标准体系的高水平衔接，推动实现国内外规则的一致、监管的一致、标准的一致。通过以开放促改革，加快构建更高水平的开放型经济新体制，实现更高水平开放和更高质量发展。另一方面，“自我开放”突出强调要推动构建市场基础制度规则统一、市场准入监管公平统一、市场设施高标准联通的全国统一大市场，切实破除制约经济循环的体制机制障碍，创造更加公平、更有活力的市场环境，为推进中国式现代化提供强大动力和制度保障。
中国制度型开放的理论与实践意涵
中国制度型开放的主体内容。党的十九届四中全会提出，“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”，标志着制度型开放的实践内容向更大范围、更宽领域、更深层次延伸拓展。之后，“稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放”被正式写入国家“十四五”规划。在党的二十大报告中，对制度型开放的要求从“稳步拓展”转变为“稳步扩大”。党的二十届三中全会进一步明确了在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融等具体领域的制度型开放要求。党的一系列重要政策文件使制度型开放的主体内容逐渐明晰，可概括为四个方面。
一是规则开放，即主动对接国际经贸规则，注重本土规则的输出。规则作为全球范围内由多边、双边甚至单边确立形成的具有一定稳定性的对外经贸关系行为准则，通常由国际条约、政府间协定等构成。近年来，“逆全球化”暗流涌动，全球供应链出现被动断裂和主动脱钩，传统的“边境上”开放正逐渐转向“边境内”开放，国际经贸规则在适应全球化变局中加速重塑。其核心内容正由促进国际商品和要素自由流动过渡到劳工标准、绿色发展、知识产权保护、竞争中性等方面的协调和融合。因此，稳步扩大制度型开放，一方面，要促进国内体制机制与高标准国际经贸规则的对接，降低“边境内”交易成本；另一方面，要推动中国由规则接受者向规则制定者转变，在规则制定中表达中国诉求。
二是规制开放，即加强对规制的动态评估，增强规制的协调透明。规制通常是指一国相关政府部门依法订立的，在一定程度上与国际规则相互衔接或适应的，甚至是基于国际规则直接或间接转化而成的法律法规及各类规章制度，是一国对外开放制度环境的重要体现。规制是出现在市场失灵和私法失灵之后的事后纠正行为。当前，国际规制发展由减少政府对经济直接干预的“放松规制（deregulation）”回归“重新规制（re-regulation）”，更加强调规制的科学性、多元性、开放性、灵活性和合作性。[7]合理的规制在有效保护国内市场免受不公平竞争影响的同时，也能促进扩大国际经贸合作。因此，稳步扩大制度型开放，要对照高水平国际规制，如CPTPP、DEPA、USMCA中关于竞争政策、政府采购、知识产权、监管一致性、透明度和反腐败、数据跨境流动等方面的规制条款，有序调整和完善规制相关的法律法规和政策规章，推动构建以开放、协调、公平、透明、高效、规范等为根本特征的高水平社会主义市场经济体制。
三是管理开放，即营造一流营商环境，降低制度性交易成本。这里的“管理”指的是一国相关的立法或行政部门依据前述规则、规制对市场进行规范和调控的体系模式。在开放过程中，管理体系的提升意味着更加有效的资源配置、更高效的运营，以及更好的风险控制，从而提高整个经济体系的效率。随着数字化、智能化、绿色化进程不断加快，新技术、新业态、新模式层出不穷，经济全球化动能推陈出新，依靠一般性生产要素价格优势形成的对外开放吸引力逐步减弱，而营商环境等制度性成本的重要性日益凸显。因此，稳步扩大制度型开放，既要参考世界银行新一轮营商环境评价指标体系（B-Ready），制定与国际接轨的管理制度与监管措施；又要公平对待外资企业和民营企业，落实内外资一致原则，持续提高管理水平，保障规则、规制和标准开放稳步落地。
四是标准开放，即积极对接国际标准，重视在国际标准制定过程中的话语权。标准在一定程度上具象为微观市场主体在既有规则、规制、管理等条件下，从事产品或服务生产所必须遵循的技术要求、质量指标或操作规范。标准作为重要的国家基础性制度，是支撑经济活动和社会发展的重要技术力量。随着全球化程度的加深，围绕国际标准制定权的竞争日益激烈，发达经济体和主要新兴经济体普遍将标准化上升到国家战略高度。目前，中国主导制定的国际标准与发达国家相比仍相对较少，占世界比重仅为2%。因此，稳步扩大制度型开放，一方面，要积极采用国际标准和国外先进标准，实现主动嵌入式标准开放；另一方面，要主动参与国际标准化活动，实现外部参与式标准开放。
围绕规则、规制、管理、标准四大核心内容，中国正持续、稳步扩大制度型开放，通过协同推进对外开放与自我开放，不断增强中国特色社会主义市场经济体制与国际市场之间的耦合性和兼容性，[8]支撑并维护以自由贸易为核心的开放型世界经济。
中国制度型开放的实践探索。2018年12月，中央经济工作会议首次提出，要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。2019年，政府工作报告进一步强调，继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放。2022年10月，党的二十大报告提出，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。2024年7月，党的二十届三中全会就“稳步扩大制度型开放”作出一系列重要部署。从实践历程来看，中国的制度型开放先后经历了从被动接受国际规则的制度学习到主动参与国际事务的制度供给，再到积极推进制度改革、塑造公平有效制度体系的制度竞争，进而发展到创新引领的高水平制度型开放阶段。
一是制度学习阶段。20世纪80年代末到90年代，中国处于经济体制转轨的关键时期，开始与国际经贸规则接轨。1990年，上海浦东新区开发开放启动，根据邓小平同志指示，在由计划经济向社会主义市场经济的转轨时期，浦东新区肩负着突破旧体制、构建新体制的使命，无论是开发规模、开发规划、开发资金，还是参与开发的智力，都与世界接轨。为进一步融入全球经济体系，中国进行了大量的制度学习，通过借鉴国际规则和标准，逐步完善国内的法律法规和市场制度，这一阶段的制度学习为中国顺利加入世界贸易组织（WTO）奠定了基础。2001年，中国正式加入世界贸易组织，标志着中国在全球经济中的地位发生了根本性的变化。中国积极履行在世界贸易组织框架下的义务，通过一系列制度改革，推动国内市场的开放和竞争。例如，大幅降低关税，放宽外资准入限制，完善知识产权保护制度等。对世界贸易组织规则的践行与恪守，使中国在学习、接受国际规则的过程中，逐步建立起更加开放、完善的社会主义市场经济体制，为中国经济的行稳致远构筑了强大的制度保障。
二是制度供给阶段。2008年全球金融危机给世界经济带来了巨大的冲击，全球经济格局进入重大调整期，各国纷纷寻求新的发展模式和经济治理结构，中国紧抓契机，逐步实现由国际体系的参与者向塑造者转变。面对全球经济的不确定性，中国在推动自身经济发展的同时，提出了一系列支持多边贸易体制改革的“中国方案”，倡导全球贸易自由化，反对保护主义。特别的，2013年“一带一路”倡议的提出，推动中国与共建国家建立新型经济关系，通过构建跨区域的经济走廊，在为中国企业“走出去”提供强有力制度保障的同时，也推动了共建国家和地区的经济发展。2015年，中国发起成立了亚洲基础设施投资银行，并设立丝路基金，标志着中国首次以发起者和规则制定者的身份参与全球经济治理。目前，其已迅速发展成为覆盖世界近八成人口和六成半GDP的全球第二大国际多边开发机构。中国通过这些制度供给，为全球经济治理制度的改革贡献了中国智慧，也为未来的制度竞争奠定了基础。
三是制度竞争阶段。近年来，全球经济体系发生深刻变革，全球经济治理体系面临重大挑战，中国开始积极参与全球制度竞争，提出并推动了多项具有全球影响力的倡议和规则，中国数字贸易相关规则就是中国制度竞争的重要体现。随着数字经济的迅猛发展，全球经济竞争逐渐从传统的商品、服务贸易转向数字贸易，中国顺势而为，通过多种方式参与和推动全球数字贸易规则的形成。一方面，中国在世界贸易组织等多边平台上积极参与电子商务和数字贸易规则的谈判，提出了“发展导向”的规则建议，倡导尊重各国的政策空间，平衡发展中国家和发达国家在数字贸易中的利益分配。另一方面，中国与多个国家签署双边或区域性自由贸易协定并将数字贸易条款纳入其中，推动中国数字贸易相关规则的国际化和区域化。此外，中国在推动数字基础设施建设和技术标准输出方面也展现出强大的制度竞争力，通过“数字丝绸之路”倡议，中国向“一带一路”共建国家输出自身的数字技术、平台经济模式以及相关标准，使中国的数字贸易规则在更广泛区域内得到认可和应用。中国通过构建符合自身经济发展特点的数字贸易规则在全球数字经济竞争中逐步占据了主动权，这一制度竞争不仅为中国数字经济的发展提供了强大的制度支持，也为全球数字经济治理提供了新的思路。
四是高水平制度型开放阶段。当前，外部形势和环境日益错综复杂，经济全球化遭遇逆流，产业链供应链区域化、本地化特征更趋明显。随着党的二十大报告正式提出，在构建双循环相互促进的新发展格局下稳步扩大制度型开放，中国由此进入高水平制度型开放阶段。这个阶段的主要特点是在更高层次上推进制度创新，构建开放型经济新体制，而中国自由贸易试验区、自由贸易港建设的加速推进恰恰是这一阶段的重要体现。中国在自由贸易试验区进行了大量制度创新和政策试验，基本形成以“五自由一流动”为核心的制度型开放体系，奠定了中国在全球经济新格局中的制度优势，推动了中国更深层次地融入全球化进程。特别的，2023年6月和12月，国务院围绕在具备条件的自由贸易试验区开展全面对接国际高标准经贸规则和推进制度型开放的试点工作，明确赋予了自由贸易试验区为国家推进制度型开放“探索新路径、积累新经验”的使命任务。
制度型开放赋能自由贸易试验区的实践内涵
党的二十大报告提出，实施自由贸易试验区提升战略。党的二十届三中全会进一步强调，鼓励首创性、集成式探索。中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过的《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》，对实施自由贸易试验区提升战略进行了全面部署，并强调提升风险防控能力。其中，以制度型开放引领实施自由贸易试验区提升战略，具有重要现实意义、坚实基础条件和丰富实践经验。
自由贸易试验区推动制度型开放的现实背景与意义。放眼世界。一方面，科技革命驱动新兴产业发展、催生制度新需求。第四次科技革命的浪潮推动了新能源、数字技术以及人工智能等前沿科技的快速发展，但也面临着较大的制度空白挑战。更为重要的是，依托前沿技术的驱动，传统产业的高端化升级和前沿技术的产业化落地，特别是诸多具有引领性、颠覆性和不确定性的战略性新兴产业的创新发展，对数字规则、知识产权保护、技术产品标准、竞争政策等提出了一系列新要求。而自由贸易试验区作为大力发展新质生产力，培育新产业、催生新模式、营造新业态、形成新动能的科技成果转化承载地与战略性新兴产业集聚区，通过推进制度型开放，完善战略性产业发展政策和治理体系，有助于加快促进创新链产业链资金链人才链的深度融合与标准、专利和技术的协同发展，贯通技术突破、产品制造、市场模式、产业发展的“一条龙”转化路径，为提升科技创新能力，加快建设现代化产业体系塑造新动能、培育新优势。另一方面，国际局势引发全球经贸变局，亟待开放作出新应对。随着乌克兰危机、巴以冲突等的持续加剧，传统以经济效率为核心的国际分工体系正加速向以安全为原则的非效率方向调整，美西方国家更是积极推动以“在岸化、近岸化、友岸化”为特征的全球产业链供应链布局重构。通过准确识变、科学应变、主动求变，以自由贸易试验区引领稳步扩大制度型开放，全面对接CPTPP等高标准经贸规则，深化外商投资和对外投资管理体制改革，扩大商品、服务、资本、劳务等市场的自主开放，建立同国际通行规则衔接的合规机制，进一步优化开放合作环境，有助于在危机中育先机、于变局中开新局，持续推动产业链供应链国际合作，培育塑造制度层面的国际竞争新比较优势，更加深入地嵌入全球价值链体系，应对“被脱钩”风险。
聚焦国内。一方面，持续推进更深层次改革亟待制度开放赋能。随着改革的逐步深入，改革动力缺失、经济粗放式发展与浅层次制度变迁形成的路径依赖等约束趋紧。而自由贸易试验区战略的实施，则恰恰有助于推动市场经济制度体系始终向着效率与公平有机统一的方向演进。[9]然而，自由贸易试验区的改革探索也在一定程度上面临制度供需匹配、制度创新集成不足，以及开放领域不够广、不够深等突出问题。[10]党的二十届三中全会要求，进一步全面深化改革，更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效。理所当然的，这亦对自由贸易试验区提升战略的实施提出了新要求。另一方面，中国深度参与全球经济治理呼唤制度开放。党的二十届三中全会提出，积极参与全球经济治理体系改革，提供更多全球公共产品，在扩大国际合作中提升开放能力。伴随综合国力的提升，中国逐步从全球经济治理的旁观者、服从者以及国际规则等公共物品的被动接受者，转变为全球经济治理体系改革的重要推动者和国际公共物品的主要提供者。党的二十大报告充分肯定了党的十八大以来中国实行更加积极主动开放战略的成效：“日新月异”的高标准自贸区网络、“百花齐放”的自由贸易试验区以及倡议“行稳致远”的“一带一路”成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台。自由贸易试验区通过不断落实国民待遇、保护与安全待遇、竞争中性和透明度原则等制度性安排，持续推动国内具体经济制度、政策法规同国际经贸规则标准相适应，与紧密参与全球经济治理需求相匹配的制度创新，在广泛推进双边、区域和多边合作中充分发挥“垫脚石”“先行区”的作用，有助于进一步扩大中国特色国际公共产品供给，服务深度参与全球经济治理的国家战略需求。
因此，以制度型开放引领自由贸易试验区提升，有助于将自由贸易试验区的制度创新功能与制度型开放重大战略紧密结合，通过广泛开展首创性、集成式探索，推动构建高水平社会主义市场经济体制，健全推动经济高质量发展体制机制，构建支持全面创新体制机制，加快构建新发展格局，从而为进一步全面深化改革、推进中国式现代化提供制度创新的“源头活水”与内生动力。与此同时，自由贸易试验区加快推进制度型开放，亦有助于充分发挥开放新高地的功能作用，进一步夯实贸易强国制度支撑和政策支持体系，建设市场化、法治化、国际化的一流营商环境，推动构建形成高水平对外开放体制机制。
自由贸易试验区推动制度型开放的基础条件。推进制度型开放是深入实施自由贸易试验区提升战略的内在要求。如前所述，近年来，国务院出台的一系列措施文件都明确赋予了自由贸易试验区在推进制度型开放方面的改革试点任务。《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》明确指出：实施自由贸易试验区提升战略的主要目的在于，实现自由贸易试验区制度型开放水平、系统性改革成效、开放型经济质量全面提升。在稳步扩大制度型开放的同时，切实提升风险防控能力。因此，以制度型开放为引领，深入实施自由贸易试验区提升战略，是为高水平开放探索新路径，为全面深化改革积累新经验，为高质量发展培育新动能，更好服务加快构建新发展格局的客观要求与必要条件。
一是要注重制度型开放与自由贸易试验区制度创新的功能耦合性。自由贸易试验区的战略定位是以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用。在实践层面，制度创新遵循中国特色社会主义市场经济的根本逻辑和基本要求，改革现行经济制度中存在的问题并探索新兴领域的制度规范，包括对内深化改革和对外扩大开放两大领域，即涵盖了制度型开放，而制度型开放则仅包括制度创新中国内制度与国际规则衔接的部分。据统计，截至2024年，全国自由贸易试验区累积形成国家层面的改革试点经验241项和省级层面的改革试点经验1828项，并向全国或特定区域复制推广302项制度创新成果。[11]从这个角度，自由贸易试验区在推进制度型开放方面具有先天优势。
二是要注重制度型开放与自由贸易试验区风险压力测试的安全可控。越是开放越要重视安全，要特别注重提升自身的竞争能力、应对开放的有效监管能力以及对未知或可能风险的防控处置能力。制度创新、制度执行与风险防控相辅相成，制度创新是根本，制度执行是基础，风险防控是前提。党的二十届三中全会强调，实现高质量发展和高水平安全良性互动。制度型开放的扩大往往可能会带来风险问题，而潜在风险的存在反过来又印证了进行开放压力测试的必要性，自由贸易试验区的发展模式则正是在一个风险可控的范围内进行主次有别、由表及里、层层递进的审慎改革实践和探索创新。从这个角度，依托自由贸易试验区加大开放压力测试，引领推进制度型开放，必然能够较好地统筹开放和安全，推动实现高层次开放、高水平安全与高质量发展的动态平衡。
自由贸易试验区推动制度型开放的实践经验。理论层面，规则、规制、管理和标准四大制度型开放主体之间具有法律和行为主体层层相扣、递进衔接的逻辑关系。[12]而在实践中，上述主体则贯穿于货物贸易、服务贸易、数字贸易、知识产权、政府采购和营商环境等具体领域。2013年以来，尤其是党的二十大报告提出实施自由贸易试验区提升战略以来，以上海为代表的各自由贸易试验区，在持续引领深化商品、服务、资金、人才等要素流动型开放的同时，也积极探索推进以内外标准一致化、竞争一致化、监管一致化等为主要特征的制度型开放，在构建与高水平制度型开放相衔接的制度体系和监管模式方面“大胆试、大胆闯、自主改”，取得显著成效。
规则方面。中国对接RCEP、CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则，全面落实负面清单管理制度。2021年12月，国家发展改革委发布了2021年版自由贸易试验区外商投资准入负面清单，清单总体缩减至27条，其中制造业条目率先实现了清零，较之全国版外资准入负面清单制造业条目的全面清零提前近3年。与此同时，国家还先后出台海南自由贸易港版、全国版以及自由贸易试验区版跨境服务贸易负面清单，明确跨境服务贸易准入的“基准线”。此外，天津自由贸易试验区、北京自由贸易试验区先后出台数据出境管理负面清单，在推动数据安全有序便捷跨境流动方面作出积极探索。2024年5月，上海临港新片区发布了全国首批数据跨境场景化一般数据清单，建立“事前评估备案、事中备份存证、事后抽查核验”的全流程数据跨境流动管理机制。特别的，重庆自由贸易试验区积极探索以铁路运单物权化、多式联运“一单制”为重点的陆上贸易规则，创新推出全球首份“铁路提单国际信用证”等。
规制方面。中国进展主要体现在加强竞争政策、知识产权、数据流动等领域的体制机制建设与内外协调。例如，海南在全国率先开展公平竞争领域的专项立法探索，出台了《海南自由贸易港公平竞争条例》，并通过制定《海南自由贸易港公平竞争审查制度实施办法（暂行）》，对公平竞争审查范围和程序等事项作出细化。天津自由贸易试验区首创自由贸易试验区公平竞争审查集中审查机制，并设立全国首个自由贸易试验区公平竞争审查办公室。浙江自由贸易试验区积极探索实施数字知识产权保护“沙盒监管”，推动建立数据知识产权公共存证登记制度。北京自由贸易试验区创新推动国际数字产品的知识产权保护，制定出台国际数字产品、数字贸易等相关知识产权保护指引；同时，推出了“数据流通交易仲裁制度”等制度创新成果。福建自由贸易试验区则通过设立知识产权执法协作互助中心，致力于打通监管、执法与司法全链条。湖北自由贸易试验区鼓励国内外知识产权优质服务机构在区内设立分支机构或全资子公司，建立知识产权服务机构产品目录制度。
管理方面。各自由贸易试验区主要围绕商事制度改革、金融开放创新、投资贸易便利化、法治建设、企业发展等推出一系列制度创新成果。例如，山东自由贸易试验区在全国首创“特色经营项目自主标识服务新机制”，赋予经营主体更多的自主权和灵活性。天津自由贸易试验区通过探索融资租赁监管新模式，赋能打造全球第二大飞机融资租赁聚集地。广东自由贸易试验区“基于跨境贸易大数据平台的数据共享和监管互认改革”，推动高峰时段通关效率提升100%。同时，广东自由贸易试验区在全国首创保护中小投资者全过程法律服务机制、率先打造劳动争议调解仲裁港澳全流程参调参审模式、港澳居民税惠快享“规则转换桥”等实践案例。湖北自由贸易试验区创新推出“招信码”“企业住所（经营场所）标准化登记改革试点”“人才注册制和评价积分制”“数字人才卡”“优化营商环境法治服务中心”等一系列改革举措，从企业发展的全生命周期视角打造一流营商环境。目前，湖北自由贸易试验区在营商环境领域已累计形成137项制度创新成果，占其制度创新成果总数的46.6%。
标准方面。各自由贸易试验区在推动国内外标准高水平衔接的同时，还积极主导或参与国际标准建立。例如，福建自由贸易试验区首创集装箱式锂电池储能系统海运安全保障机制，推动浮选化工级重晶石粉海运标准成为国际标准。江苏自由贸易试验区在纺织品贸易中引入“碳中和”标识服务，对“碳中和”服装先行先试进行数字化认证。广东自由贸易试验区推出了全球首个互联网仲裁推荐标准（广州标准）。湖北自由贸易试验区支持光迅科技主导制定了中国光通信有源器件领域第一项IEC国际标准，华工激光牵头制定了国内激光装备行业首个国际标准，烽火通信联合华为等5家单位共同制定“分组传送网络多协议标签交换传送子集的操作管理维护机制”国际标准。
自由贸易试验区助力制度型开放的方向路径
实施自由贸易试验区提升战略的方法论。党的二十届三中全会强调，进一步全面深化改革，应以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效。因此，实施自由贸易试验区提升战略，应把握以下方法论原则：
坚持系统观念，注重系统集成。具体把握好五大关系：一是全局和局部的关系。要从全局、整体去谋划布局改革创新与制度型开放，避免“只见树木不见森林”、顾此失彼。与此同时，有效依托大胆探索先行先试服务全局，并通过局部的重点突破推动全局的整体提升。二是当前和长远的关系。自由贸易试验区推进制度型开放，应从事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期出发，聚焦体制机制障碍、产业发展瓶颈和经营主体诉求，在更广领域、更深层次开展探索，多谋长远之计，多做基础之功，推出更多开创性举措，形成更多标志性、引领性制度创新成果，避免只是对当前单个部门、单个领域、单项制度的“小修小补”。三是宏观和微观的关系。自由贸易试验区推进制度型开放，应以加强系统性、整体性、协同性为原则，在完善顶层设计的同时，充分考虑各方关切，吃透上情、摸清下情、搞好结合，“致广大而尽精微”。四是主要和次要的关系。自由贸易试验区推进制度型开放，应坚持“两点论”和“重点论”的统一，善于厘清主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面和次要方面，区分轻重缓急。例如，在对接国际高标准经贸规则方面，可遵循渐进式原则，围绕优先对标和改革的规则、渐进对标和调整的规则以及探索对标和逐步对接的规则分类梯次推进，以重点突破带动整体推进，在整体推进中实现重点突破。五是特殊和一般的关系。准确把握共性和个性、普遍性和特殊性关系，充分考虑不同自由贸易试验区之间的禀赋特征差异，结合中央赋予各自由贸易试验区的战略定位和自身优势特点，因地制宜、分类施策，鼓励开展多层次的差别化探索，更好地服务对外开放总体战略布局。与此同时，以可复制可推广为基本要求，进一步完善“边试点、边总结、边评估、边推广”的工作机制，对相关改革试点经验进行全面总结提炼，从个性中找到共性，推动更多制度创新成果在全国范围复制推广，形成改革红利共享、开放成果普惠的格局效应。
坚持问题导向，注重突出重点。一是聚焦制度型开放中面临的新问题。例如，目前自由贸易试验区推进制度型开放面临立法滞后情形，尚缺高位阶立法。大部分自由贸易试验区的法治建设主要以出台地方性政策文件为主，地方政府规章、自由贸易试验区条例的修订等正式立法活动较为不足，存在“法律跟在政策后面跑”“立法围着政策转”“政策牵着法律牛鼻子”等现象，尚未步入“以法治引领改革”的规范路径，亟待推动制定和实施全国统一的自由贸易试验区法律。二是破解以开放促改革进程中的深层次问题，即如何通过赋权强能，有效解决构建高水平对外开放体制机制改革领域深化改革的动力不足，改革的系统性、整体性、协同性不强，破除体制机制障碍缺乏强有力措施等问题。三是积极谋划事关高质量发展的重大问题。各自由贸易试验区应立足各自优势，以开放、产业、创新、协调、绿色为引领，打造推进高水平对外开放的“先行区”，打造建设现代化产业体系的“样板间”，打造高水平科技自立自强的“策源地”，打造促进区域协调发展的“磁力场”，打造推动绿色低碳发展的“强引擎”，更好地服务构建新发展格局与共建“一带一路”以及科技强国、制造强国、贸易强国、人才强国等战略实施。四是及时应对推动自由贸易试验区建设面临的突出问题。例如，应进一步明确改革创新激励保障和容错纠错措施，给予各地各部门足够的空间进行创新。一体推进自上而下的授权管理体制顶层设计与指导、自由贸易试验区自下而上的制度创新探索。强化制度创新激励机制，以肯定性反馈进一步调动各地各部门制度创新的积极性。
坚持人民至上，注重改革实效。治国有常，而利民为本。自由贸易试验区推进制度型开放，应以为国家试制度、为地方谋发展、为人民谋幸福为导向，善于在“急难愁盼”中明确改革的发力点和突破口。一是推动构建市场化、法治化、国际化的一流营商环境，进一步提升市场主体和群众的获得感、满足感。可借鉴江苏自由贸易试验区经验，基于营商环境与国际经贸规则共性要求与标准层次的有效融合，在国家发展改革委《中国营商环境报告》与世界银行“B-Ready”营商环境研究体系框架基础上，积极对标CPTPP等相关市场环境、法治环境章节及条款内容，制定出台营商环境优化提升实施方案，全面回应不同市场主体的利益诉求，做好公共服务保障的“店小二”、市场主体竞争的“裁判员”、要素市场改革的“操盘手”、制度改革创新的“先行者”。二是推动全产业链创新发展，将制度创新成果充分转化为地区改革发展红利与经济强劲动能。总体来看，目前自由贸易试验区直接服务产业发展的制度创新成果占比有待提高，制度创新成果服务重点产业、重点企业系统化、集成化不足，带动产业发展的重大创新措施不足。从效果来看，在破除制约产业基础高级化和产业链现代化的体制机制与规则、标准等障碍方面深度不够，更多停留在促增量的层面；聚焦特色优势产业不够，制度创新特色不鲜明，服务产业发展精细度有待提高。
自由贸易试验区推进制度型开放的具体路径。其一，梯度对标，倾力打造制度型开放新高地。对标对表RCEP、CAI、CPTPP、USMCA等高标准国际经贸规则，结合中国实际，按照现阶段接受难度及政府事权范围，遵循渐进式原则，实现梯度分级式改革试点。一是在原产地规则程序、海关管理和贸易便利化、投资与服务贸易负面清单、技术性贸易措施、卫生与植物卫生、非歧视待遇等领域，开展优先对标和改革。例如，可将RCEP协定中非约束性鼓励类的“软义务”作为“硬指标”进行压力测试。探索将负面清单管理制度覆盖范围从股权限制和高管限制扩大到准入后国民待遇和业绩要求。进一步深化落实无差别待遇，在竞争性领域或不涉及国家安全领域，减少产业限制，对民营、国有、外资企业实施无差别待遇。二是在劳工、环境、知识产权、政府采购、电子商务等领域，实行渐进对标和调整。例如，可对标国际劳工组织要求，加大劳动保障监察执法力度，推动企业社会责任落实。进一步完善参与的供应商条件、公开招标的时限、管理机制与救济程序等政府采购方面的合规制度。三是在国有企业、金融服务、争端解决机制等领域，推进探索对标和对接。例如，建立健全国有企业信息公开制度，持续完善、规范信息披露程序。进一步推动国企改革，对双重属性企业承担的公共属性和商业行为进行切实分离，全面取消非商业援助。推进能源、水利等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，持续压缩可能被纳入CPTPP协议规制范围的国企数量。
其二，赋权强能，着力优化完善一流治理体系。党的二十届三中全会明确进一步全面深化改革的总目标为继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。以习近平同志为核心的党中央对国家治理体系和治理能力现代化的重大部署，为新时代实施自由贸易试验区提升战略提供了根本遵循与目标要求。一是着力完善顶层设计，增强制度型开放的系统性与协同性。一方面，确立推进制度型开放的统筹机构。推动建立以省级政府为主导的省-市-区三级领导专班，建立衔接紧密的纵向管理体系。以国家重大政策和自由贸易试验区提升战略为遵循，以契合自由贸易试验区特色优势与实际需求为依据，统筹制定制度型开放的实施框架与推进计划，定期监督、评估制度型开放的推进情况与实施效果。另一方面，优化政府职能分工，建立协同有效的跨部门横向合作机制。在统一的制度型开放实施框架与推进计划的指导下，以项目制等形式开展部门分工合作，压实责任主体，细化执行方案，确保各项任务顺利推进。建立稳定的自由贸易试验区各级领导机构与职能部门沟通协调制度。特别的，进一步明确自由贸易试验区以制度创新推进制度型开放的核心功能定位，目前一些自由贸易试验区的管理模式与考核体系仍然具有浓厚的“开发区”色彩，发展面临趋于“一般园区化”的风险。二是持续加大放权力度，赋予自由贸易试验区制度创新空间活力。在深入总结上海、海南等地的实践经验基础上，探索在更大范围内实行有进有出、梯次扩大的试点授权模式改革，形成特色突出、有序递进的全方位制度型开放新格局。三是不断加强法治建设，完善自由贸易试验区改革探索法治保障。实行“立法授权改革”路径，建立健全自由贸易试验区法制体系。自由贸易试验区应积极争取国家在重大改革领域出台专门法律法规或同意对现行相关法律法规进行解释性适用，以确保制度型开放探索符合上位法要求。特别的，可按照急用先行原则，加快重点领域涉外法律的制定及负面清单管理、反垄断审查、知识产权、数字贸易等领域法律法规的修订，进一步整合分散的涉外法律条款，编撰体例完备的国际经贸法典。四是打造一流营商环境，提升自由贸易试验区制度竞争力和软实力。例如，以推进内外贸一体化发展为抓手，在推动内外贸法律体系、监管制度、技术质量标准等方面全面开展改革试点。对标国际知识产权保护最新趋势和最高标准，围绕新能源、生物医药、人工智能、数字技术等加大压力测试。
其三，厚植产业，加快推进全产业链制度创新。2023年9月，习近平总书记在中国自由贸易试验区建设十周年作出重要指示指出，“坚持以高水平开放为引领”，“推动全产业链创新发展”，“让自贸试验区更好发挥示范作用”。实施自由贸易试验区提升战略，应注重以制度型开放赋能产业高质量发展。即，以探索巩固优势产业领先地位与集群化发展为目标，以破除制约产业基础高级化和产业链现代化的制度标准障碍的制度创新为核心，推动稳链、强链、补链、延链“四位一体”的全产业链创新发展。[13]
一是产业链“稳链”。应聚焦整体供应链的“能进能出”“畅通无阻”，做到“冲不断、搬不走、压不垮”。一方面，保障产业链上中下游企业在面对外部冲击时能够“稳如泰山”，在生产经营正常运行的同时，能够有效开拓市场空间，做到产销两旺。另一方面，确保产业链前项供应链环节的稳定供给或及时配套，实现“有求必应”。深入实施高端产业“链长制”。引导扶持“链主”企业解决产业链发展面临的重大问题，促进上中下游、产供销、大中小企业的协调稳定发展。同时，注重产业链的反垄断，通过合理的技术扩散或市场拆分手段，保障产业链的市场竞争活力。此外，进一步优化政策，支持区域内企业建立供应商长期合作机制，支持重点企业积极打造国内备份供应链网络。
二是产业链“强链”。应聚焦高端产业的“做大做强”“人有我优”。其一，依托以“五自由一便利”为核心的制度体系与国内超大规模市场优势，推动产业链空间布局的优化，打造一批万亿级高端产业集群，通过加强产业链各环节的集聚与协同，提高产业的本土根植性与供应链生态黏性。其二，围绕集成电路、工业母机、医疗装备、仪器仪表、基础软件、工业软件、先进材料等重点产业链细分领域，培育壮大并形成量级式领先，关键时刻形成战略威慑效应。鼓励更多企业在关键技术工艺、重要设备、核心零部件等环节实现专精特新。其三，强化规制、管理等要素支撑，优化产业链供应链发展环境。如广泛推行集成电路产业链平台服务＋保税监管新模式。
三是产业链“补链”。应聚焦增强产业链供应链关键环节的自主可控能力。其一，健全协同创新机制，聚力突破产业链“卡脖子”痛点、堵点。推动政产学研用一体化，聚焦关键环节和重点方向，运用制度优势、集中资源，形成融合创新、协同攻关的合力。针对潜在的产业链博弈热点领域做好技术研发储备。其二，通过政策扶持和产业引导，为产业链薄弱环节的突破发展及时提供市场需求空间。提升产业发展基金市场化运作效率，推动产业链薄弱环节的创新成果转化与产业化发展。其三，审时度势、因地制宜，通过“双循环”实现“取长补短”。在保障安全的前提下，积极推动国际产业合作，促进产业链关键产品或技术国际供应的分散化、来源多样化。鼓励区内企业灵活运用战略投资、跨国并购等手段“取长补短”。
四是产业链“延链”。主要是以实现价值升级为目标。一方面，以数字化赋能研发设计、生产制造乃至销售、消费，打造更多数字化应用场景，推动各环节新领域、新业态、新模式发展壮大，引领产业链全面迈向高端化。另一方面，向产业链上游研发设计环节和下游销售服务环节延伸，培育以设计、研发、营销、服务为核心竞争力的新优势，实现价值升级。
其四，广泛联动，有效助力优化区域开放布局。党的二十届三中全会强调，发挥沿海、沿边、沿江和交通干线等优势，优化区域开放功能分工，打造形态多样的开放高地，加快形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放格局。自由贸易试验区推进制度型开放，可构建自由贸易试验区与省内地区之间、邻近省份自由贸易试验区之间、沿海内陆沿边自由贸易试验区之间等多维度的开放联动与协同创新。在一省内部，可探索建立“自贸区＋以中心城市为空间载体的联动区＋以主要城市群或都市圈为影响范围的辐射区＋全域协同”的制度型开放格局。进一步破除跨区域联动创新的体制机制壁垒，在通关便利化、海关监管、知识产权保护、政府采购、劳动者权益保护等方面开展一体化改革试点，并根据政策从优适用原则，实行横向和纵向自动适用政策制度，促进省内各区域之间的政策统一性、规则一致性、执行协同性。在省际之间，可借鉴长三角三省一市自由贸易试验区联盟、京津冀自由贸易试验区联席会议、黄河流域自由贸易试验区联盟、粤桂琼自由贸易试验区自由贸易港联盟等的有益经验，以规则、规制、管理、标准开放制度联动创新为核心，以生态共治、绿色发展为前提，以互联互通、平台共建共享与产业发展联动为支撑，以科技创新协同为驱动，在商务部指导下，建立长江经济带自由贸易试验区制度型开放创新联盟，形成包含联席工作会议、高端论坛、工作简报、制度创新案例等的联动机制，在数字规则、国有企业、反垄断、环保标准、金融监管等领域积极开展制度型开放的联动试验、对比试验、互补试验，建立长江经济带制度创新成果数据库，共同探索推出一批跨区域、跨部门、跨层级的制度创新成果，推动改革试点经验直接在长江经济带复制推广。
其五，保障安全，建立健全开放安全保障体系。当前国际经济形势复杂多变，制度型开放面临诸多风险挑战。党的二十届三中全会强调，要“完善维护国家安全体制机制，实现高质量发展和高水平安全良性互动”。自由贸易试验区推进制度型开放，须实现“放得开”与“防得住”的有机统一。健全制度型开放的安全保障体制机制，构筑与规则、规制、管理、标准等开放相匹配的监管和风险防控体系。统筹开放与安全，守住不发生系统性风险的底线。以先进技术和信息化平台为手段、以法律为保障，建立政府主导、机构协同、企业参与的多方主体风险共治机制，打造“监测识别、量化评估、预警提示、应急处置”四位一体的全流程风险防控体系。各自由贸易试验区分阶段、分领域推进制度型开放压力测试和风险测试工作，针对潜在的风险和问题，应制定详细的风险应对预案措施与动态优化路径，并及时对工作经验进行总结提炼，适时复制推广，为建立健全制度型开放风险防范体系贡献自贸经验与科学方案。例如，健全完善重点产业损害预警体系，推动建立统一的自由贸易试验区产业开放安全数据库与产业损害预警分析系统等，全面实行重点企业产业损害预警与公共信息服务。
注释
[1][5]D. C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge: Cambridge University Press, 1990.
[2]G. Helmke and S. Levitsky, Informal Institutions and Comparative Politics: A Research Agenda, Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2012.
[3]J. Knight, Institutions and Social Conflict, Cambridge: Cambridge University Press, 1992.
[4]W. Scott, Institutions and Organizations: Ideas and Interests, Thousand Oaks: Sage Publications, 2008.
[6]常娱、钱学锋：《制度型开放的内涵、现状与路径》，《世界经济研究》，2022年第5期。
[7]尹晨、檀榕基、周思力：《中国规制制度型开放的路径探析》，《复旦学报（社会科学版）》，2023年第6期。
[8]孙军：《制度型开放畅通双循环新发展格局的基本思路与推进策略》，《学术论坛》，2024年第3期。
[9]钱学锋、王备：《湖北自贸试验区的制度创新：实践特征、理论内涵与政策启示》，《长安大学学报（社会科学版）》，2022年第1期。
[10][11]钱学锋、高婉：《中国自由贸易试验区制度创新：特征、问题及对策》，《长安大学学报（社会科学版）》，2024年第3期。
[12]黄建忠、王思语、王茜：《统筹高水平开放、高质量发展和高水平安全的思路与对策》，《国际贸易问题》，2024年第4期。
[13]钱学锋、王备：《实施自由贸易试验区提升战略的三重视角》，《金融市场研究》，2023年第7期。
责 编∕桂 琰 美 编∕周群英
Leading Implement the Strategy to Upgrade Pilot Free Trade Areas with
Institutional Opening Up
Qian Xuefeng
Abstract: The Third Plenary Session of the 20th CPC Central Committee proposed to "steadily expand institutional opening up" and "implement the strategy to upgrade pilot free trade zones". Institutional opening up, as a more advanced form of opening, focuses on rules, regulations, management, standards, and other key aspects. Compared to traditional forms of opening up, it is characterized by being behind-the-border, stable, non-differentiated, predictable, holistic, and in-depth. China's institutional opening up has developed through four stages: learning from advanced international institutions, contributing institutions to the global community, engaging in competition of international institutions, and achieving high-level institutional opening up. To promote the implementation of the strategy to upgrade pilot free trade zones through institutional opening up, we should gradually align with advanced international institutions and build a high-level platform for institutional opening up; expand the responsibilities of free trade zones and improve governance and system construction; focus on industrial development and drive institutional innovation across the entire industrial chain; prioritize coordinated development to optimize the regional opening up framework; and ensure security by continuously improving the open security guarantee system.
Keywords: pilot free trade zones, institutional opening up, strategy to upgrade pilot free trade zones
