【摘要】财政政策凭借其前瞻性、灵活性与有效性，在宏观经济治理体系中发挥重要作用。改革开放以来，财政宏观调控适应我国发展阶段和国家治理要求，在实践中不断调整与完善，逐渐形成了中国特色的财政政策理念。当前，低利率市场环境下，货币政策的操作空间被大幅压缩，财政政策在宏观调控中的主体地位进一步凸显。应当充分发挥我国特有的财政金融体制优势，做好政策协同，既要用好货币政策工具充分打开财政政策扩张空间，又要通过更加积极的财政政策支持货币政策，切实服务实体经济。在这一过程中，要处理好年度预算平衡与跨周期预算平衡、功能财政和平衡财政、财政政策与货币政策以及经济建设支出与民生支出这四组关系，以保证财政政策的连续性和可持续性，兼顾当前与长远。
【关键词】财政政策 货币政策 跨周期预算平衡 功能财政
【中图分类号】F81 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.23.004
【作者简介】马海涛，中央财经大学校长、党委副书记、教授。研究方向为财税理论与政策、财税管理。主要著作有《收支两条线管理制度》《国库集中收付制度问题研究》《中国税制》等。姚东旻，中央财经大学中国财政发展协同创新中心副主任、教授。研究方向为财政基础理论与财税政策、国家治理的微观基础、博弈论应用、基于数据的因果推断。主要论文有《财政与货币系统关联效应研究——兼论中国现代财税金融体制建设》《我国财政安全的内涵、挑战和实现路径：基于总体国家安全观视角》等。
在2024年10月12日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，财政部宣布将在近期陆续推出一揽子有针对性的增量政策举措，以加大财政政策逆周期调节力度，推动经济高质量发展。积极的财政政策将为经济可持续增长提供坚实保障，助力全面深化改革，有效推动中国式现代化取得新进展新突破。当前，全球宏观政策重新转向“财政主导”。政府债是财政政策实施宏观调控的重要手段之一，在当前低利率环境下，政府发债成本显著降低，这打开了财政扩张的空间，使财政政策在各主要经济体宏观调控工具箱中的主体地位日益凸显。同时，央行受到有效下限约束，货币政策的调控空间被大幅压缩。特别是对我国而言，特有的财税金融体制，能确保尽量规避传统意义下政府债券高企所引发的大规模募集失败和高速通货膨胀等系统风险，这也使得我国的财政空间更具延展性。因此，辩证地思考并理解财政政策，尤其是政府债在宏观调控体系中的独特作用至关重要。
改革开放以来财政政策的实践特征和理念变化
实践特征。改革开放后，我国财政政策依次经历了“适度从紧的财政政策”“积极的财政政策”“稳健的财政政策”“积极的财政政策”四个时期。不同时期的财政收支呈现不同特点（见图1）。
改革开放初期，计划经济不再发挥根本性作用，政府宏观调控的手段相应发生变化，财政政策如何为市场经济服务处于探索阶段，1994年开始实行适度从紧的财政政策，促进了经济平稳增长。1992年党的十四大明确了社会主义市场经济体制的改革目标，财政政策开始进入转型阶段。1994年随着经济运行各项指标的持续攀升，适度从紧的财政政策发挥了重要作用：财政体制改革调整了中央和地方的财政分配关系，税利分流规范了政府和企业的分配关系，[1]财政收入得到保障；大规模的税制改革不仅规范了纳税行为，也有效抑制了投资膨胀。1996年，经济平稳回落到适度增长区间，适度从紧的财政政策不仅抑制了通货膨胀[2]、挤压了经济泡沫，还促进经济保持稳定增长，成功实现了“软着陆”。
1997年亚洲金融危机爆发，我国对外贸易受到冲击，与此同时我国买方市场不断发展，物价水平走低，货币供应量减少，为应对新的市场状况，我国开始实施积极的财政政策，有效刺激了社会需求。在坚持人民币汇率稳定政策且货币政策难以有效发挥作用的背景下，我国于1998年开始实施积极的财政政策，截至2004年末，七年间累计安排国债项目资金8643亿元，以促进基础设施投资；对进出口贸易提供税收优惠，支持出口、吸引外资，减轻企业负担；增加社会保障、科教等重点领域的支出，调节收入分配，增强居民消费能力；加大乱收费治理力度，减轻企业和社会负担。1998年以来我国实施的积极的财政政策有效抵御了亚洲金融危机的影响，社会需求全面回升，经济持续稳定增长。
扩大内需取得显著效果后，我国经济运行中出现通货膨胀等新问题，经济结构不合理的深层次矛盾逐步显现，我国开始转为实施稳健的财政政策，推动了经济结构转型升级。2004年底，中央经济工作会议明确提出“要实行稳健的财政政策和货币政策”，稳健的财政政策开始发挥作用，主要措施包括国债投资规模调减调向，推后预算内建设性支出的时间，以缓解经济过热；在总量适度控制下进行经济的结构性调整，加大对农业的补贴，增强对就业、社会保障等薄弱环节的支持；改革农业税、增值税，调整个人所得税、企业所得税、资源税等，充分发挥税收调节作用。稳健的财政政策与稳健的货币政策相互配合，有效实现了对宏观经济的调节，促进了经济结构转型和经济总量平稳增长。
2008年我国为应对金融危机、自然灾害的影响开始实施积极的财政政策，此后积极的财政政策一直延续，并在不同阶段展现出不同的时代特点，适应不同阶段经济发展的需要，为推动经济高质量发展和全球经济稳定作出了重要贡献。2008年末提出实施积极财政政策的主要措施包括：首先，增加公共支出，加快民生工程建设和基础设施建设，提高城乡居民特别是生活困难群体的收入水平。其次，实行结构性减税，推动增值税、个人所得税、消费税等税种的改革。中国特色社会主义进入新时代，2013年中央经济工作会议提出，“无论是实施积极财政政策和稳健货币政策，还是其他各项政策，都要同全面深化改革紧密结合，用改革的精神、思路、办法来改善宏观调控，寓改革于调控之中”，[3]在继续贯彻落实积极的财政政策的同时还使之与全面深化改革紧密结合，推动经济结构优化升级。2015年12月，中央经济工作会议提出，要推进供给侧结构性改革，[4]我国积极财政政策的实施进入更加注重需求和供给相结合的阶段。主要措施包括：加大减税降费力度，鼓励科技创新和小微企业发展；扩大财政赤字和政府投资，规范地方政府债务管理；优化支出结构，保障民生。2020年，为应对新冠疫情对我国经济的不利影响，积极的财政政策呈现出力度更大、工具更多元的新特点，财政赤字率达到新高，促进了经济平稳运行和全球经济复苏。
理念变化。我国财政政策的制定和实施理念始于传统的西方宏观财政政策理念，但在实践中不断调整、完善，逐渐形成了中国特色的财政政策理念。理念的变化主要体现在以下四个方面。
一是由重视恢复短期供求平衡向提升未来经济潜在增长水平和经济运行效率转变。改革开放初期，我国调整财政政策的动因主要是为实现经济的短期供求平衡，但随着相关政策实践的不断推进，财政政策的目标逐渐向提升未来经济潜在增长水平和经济运行效率转变。1994年确定实施适度从紧的财政政策主要是为了调整商品供过于求及经济通货膨胀的现象，同时1998年实施积极财政政策时其定位是扩张性的财政政策，意在扩大总需求。但随着财政政策的深化落实，在稳定短期供需平衡、实现经济增长的前提下，财政政策开始注重经济结构的调整和长期的可持续发展。在2004年实施稳健的财政政策时期，财政就十分注重对于农业、社会保障等薄弱环节的支持，到2008年第二次确定实施积极的财政政策阶段，这一倾向更加明显。从短期来看，这一倾向能够稳定市场供求平衡、推动经济持续增长；从中长期来看，这一倾向反映了对财政发挥提升未来经济发展水平、调节经济结构、促进经济高质量发展作用的重视。
二是由需求性总量政策向供需结合的复合政策转变。我国财政政策制定始于着眼需求的总量政策，但在实际过程中逐步将需求与供给、总量与结构相结合，弥补了传统西方宏观财政政策理念的缺陷。起初我国财政政策的制定主要聚焦需求总量，1998年党中央提出“立足扩大国内需求，加强基础设施建设”，2008年中央经济工作会议提出“把扩大内需作为保增长的根本途径”，而积极的财政政策旨在通过一系列政府投资和财政支出扩大内需。其后，我国在贯彻落实积极的财政政策的过程中逐步将需求与总量相结合，2015年中央经济工作会议提出实施供给侧结构性改革，我国的积极财政政策也随之调整，主要体现为推出加大减税降费力度、优化财政支出结构等一系列措施。我国财政政策从需求、供给两侧共同发力，推动实现经济量的合理增长和质的有效提升，有利于促进供需良性互动，在实现经济高质量发展的同时为世界经济注入新动力。
三是由短期向短期与中长期政策相结合转变。我国积极的财政政策在制定初期的定位为短期政策，但在实践过程中逐步调整思路，向短期与中长期政策相结合转变。在西方理念中，财政政策被视作短期刺激性政策，我国在1998年提出实施积极的财政政策时也将其定位为短期政策，但随着形势的变化，我国及时调整了财政政策的调控思路。自1998年起，积极的财政政策一直持续了六年，直至2004年底“双稳健”政策提出后，也并未完全退出；2008年再次提出实施积极的财政政策，其后这一政策一直持续至今。由短期政策向中长期政策相结合的转变体现了我国财政政策的稳定性，这有利于从更长时间维度对宏观经济进行调整。
四是由收支平衡向多元平衡转变。过去我国财政政策主要强调“以收定支”，随着宏观环境的改变，财政政策的制定开始跳出这一框架，主要关注财政政策对经济的实质影响。过去为了确保财政收支均衡，我国财政政策强调“以收定支”的财政管理原则，“以收定支”维护了国家财政的稳定，但也在一定程度上限制了财政政策的灵活性。2015年，为适应和引领经济发展新常态，我国进一步加大积极的财政政策的实施力度，同时强调供需结合、保障重点领域支出，逆周期调节思路凸显。2020年后，我国财政赤字率达到新高，积极的财政政策进一步跳出“以收定支”的框架，不断激发市场活力。当前，受国内外多重因素影响，我国有效需求不足问题较为明显，财政政策加快从单一的收支平衡向与货币金融政策协调联动转变，以此来解决宏观经济的根本问题。财政政策灵活性较强，既可以同时调节供给和需求，也可以调节通货膨胀和通货紧缩，如果财政政策和货币金融政策配合得当，则可以发挥多重作用。值得注意的是，跳出“以收定支”的框架会导致短期内出现收支缺口，因此，需要注重运用政府债务、货币政策等多种手段弥补短期财政收支缺口，让积极的财政政策在稳中求进中更好发挥作用。
财政政策在宏观经济治理体系中的独特地位
财政是政府行为的基石，能够通过调整支出与税收应对经济发展的短期波动，并在中长期引导资源配置，推动经济结构调整与可持续发展。
财政政策涉及面广且兼有结构性功能，有助于解决中长期结构性和体制性问题。财政是国家治理的基础和重要支柱，其作用不仅限于经济领域，还涵盖政治、社会、环境等各个方面。与侧重总量和利率调控的货币政策不同，财政政策不仅能在宏观层面调节经济波动，还能在微观层面发挥精准调控和引导作用，因而在解决结构性问题和体制性障碍方面具有独特优势。
在宏观层面，财政政策可通过调节政府支出和税收政策实现逆周期调节，在经济低迷时扩大投资，提振市场信心，促进经济复苏；在经济过热时减少支出或提高税收，实现经济“软着陆”，保障增长可持续性。在微观层面，财政政策通过直接补贴或间接激励措施优化资源配置，推动产业结构调整升级，特别是在科技创新、新能源发展、绿色低碳转型等重点领域可发挥重要作用。当前，我国经济面临着有效需求不足、区域发展不平衡、产业结构转型滞后以及环境压力增大等中长期结构性问题，市场化改革仍待深化、公共服务供给不足、政府与市场更好结合不足等问题也不利于经济高质量发展，为此需要财政适度加力、提质增效，助力经济实现中长期结构性调整与高质量发展。
财政政策的传导机制更直接有效。财政政策与货币政策分别主要通过商品和货币市场作用于总产出，但财政政策可以通过增加政府支出或减免税收直接增加总需求，进而引导企业扩大生产，带动投资和就业的增加，最终提高国民收入。中央银行则将货币总量或利率水平作为货币政策中介目标，来引导居民和企业的行为，最终影响国民收入，其时滞与精度取决于融资方式、利率传导等具体金融环境。相较于货币政策，财政政策的传导机制更加直接有效，具有应对及时和调控精准的优势。
首先，财政政策通过政府支出和税收政策直接调节总需求，而不依赖金融市场的中介机制，使资金能够更快传导至实体经济。特别是在应对经济增长预期偏弱的情况时，财政支出与税收减免能产生乘数效应带动投资和消费，增强市场信心，政策效果迅速且直观。[5]其次，财政政策中的累进税制和失业救济等自动稳定器机制，能够在经济波动时自动发挥作用，减少政策调整时滞。例如，当经济陷入衰退时，失业救济可以缓解居民收入损失，维持其基本消费需求，起到稳定经济的作用。最后，财政政策可以通过特定支出项目或税收优惠精准锁定特定领域或人群，如重点增加对科技创新、新能源等行业的支持力度，针对低收入群体的减税或转移支付等，促进资源有效配置、达到精准调控的效果。
低利率环境下财政政策在宏观调控中的主体地位凸显。2020年，全球金融市场出现了一种异常现象，尽管债务与国内生产总值比率持续攀升，主权债券收益率却降至历史低点，创纪录的债务水平与极低的偿债成本并存。这一现象既是新冠疫情冲击的直接结果，也是全球经济增长乏力、人口结构变化等长期结构性因素共同作用的延续。在这一背景下，许多国家的利率接近或达到有效下限，货币政策的调控空间被大幅压缩，财政政策的重要性相对凸显。低利率环境不仅降低了政府的发债成本，还为财政政策提供了更大的空间，使其在日本、美国等主要国家应对经济波动、促进经济增长方面发挥了更为重要的作用。
随着全球经济步入低利率市场环境，货币政策的利率调控目标受到有效下限的制约。通常情况下，中央银行用来刺激经济的利率目标不能低于零，从经验事实看，少部分执行负利率政策的国家也未能取得预期效果，反而会产生商业银行盈利空间减少等负面影响。此外，尽管极低利率环境下市场流动性充裕，但由于信贷需求疲软，货币政策的传导机制受阻，经济易陷入“流动性陷阱”。美联储的政策实践已较为充分地说明了这一问题。在2008年金融危机爆发之初，美联储主要通过传统的货币政策下调联邦基金目标利率水平以刺激经济，经过10次下调，联邦基金目标利率从5.25%降至0～0.25%的零利率水平，[6]已十分接近有效下限，美联储不得不寻求其他政策工具——量化宽松政策，开始大规模购买国债和政府支持型企业抵押的相关证券，以期降低利率刺激经济发展，其资产负债表规模急速膨胀，资产端的证券与负债端准备金余额同步扩张。2008～2012年，美国基础货币（M1）增长了39.3%，但广义货币（M2）仅增长79.6%，这说明在经济不景气时期，单一的货币政策效果有限，需要财政政策发力，将金融市场中的流动性导出到实体经济。
同时，低利率环境显著降低了政府的发债成本，为财政政策提供了有利条件。例如，美国在2020年和2021年发行了大量国债，但其利息支出占GDP的比例依然低于历史平均水平。基于此，当前全球主要经济体已普遍进入债务财政模式（见图2）。根据国际货币基金组织（IMF）数据，新冠疫情后全球政府债务与广义财政收入之比达到历史新高，许多国家的政府债务与财政收入之比超过了100%，其中2023年美国联邦政府债务与财政收入之比约为416%，欧元区政府这一比值整体也接近200%，相比之下，我国政府负债率尚处于较低水平。
财政政策在服务全面深化改革过程中的重要作用
统筹好发展和安全两件大事的关键。安全是发展的前提，发展是安全的保障。统筹发展和安全是以习近平同志为核心的党中央立足新发展阶段国际国内新形势新情况提出的重大战略思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，具有重大现实意义和深远历史意义。经济安全是国家安全的基础，而财政又在我国的经济发展中居于重要地位。这决定了财政安全作为经济安全的重要组成部分，是经济安全的最后一道防线，为其他领域安全提供了财力保证。
首先，我国经济的平稳运行在很大程度上取决于强大的财政基础，经济运行中的金融风险、贸易风险等各种风险的防范化解，都离不开财政安全作为保障。财政安全在经济安全包含的产业链安全、供应链安全、能源安全、粮食安全、金融安全等各领域安全中最为重要，只有确保财政安全，其他方面的安全才能有强大的财力保证。例如，在应对自然灾害、金融危机、贸易摩擦等突发事件对经济造成的负面影响时，财政可以为国家提供必要的资金支持以抵御风险，保证经济的平稳运行。
其次，财政安全是高质量发展和高水平安全的前提。习近平总书记强调：“要贯彻总体国家安全观，健全国家安全体系，增强维护国家安全能力，提高公共安全治理水平，完善社会治理体系，以新安全格局保障新发展格局。”[7]高质量的发展需要有高水平的安全保障，财政安全是国家安全的重要组成部分，保障财政安全、增强财政的长期可持续性，对于贯彻总体国家安全观、夯实经济安全基础意义重大。
为全面深化改革提供充足财力保障。自2008年以来，我国积极的财政政策已持续实施了16年之久。这项起初一度被认为是应对特定时期状况的短期政策，逐步实现了由短期向短期与中长期政策相结合的转变。这一转变有利于我国从全局和更长时间维度，统筹安排财政资源的使用和制度的优化调整，为新时代全面深化改革提供了充足的财力保障。
从短期来看，财政政策要兜牢基层“三保”底线，确保经济平稳运行。“三保”工作事关人民福祉，是稳住经济基本盘、兜住民生底线、维护社会大局稳定的前提。2023年，我国财政全国一般公共预算支出达27.46万亿元，同比增长5.4%。[8]在保障基本民生方面，坚持“县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励”的原则，各级政府财政资金安排的“民生”含量不断增加。2023年，基础教育、基本公共医疗卫生服务、社会保障等多个领域的财政支出显著增长，进一步巩固了社会保障体系，为经济的持续稳定提供了坚实保障。在保工资方面，财政为落实和完善失业保险等政策以及推动就业形势总体改善等提供了充足的财力支撑。2023年，我国城镇非私营单位和城镇私营单位就业人员年平均工资实际分别增长5.5%和4.5%，高于上年0.9和2.8个百分点，[9]城镇调查失业率为5.1%，工资水平和就业形势均总体保持稳定，为经济发展和社会稳定提供了有力支持。在保运转方面，减税降费规模持续扩大，以帮扶中小微企业等经营主体纾困解难，推动国民经济持续恢复和政府基层机构有效运转。2023年，全国新增减税降费及退税缓费超2.2万亿元，有效助力扩大内需、稳定就业、激发主体活力、提振市场信心。短期内，中央通过增加财政支出，有效缓解了经济下行压力。
从中长期来看，财政政策是实施重大战略和重点领域改革的财力保障。党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，标志着我国经济发展重点从追求速度的增长转变为结构的优化和效率的提升。财政部综合运用税收优惠、政府采购、资产管理、财政金融等政策工具，大力支持科技创新。2023年，通过落实研发费用税前加计扣除、科技成果转化税收减免、安排专项发展基金等财政政策，供给侧结构性改革、产业布局优化不断推进，有效助力提高全要素生产率和构建现代化产业体系。这种转型不仅促进了产业升级和科技创新，还提升了生产效率并增强了资源配置的有效性，推动了国家财政收入的增加和财政风险的降低，为财政的可持续性提供了关键支持。现行积极的财政政策综合统筹短期和中长期的经济发展目标，既能有效支撑当前经济的平稳运行，又为经济结构调整和长期发展积累了条件。
转向跨周期平衡是配合中长期发展规划实施的核心。跨周期平衡的核心要义在于财政政策不局限于追求短期的年度预算平衡，而应更加注重服务宏观经济目标并推动中长期的财政可持续发展。在我国的经济发展实践中，五年规划（计划）作为中长期战略发展的规划蓝图，为经济社会的全面发展指明了方向和道路。然而，赤字目标设定却常受到年度预算框架的制约，难以与中长期规划实现有效衔接。因此，转向跨周期平衡成为财政政策适应并支撑中长期发展规划的重要关键点。借助跨周期预算规划，财政政策能够更加灵活地应对经济周期的波动，实现资源的优化配置和风险的有效预防控制。在协同配合中长期发展规划的过程中，跨周期平衡的财政政策能够保障资金在关键领域及重点项目上的持续投入，进而推动经济结构的优化升级与增长动力的转换。
现行财政政策在优化长期经济结构方面所展现的灵活性与前瞻性，确保了我国财政运行的可持续性，彰显出其未来发展的巨大潜力与广阔空间。党的二十大以来，财政部累计新增安排专项债券11.35万亿元，支持补短板、惠民生领域建设项目约9万个，这些项目不仅拉动了经济增长，更为长期经济结构的优化奠定了坚实基础。此外，2024年还安排了1万亿元超长期特别国债，着力支持国家重大战略实施、重点领域安全能力建设，以及新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新。[10]这些措施不仅加速了产业升级与科技创新的步伐，还提高了生产效率与资源配置效率，增加了国家财政收入、降低了财政风险，为财政的可持续性提供了有力支撑。同时，跨周期财政政策在逆周期调节中兼顾债务风险化解与财政杠杆合理设定，可平衡中长期财政收支。2024年10月12日，财政部有关负责同志在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上介绍，2024年财政部安排财政赤字4.06万亿元，新增地方政府专项债务限额3.9万亿元，并发行1万亿超长期特别国债，[11]通过组合使用赤字、专项债、超长期特别国债等政策工具，在有效扩大财政支出规模的同时，也注重地方政府债务风险防范化解，确保财政的可持续发展。从长远来看，此举不仅有助于进一步释放国内消费潜力，而且对于保障国家重大战略落实，推进经济高质量发展具有重大意义。财政部门根据实际经济需求进行政策调整，使我国能够有效应对国内外经济环境的不确定性，增强经济韧性和自我调节能力。
促进经济政策协同配合的主要抓手。促进经济政策协同配合是激发经济内生动力的重要举措。虽然央行独立性是西方国家的共识，但是并不意味着财政政策与货币政策相互独立。在2008年的全球金融危机中，美联储持续实施量化宽松政策，大量购买政府债券，极大保障了政府赤字融资的实现，其中的原因在于降低失业率和控制通货膨胀是美国财政部和美联储的共同目标，虽然双方在政策制定上具有相对独立性，但是在政策实施过程中却呈现出协同配合。我国的财政金融体制相较于西方国家具有独特优势，而这些优势更是促进经济政策协同、提升宏观经济治理能力的关键因素。首先，财政部门作为国有金融资本的出资人，依法享有对国有金融企业的经营和交易进行影响和调控的权力，[12]这在实质上赋予了财政部门调控金融市场的能力。其次，国有金融企业在我国金融体系中占据核心位置。截至2022年末，我国国有金融企业的资产总量占全国金融行业资产总量的比重达95.53%。国有金融企业位于金融市场运作的核心环节，且金融中介与基础设施的主要供应者也多为国有金融组织，这对于确保金融服务实体经济、构建利于经济高质量发展的金融生态以及有效管理和缓解金融风险，具有深远的意义。最后，在财政部门承担出资人责任的制度框架下，财政部能够引导和规范我国主要国有商业银行的信贷行为。2020年12月，财政部发布了《商业银行绩效评价办法》（以下简称《办法》），该《办法》通过建立国有商业银行综合评价结果的奖惩机制，使各级财政部门能够通过绩效考评影响主要国有商业银行的信贷规模、速度及方向。在国有商业银行信贷活动的管理中，该制度起到了关键作用，通过财政部门的影响力和约束力保障了金融稳定，为财政与货币政策的有效执行与协调配合提供了有效途径和有力工具。
财政政策发挥作用需要处理好几组关系
“坚持稳中求进、以进促稳、先立后破”，这是以习近平同志为核心的党中央深入分析国内外形势作出的重大部署，正确理解“稳”和“进”、“立”和“破”的辩证关系至关重要。正确理解中国财政运行的可持续性必须从辩证的角度出发，准确评估当前财政政策在稳定当下经济和推动未来可持续发展方面的关键作用。
处理好年度预算平衡与跨周期预算平衡之间的关系。经济周期并不以自然年度或预算年度为度量标准，因此，财政预算的编制不应仅局限于短期的年度预算平衡，而应与中长期的财政规划及宏观经济目标相结合。这就要求政府在制定宏观调控政策时，应着眼于中长期发展目标，通过实现财政收支的动态平衡更好地发挥财政功能。
一是加强中期财政规划管理，从传统的年度预算平衡模式转变为跨年度预算平衡机制。跨年度预算平衡机制强调财政资源的合理配置，通过在财政盈余年份积累资金以备不时之需，以及在财政赤字年份合理调配资源，确保五年规划的顺利完成和经济增长的稳定性。[13]在实施过程中，首先要加快财政信息系统建设，提高对经济形势和财政收支预测的准确性。这包括构建一个全面的财政数据库，收集政府资金、资产、负债以及与经济运行相关的各类数据，确保数据的准确性和时效性，为决策提供坚实的信息基础。二是中期财政规划需与经济社会发展规划紧密联系。党和政府的重大战略决策以及发展目标构成了中期财政规划的坚实基础。在制定中期财政规划时，应以国民经济和社会发展五年规划中明确的目标和规划作为首要参考。在实施过程中，应遵循“项目依规划而行”和“资金随项目而动”的原则，确保项目能够具体化并纳入预算。[14]此外，应建立财政部等中期财政规划管理机构与国家发展改革委等项目规划机构之间的有效沟通和协调机制，通过制度化的部门间对话，提高中期财政规划的质量和实施效率。
处理好功能财政和平衡财政之间的关系。在宏观经济运行过程中，功能财政与平衡财政的协调是一个相对动态的过程。功能财政的核心在于，财政政策应当根据经济周期的变化而灵活调整，以实现宏观经济的稳定。[15]在经济衰退时期，政府通过增加公共支出或减少税收来刺激总需求，以促进经济增长，即使这可能导致财政赤字。在经济过热时期，政府则通过减少支出或增加税收来抑制通货膨胀，即使这可能导致财政盈余。这种逆周期的财政政策旨在熨平经济波动，实现充分就业和价格稳定。平衡财政的理念则强调财政收支的长期平衡，认为持续的财政赤字可能会导致债务水平不可持续，进而引发通货膨胀和债务危机。因此，平衡财政主张在经济繁荣时期积累财政盈余，以备未来经济衰退时使用，从而维护财政的长期可持续性。
为妥善处理功能财政与平衡财政之间的关系，政府在制定财政政策时必须兼顾短期经济稳定与长期财政可持续性。这意味着政府需要在不同的经济发展阶段采取不同的财政政策，以实现宏观经济的逆周期调节，同时确保财政政策不会对长期的财政安全造成损害。例如，2008年全球金融危机后，许多国家的政府采取了大规模的财政刺激措施，以应对经济衰退的挑战。这些措施体现了功能财政的思想，通过增加公共支出和减少税收来刺激经济活动。随着经济的逐步复苏，这些国家开始逐步取消上述刺激措施，以避免过度的财政赤字和债务累积，这体现了平衡财政的理念。总体而言，政府需处理好功能财政和平衡财政之间的关系，在短期经济稳定与长期财政可持续性间寻求平衡，以实现经济增长与财政稳健的双重目标。
处理好财政政策与货币政策之间的关系。财政政策与货币政策相互协调是中国特色的财政金融协调理论的政策内涵。一是货币政策配合财政政策，特别是在国债发行环节，央行需要通过适度的流动性管理来支持财政政策的实施。具体而言，央行应在国债发行期间，通过公开市场操作等工具合理释放流动性，[16]以缓解因国债吸收资金导致的市场资金面紧张状况。在具体实践中，需审慎确定流动性投放的时机，确保其与国债发行的时间间隔得当，既要避免与国债发行直接冲突，以防止资金成本过低影响国债吸引力，又要确保流动性供给的及时性，以维持金融市场的稳定和利率的平稳。精准的货币政策操作有助于平衡财政融资需求和市场资金供求关系，促进财政政策与货币政策的有效对接，共同推动宏观经济的平稳增长。二是财政政策配合货币政策，政府通过合理地增发债务，将大量私人储蓄和央行积累的流动性导入实体经济，以公共投资的形式创造新的总需求。[17]自2019年中期以来，银行间存款类金融机构以利率债为质押的7天期回购利率（DR007）持续下行且保持低位，而贷款市场报价利率（LPR）下降幅度有限，2020年后趋缓（见图3）。这表明尽管市场流动性充足，但贷款利率下降有限，银行更倾向于投资低风险资产，导致资金未有效流入实体经济，金融体系资金过剩与实体经济资金短缺的矛盾凸显。当储蓄超过投资时，政府通过举债的形式吸引闲置资金，并将其以财政支出的形式投入社会消费或投资，有助于推动经济走出低谷。大规模的基础设施项目需要大量劳动力的参与，可以有效发挥以工代赈、创造就业岗位的作用；科技投资推动新技术的发展和应用，可以促进实体经济尤其是制造业的升级，推进供给结构的转型升级与现代化产业体系的构建。这不仅创造出更多高附加值的就业岗位，还顺应国内消费向高端制造转变的趋势，为居民消费升级提供物质基础，刺激市场需求，进而提升国内的整体消费和投资水平，形成良性循环，推动经济的持续健康发展。
处理好经济建设支出与民生支出之间的关系。在推动经济高质量发展的过程中，处理好经济建设支出与民生支出之间的关系至关重要。这不仅关乎国家经济发展战略的实施，也将影响社会和谐与人民生活水平的提升。一是在认知层面，须辩证看待经济建设和民生保障之间的相辅相成关系。民生支出不仅是保障居民基本生活的底线，还是恢复和扩大居民消费的基础。增加民生支出有助于增强居民消费信心，从而拉动内需，促进经济复苏；经济建设支出同样重要，尤其是加大在基础设施、科技创新和产业升级等方面的投入，是提升国家经济竞争力的重要手段，只有稳步推进经济建设，才能为更高水平的民生保障提供源源不断的财政支持。二是在具体操作层面，应加强对各类、各级财政资金的多方统筹，在兜牢民生底线的基础上，合理分配和使用财政资金，确保经济建设支出真正落实到位。在民生支出方面，应通过加强对教育、医疗、社会保障等领域的投入，提升居民的整体生活质量，从而为经济发展创造更加良好的社会环境。在经济建设支出方面，则需聚焦国家长远发展目标，注重创新驱动和绿色发展，增强产业竞争力。这种多方统筹的资金分配方式，有助于实现经济发展与民生改善的良性循环，确保财政资源得到最优配置，以此为经济社会的可持续发展奠定基础。
结语
科学有效的宏观调控是实现经济社会平稳健康发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，财政政策在宏观经济治理体系中发挥着支柱性作用。改革开放以来，针对不同时期国民经济发展的需要，我国财政政策调控体系不断完善，在调节经济运行和促进高质量发展等方面的职能作用不断凸显。党的二十届三中全会强调要“健全宏观经济治理体系”，并将深化财税体制改革作为健全宏观经济治理体系的重要内容，要求强化对财政政策的宏观指导。当前，我国经济的基本面及市场广阔、经济韧性强、潜力大等有利条件并未改变。但面对日益复杂的内外部环境，一方面，需要改变单一自然年度收支平衡的财政理念，从跨越周期、跨越自然年度的视角，实施更为主动的财政政策，从而实现短期财政平稳运行与中长期经济跨越周期的可持续性增长。另一方面，要充分发挥我国特有的财政金融体制优势，做好政策协同，不仅要用好货币政策工具充分打开财政政策扩张空间，而且要通过更加积极的财政政策支持货币政策，助力经济持续回升向好，为高质量发展和中国式现代化“保驾护航”。
注释
[1]杨默如：《中国税制改革70年：回顾与展望》，《税务研究》，2019年第10期。
[2]马海涛、汪昊：《中国特色财政改革的伟大实践——改革开放40年回顾与思考》，《财经问题研究》，2018年第11期。
[3]《中央经济工作会议在北京举行 提出明年经济工作六大任务》，2013年12月13日，https://news.12371.cn/2013/12/13/ARTI1386940034975863.shtml。
[4]《中央经济工作会议在北京举行 习近平李克强作重要讲话》，2015年12月21日，https://news.12371.cn/2015/12/21/ARTI1450693867270300.shtml。
[5]张建华、文艺瑾：《以消费扩容提质促进经济高质量发展的理论逻辑及政策取向》，《改革》，2024年第9期。
[6]资料来源：美国联邦储备委员会。
[7]《十四届全国人大一次会议在京闭幕》，《人民日报》，2023年3月14日，第1版。
[8]《2023年全国一般公共预算收入突破21万亿元》，2024年2月1日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202402/content_6929466.htm。
[9]《国家统计局有关负责人解读2023年城镇单位就业人员平均工资数据》，2024年5月17日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202405/content_6951920.htm。
[10]《国新办举行“推动高质量发展”系列主题新闻发布会（财政部）图文实录》，2024年7月31日，http://www.scio.gov.cn/live/2024/34388/tw/。
[11]《加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展 国新办新闻发布会文字实录》，2024年10月12日，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202410/t20241012_3945410.htm。
[12]马海涛、姚东旻、于曙光：《我国财政安全的内涵、挑战和实现路径：基于总体国家安全观视角》，《经济理论与经济管理》，2024年第5期。
[13]朱俊立：《提高跨年度预算平衡机制与中期财政规划管理协同性研究》，《经济研究参考》，2017年第50期。
[14]刘晓嵘：《我国中期财政规划实施情况、困境及对策》，《地方财政研究》，2018年第7期。
[15]兰无双：《健全财政与功能财政的历史交锋与演替》，《社会科学研究》，2023年第4期。
[16]姚东旻、苏代钰、崔孟奇：《政府债券发行的货币政策支持——来自我国央行公开市场操作的实证证据》，《系统工程理论与实践》，2024年第10期。
[17]尹伯成：《财政赤字与国家公债的理论演化与现实思考——基于凯恩斯主义的视角》，《江海学刊》，2014年第6期。
More Proactive Fiscal Policy: Conceptual Changes and Important Relationships
Ma Haitao Yao Dongmin
Abstract: Fiscal policy, with its forward-looking, flexible, and effective nature, plays significant role in the macroeconomic governance system. Since the reform and opening up, fiscal macro-control has adapted to China's development stage and national governance requirements, continuously adjusting and improving in practice, and gradually forming a fiscal policy concept with Chinese characteristics. In the current low-interest-rate market environment, the operational space for monetary policy has been significantly compressed, and the primary role of fiscal policy in macroeconomic regulation has become more prominent. It is necessary to fully leverage the unique advantages of our country's fiscal and financial system, to achieve policy synergy. This means not only using monetary policy to fully expand the space for fiscal policy but also supporting monetary policy through fiscal policy to effectively serve the real economy. In this process, it is necessary to properly manage the four relationships between annual budget balance and cross-cycle budget balance, functional finance and balanced finance, fiscal policy and monetary policy, and economic construction expenditure and livelihood expenditure, to ensure the continuity and sustainability of fiscal policy, balancing the present with the long term.
Keywords: fiscal policy, monetary policy, cross-cycle budget balance, functional finance
责 编∕包 钰 美 编∕周群英
