【摘要】行政案件管辖制度改革关系着法治政府建设与司法公正高效，是提升人民群众司法获得感的必要举措。近年来，各地围绕级别管辖与地域管辖两个改革方向积累了大量行之有效的经验成果。进一步全面深化改革要求统筹兼顾司法公正与高效，全方位推动行政争议实质化解。应加快行政案件管辖制度的立法和修法工作，以法治保障改革成果。同时，要处理好行政案件管辖制度与相关制度的关系，发挥配套制度的促进作用，充分利用先进的科技手段，打造公正、高效、便民的司法生态。
【关键词】行政案件 管辖制度 司法公正
【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》将“深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革”作为健全公正执法司法体制机制的任务之一，进而提出了深化行政案件管辖制度改革的主要内容。进一步全面深化改革，不仅体现在具体机制的健全完善，更是统筹协调行政诉讼各项制度、促进司法公正高效的系统性工程。因此，应探索深化行政案件管辖制度改革的方向，在此基础上制定切实可行的措施。
深化行政案件管辖制度改革的必要性
司法是维护社会公平正义的最后一道防线。不同的纠纷类型诉诸法院后被不同的审判业务部门分流，所遵循的审判程序也存在差异。行政案件是公民、法人和其他组织不服行政机关的行政行为所提起的诉讼，由法院行政审判庭负责审理。向法院提起诉讼是公民、法人和其他组织启动行政诉讼时首先需要解决的问题，这个问题延伸到法律层面就是行政案件的管辖制度。可以说，行政案件管辖制度是行政诉讼制度的前端，对行政案件审判工作的公正性与高效性产生重要影响。
我国的行政诉讼制度脱胎于民事诉讼制度，《中华人民共和国行政诉讼法》颁布之初就选择了“原告就被告”的管辖惯例，即以被告行政机关的行政级别与所在区域确定行政案件的管辖法院。如A县公安局为被告的行政案件，由A县基层人民法院管辖；A县人民政府及其上一级人民政府为被告的行政案件，由A县人民法院上一级的中级人民法院管辖。
为了避免行政机关对行政审判的干预，全国各地进行了行政案件管辖制度改革的探索。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。关于级别管辖，《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）明确将以县级人民政府为被告的行政案件提级由中级人民法院管辖，避免了“县法院审县政府”所引发的行政干预。关于地域管辖，河南省高级人民法院创设了“推磨式”异地管辖模式，以本地行政机关为被告的一审行政案件由省内其他市域内的基层法院审理，省内18个中级人民法院分成6组，每组3个，采用“推磨”的方式，每2年调整一次。同时推行行政案件集中管辖，将部分行政案件集中交由郑州铁路运输两级法院和洛阳铁路运输法院审理。河南省实施异地管辖与集中管辖改革第一年，一审行政案件原告胜诉率提升了18个百分点，彰显了改革成效。
深化行政案件管辖制度改革的方向
习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届三中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话指出：“要坚持改革和法治相统一，以改革之力完善法治，进一步深化法治领域改革，不断完善中国特色社会主义法治体系。”进一步全面深化改革，必须处理好司法独立与行政效率之间的关系，确保司法机关能够高效、公正地审理案件。同时，还应考虑到司法资源的合理配置，优化司法管辖结构，从而满足人民群众不断增长的司法需求。基于此，深化行政案件管辖制度改革应把握好以下几个方面。
首先，在改革方式方面，坚持破立并举、先立后破，加快立法修法进程，“在破立统一中实现改革蹄疾步稳”。所谓改革，必然要适度突破既有制度进行创新性试验，因此应处理好既有制度之“破”与待建制度之“立”的关系。改革进入全面深化阶段后，改革工作已经从长期量变的过程发展到质变阶段，关键要在破除体制机制弊端上下功夫。深化行政案件管辖制度改革，亟需破解深层次体制机制障碍，完善现行行政诉讼法以行政机关行政区划与级别确定管辖法院的规定。
其次，在改革目标方面，从防止行政干预的单一目标转变为实质性化解行政争议的综合目标，实现司法公正与效率的双重提升。改革不仅要防止行政机关对司法的不当干预，还要通过优化司法管辖结构，提高审判效率，确保案件能够得到及时、公正地处理。这要求在设计制度时，既要考虑如何避免行政干预，又要考虑如何简化程序、缩短审理周期，以及如何通过司法手段有效解决行政争议，从而实现行政争议的实质化解。
再次，在改革内容方面，以地域管辖改革为主线，审慎启动级别管辖改革。级别管辖与地域管辖是管辖制度的两个主要内容，以往的改革主要围绕地域管辖的调整展开，改革成效显著。关于级别管辖，管辖法院的级别越高，与地方政府的关联度越低，更易于摆脱行政干预。因此，提升行政案件管辖级别是保障司法独立、提高审判质量的重要举措。但是从我国四级法院审级职能的功能定位可以看出：最高人民法院重在指导全国司法工作、进行法律解释；高级人民法院重在再审纠错、统一裁判尺度；中级人民法院重在有效终审二审案件、精准定分止争；基层人民法院是负责查明案件事实、化解行政争议的第一责任单位。级别管辖改革往往伴随着司法资源的调整，如果未经充分论证、调研、试验，应尽量避免进行级别管辖改革。
最后，在改革保障方面，注重与相关制度的衔接协调，争取与配套制度同时推进，确保改革措施能够落到实处。改革不仅仅是法律条文的更新，更是整个司法体系运作方式的转变。因此，要与司法体制、行政体制、财政体制等相关制度的改革相协调，形成联动效应。例如，司法人员的选拔、培训、考核机制需要与改革目标相适应，确保司法人员能够胜任改革后的新要求。同时，财政保障机制的改革也应同步进行，确保司法机关能够独立于行政机关，避免产生干预风险。
深化行政案件管辖制度改革，不仅体现在对司法独立性的强化，还体现在对司法效率和公正性的全面提升。在深化行政案件管辖制度改革的过程中，应深入分析司法实践中存在的问题，如案件处理的时效性、司法资源的合理分配以及司法人员的专业能力等，从而制定出切实可行的改革措施。此外，还应关注司法与社会的互动，通过提高司法透明度和公众参与度，提升司法公信力，确保司法改革成果能够得到社会的广泛认同和支持。只有这样，才能确保司法改革不仅在法律文本上得到体现，更在司法实践中得到落实，从而实现司法公正和效率。
深化行政案件管辖制度改革的有效举措
一是推进法院系统的财政体制改革，探索设立行政法院。法院系统的改革可以分为两步，一是法院系统的财政改革，将法院的业务经费由国家统一保障，分别列入中央财政和省级财政，避免省级以下地方政府对司法的行政干预。二是法院审判机构改革，在主管民事审判与刑事审判的普通法院系统外部设立行政法院，专门审理行政案件。设立行政法院，不仅可以排除行政干预，还有助于集中专业审判力量，提高行政案件的审理质量和效率。行政法院的设置应考虑地域分布的合理性，便于减少当事人的诉讼成本。
二是完善管辖法院确定标准，赋予当事人更多的选择空间。现行《中华人民共和国行政诉讼法》规定的地域管辖法院确定标准比较单一，原则上只能由被告所在地法院管辖。单一的管辖法院确定标准一方面加深了行政机关与法院的捆绑关系，同时在法院处理新型的行政协议纠纷、行政允诺纠纷、行政给付纠纷等案件中暴露出难以满足案件具体需求的弊端。为此，可以进一步完善管辖法院确定标准，把原告住所地、行政行为地、被告所在地等与争议有实际联系地点的法院纳入可供原告自由选择的管辖法院范围。
三是健全最高人民法院案例指导制度，统一裁判规则，减小行政干预的空间。案例指导制度是强化司法统一性和权威性的重要手段，最高人民法院通过发布具有指导意义的案例，可以为各级法院在审理类似案件时提供参考，减少裁判差异，确保法律适用的一致性。同时，案例指导制度的完善也有助于弥补成文法的不足，对法律条文进行细化，使司法裁判更加贴近社会实际，增强司法的适应性和灵活性。通过案例指导制度的实施，可以逐步形成一套科学、合理的裁判规则体系，为行政案件的审理提供更加明确的指引，从而提升司法公信力和权威性。法官在审理行政案件时，应对类案进行检索并形成类案裁判报告，并在裁判文书说理部分充分说明具体的裁判理由，以此减少行政干预司法裁判的空间。
四是依托先进的科技手段，提高司法透明度与公开性，以公众监督促进行政机关依法依规参与司法审判活动。随着科学技术的不断发展，越来越多先进的技术手段被应用到司法审判活动中，改变了传统的司法活动方式，为公众参与司法活动提供了便利条件。网络直播庭审过程、公开裁判文书等方式为公众实时了解案件进展、监督司法活动提供了渠道。可以利用大数据、人工智能等技术手段，对司法数据进行分析，为司法决策提供参考，统一裁判规则，避免“同案不同判”。此外，通过开展司法公开日、公众开放日、普法宣传栏目等活动，公众可以更直观地了解司法工作，增强对司法公正的信任，让人民群众在司法改革中有更多获得感。
深化行政案件管辖制度改革，不仅对于提升司法体系的独立性和高效性产生深远影响，而且对于社会公正和法治建设具有重要的推动作用。通过深化行政案件管辖制度改革，可以进一步明确司法机关的职能定位，强化司法独立，减少行政干预，从而为公民、法人和其他组织提供更加公正、高效的司法服务。深化行政案件管辖制度改革是一项长期性、系统性工程，需要司法机关、行政机关、立法机关以及社会各界的共同努力。只有这样，才能确保改革取得实效，实现司法公正和效率，为建设法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实基础。
（作者分别为郑州大学法学院宪法学与行政法学博士研究生；郑州大学法学院教授、博导，中国法学会行政法学会副会长）
【参考文献】
①黄学贤、杨红：《论行政诉讼管辖困境之形成及其突破》，《法学评论》，2013年第6期。
②沈福俊：《基层法院行政诉讼管辖制度改革论析——〈行政诉讼法修正案（草案）〉相关内容分析》，《东方法学》，2014年第2期。
③杨登峰：《行政案件跨区划集中管辖改革试点中的选择管辖》，《法学论坛》，2020年第3期。
④杨奕：《型塑双重组织格局：跨行政区划司法管辖制度改革的反思与构造》，《中外法学》，2024年第5期。
责编/银冰瑶 美编/杨玲玲
