摘 要:扩大内需是适应我国发展阶段转变的一项长期战略，要与深化供给侧结构性改革统筹起来，沿着改善激励结构、权利结构、知识结构的路径持续深化。其中，改善激励结构是基础，要聚焦关键需求促消费、惠民生、利企业，因势利导保住有效需求“存量”；改善权利结构是关键，要紧盯各类中长期影响因素，适时推动发展从“以物为本”向“以人为本”转变，激活有效需求“流量”；改善知识结构是支撑，要正确看待不确定性，准确把握知识形态的转变，有效开发知识资源，提升有效需求“容量”。
关键词:扩大内需 有效需求 激励结构 以人为本
【中图分类号】F124 【文献标识码】A
刚刚召开的中央经济工作会议提出，着力提振内需特别是居民消费需求。当前我国经济运行面临的突出矛盾是有效需求不足，其中内需不足是主要方面。这里面既有经济周期冲击引起的短期性问题，又有发展阶段转变引起的长期性问题，扩大内需既势在必行，又需久久为功。近期，中央针对进一步扩大内需推出一揽子增量政策，主要包括加大对特定群体的支持力度、加大大规模设备更新和消费品以旧换新工作实施力度、扩大养老托育等服务消费等，具有很强的系统性、针对性。在具体实施过程中，需要统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，从改善激励结构、权利结构、知识结构等三个方面着手，进一步提升政策实施效果。
聚焦关键需求，改善激励结构
以回归本质需求为导向促消费，既防止供给侧“内卷”，又避免需求侧“降级”。发展的质量和底色，一方面体现在供给侧，另一方面体现在需求侧。改革开放以来，我国通过对外开放既引进了供给，也带动了需求的发展。然而，相较而言，我们对供给侧的认识和研究要深于需求侧。目前社会上普遍存在对供给侧产品质量不高、“内卷”竞争，以及需求侧“消费降级”等现象的担忧。但值得注意的是，“低价”并不必然意味着“低端”，产品和服务能否切实满足消费者需求才是评判的关键。因此，在实施促消费政策时，应当首先深入理解“需求”的本质，进而推动供需的精准对接和有效匹配。
一是树牢需求导向，推动需求细分。需求牵引供给、供给创造需求。在引进的需求中，不乏不符合实际的“多余”需求和“错位”需求。树牢“需求导向”的一个重要方向，就是去除“多余”和“错位”需求，洞察消费者的“最低要求”，而不是一味追求“高大上”。当前，各类“严选”平台、品牌“优选”等都具有这样的核心竞争力，我们可以有针对性地予以支持，打造更多符合我国实际、满足本质需求的产品。二是推动价值回归，提升政策精准性。需求既有多样性，也有混合性、叠加性。以住房为例，其基本功能是满足“居住”需求，但“学区房”则融合了“教育”“交通”“投资”等多重需求。在特定情况下，“教育”和“投资”等衍生需求的重要性甚至可能超过“居住”这一基本需求。同样，医疗服务的根本功能在于满足“健康”需求，但现实中往往叠加了“舒适度”“便利性”等附加需求。在某些情况下，这些附加服务的费用支出可能会超过基础医疗服务本身。因此，在实施各类支持和补贴政策的过程中，应当注意防范非政策目标需求对政策效果和财政资源的影响。三是培养良好消费习惯，营造健康消费文化。供给侧有短板，需求侧同样有短板，比如“不知道为什么需要”这类现象，体现为“跟风消费”和“不求最好、但求最贵”等消费行为。因此，扩大内需的过程，也应当成为消费行为的矫正过程、良好消费习惯的培养过程。
以补足“最低消耗”为底线惠民生，既保障基本权利，又优化资源配置。扩大内需作为一项长期战略，要求相关刺激政策不仅要解决当前问题，更要着眼于提升应对潜在风险的能力，从而实现安全、可持续发展。
一是下大力气补足民生短板，进一步强化基础性、兜底性民生保障。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，民生领域的建设任务更为艰巨和复杂。改革开放以来，受经济社会发展水平影响，我国民生保障以基础性、兜底性为主，具有补缺型特点。当前，基础性民生建设仍存在短板，基本公共服务发展不平衡不充分等问题仍较为突出。因此，在实施惠民生政策过程中，应当继续优先解决这些基础性问题。二是满足高质量发展的最低要求，推动普惠性民生建设。由高速增长阶段转向高质量发展阶段是我国经济发展的总体态势。然而，对于不同地区、不同行业和不同系统而言，仍需要不断巩固并创造转向高质量发展的基础条件，其中民生保障政策的基本覆盖面尤为重要。在实施惠民生政策过程中，这一领域既是重点也是难点，需要审慎把握、精准施策，以防止极端情况的发生。实践表明，做好这项工作不能仅依靠政府力量，还需要统筹运用行政机制、市场机制和社群机制，形成更大的工作合力。三是转变观念，变民生“包袱”为资源和财富。我国经济最大的潜力在于人民对美好生活的向往，最持久的动力源自人民的勤劳实干。有理想目标作支撑，有实际行动作保障，这正是“我国经济长期向好的基本面”的底气所在。我们要深刻认识到，民生不是“包袱”，而是宝贵的资源和财富。推动这一认识转变，应当成为民生领域进一步全面深化改革的重要方向。以就业为例，它是最大的民生工程，而服务业则是就业的最大容纳器。要把服务业就业这一看似难题转化为发展资源和财富，关键在于创造条件，实现服务业高质量发展的最小市场规模。近年来，贵州榕江打造“村超”、山东淄博发展“赶烤”文化、甘肃天水推广特色麻辣烫等创新实践，都为这方面工作提供了有益探索。
以夯实发展基础为目标利企业，既引领创新发展，又强化自力更生。企业是最重要的市场主体，是优化供给体系、创造市场需求的主导性力量，同时也是重要的消费主体。发挥企业在供需两端的作用，对于进一步扩大内需具有十分重要的意义。
一是优化创新环境，以平台经济为牵引激发活力。近日，国务院常务会议研究推动平台经济健康发展有关工作，强调平台经济事关扩内需、稳就业、惠民生，事关赋能实体经济、发展新质生产力。要进一步加强对平台经济健康发展的统筹指导，壮大工业互联网平台体系，支持消费互联网平台企业挖掘市场潜力，强化平台经济领域数据要素供给，这些都是激发市场主体活力的重要举措。二是坚持破立并举、先立后破，更好发挥自身比较优势。实践充分证明，把该“立”的积极主动“立”起来，该“破”的在“立”的基础上坚决“破”，才能推动各项改革在“得其法”中不断取得新成效。在当前国际形势错综复杂的情况下，发挥自身比较优势，以自力更生实现“迂回生产”，不失为稳增长、守底线、促发展的有力举措。三是增强国有企业核心功能，拓展民营经济发展空间。党的二十届三中全会强调“坚持和完善社会主义基本经济制度”，要求“坚持和落实‘两个毫不动摇’”。特别是针对深化国资国企改革，强调增强核心功能，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。在现阶段，要着力解决国有企业经营业务过度分散问题，一方面引导国有企业集中优势资源做优主业、做强实业，充分发挥其战略功能价值；另一方面促进各种所有制经济优势互补、协同发展，共同营造良好的市场环境。
坚持以人为本，改善权利结构
内需不足既有消费不足的问题，也有消费率过低的问题。目前存货占资本形成的比重以及消费者物价指数（CPI）、生产者物价指数（PPI）等存在下降现象，说明供需两端都有收缩风险。依靠进一步扩大内需政策保住有效需求“存量”容易，难的是激活有效需求“流量”，其中改善权利结构是关键。这就要求在政策实施过程中，更加关注各类市场主体的权利、所处环境等中长期因素，推动从“以物为本”的发展转向“以人为本”的发展。
坚持补贴关键主体，实现剩余控制权与剩余索取权的统一。交易的发生与维持，往往是由发挥主导作用的关键主体的收益决定的，而不是全部参与主体的收益总和。在政策实施过程中，应补到关键处、补给关键人、补足关键点。
一是聚焦使用权，落实关键主体剩余索取权。数字经济时代，数据资源可以低成本、甚至零成本地无限复制，可以非排他性使用，这动摇了所有权中心论的基础，而把使用权提升到了重要的地位，形成了使用权主导而非所有权优先的态势。这就降低了劳动特别是高技能劳动对资本的依附，剩余索取权事实上变大了。二是提升流动性，增强关键主体对其他主体的影响力。适度的社会流动预期能够激励人们加大对自身发展的投入，带动扩大消费需求。科研、医疗、教育等知识密集型职业既是社会进步的重要力量，也是人们向上流动的重要渠道。要在合理提高这些群体收入水平的基础上，进一步拓宽发展空间，为更多人才成长创造良好环境。三是增强公平性，进一步降低基尼系数。基尼系数较低的国家通常具有更强的有效需求，特别是居民消费潜力，这源于不同阶层、不同群体在供给和需求层面的良性互动。我国坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度安排，有利于促进这种良性互动。2024年9月《中共中央 国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》明确提出，要健全劳动、知识、技术等要素按贡献参与分配的初次分配机制，提高劳动报酬在初次分配中的比重。这些政策举措的落实将有效促进收入分配更趋合理。
坚持“谁消费谁付钱”，实现需求者与支付者角色的统一。支持和补贴政策作为公共资源配置的重要手段，需要更加精准有效。现代社会分工协作的深化，使得公共政策的制定和实施往往涉及多方主体。因此，要坚持需求导向，科学设计政策体系，确保政策效益与成本相匹配。
一是坚持以人民为中心，增强支付者监管动机。在需求者、供给者、支付者三方关系中，支付者特别是在信息不充分条件下往往处于相对被动地位，最需要维护其合理权益。在扩大内需进程中，政府作为重要支付主体，要坚持以人民为中心，不断增强服务意识；要通过巡视巡查、审计监督等方式持续提升治理效能。尤其要推动基层政府在这两个方面加强建设，更好发挥政府作用。二是加强专业化建设，发挥支付者的逆向管理作用。支付者通过加强自身专业化建设，能够逆向增强对需求者和供给者的专业化管理，有效避免诱导需求和道德风险。比如，医疗保险通过引导和监管医生和医院行为、改善患者自身行为等提升医疗保险基金的使用效能。同样，在支持特定群体、支持社会力量发展养老托育产业中，应注重提升产品或服务的精准性，进一步提升供需匹配性。三是着眼需求科学化，持续推动需求升级。需求是不断进阶的。在政策实施过程中，应避免单纯为去库存而去库存，单纯为化解债务风险而开展债务置换，而应以满足人民群众的更高需要为基础。
坚持增加系统收益与降低交易费用相结合，加快信用机制向信任机制转变。当前，对人与人之间关系的预期，正在由“功利计算的结果”走向“稳定的心理状态”，即由信用机制逐步走向信任机制。这也是适应不确定性增强和人之个体性崛起的必然结果。在政策实施过程中，应积累相应的社会资本，持续促成这种转变。
一是坚持简明真实，有效降低选择成本。引导人们将选择的精力投向更有价值的事项。在实施各类补贴政策时，要坚持简明透明、真实优惠的原则，让消费者切实感受到实惠，坚决杜绝虚假宣传、价格欺诈等不当行为。二是推进法治建设，持续降低交易费用。社会主义市场经济本质上是法治经济，法治建设的质量决定着市场经济发展的深度和广度。在政策实施过程中，应依法规范权力，确保政府在法治轨道上履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，有效防止对微观经济活动的直接干预，最大限度减少权力寻租空间。三是突出信任品治理，不断增加系统收益。信任品是指消费后难以确认质量，或个人需付出巨大成本才能了解其真实品质的商品和服务。食品、药品、医疗服务、维修服务等都属于典型信任品。当前，随着社会不确定性增强和个体需求日益多元，越来越多的产品和服务呈现出信任品特征。信任品治理已成为重要的经济议题。其要义不在于让消费者对产品或服务了如指掌，而在于通过制度设计和技术创新，使那些专业性较强的信息不再成为困扰消费者的关键因素。
适应不确定性，改善知识结构
进入新世纪，人类社会呈现出高度不确定性的特征，表现为“黑天鹅”和“灰犀牛”事件频发。这也是居民消费意愿不高的一个重要原因。而不确定性能够成为原因的背后，是降低、分散、消除不确定性的错误应对思路。面对客观的、必然的不确定性，亟需通过改善知识结构，实现从“降低”不确定性向“适应”不确定性转变，以更大的有效需求“容量”进一步激活“流量”、提升“存量”，这也是扩大内需战略久久为功之“久”的最终归处和坚实支撑。
丰富异质性资本，打造合作制组织。现代性的根本特征与核心价值在于人之个体的崛起。个体性的内涵由两个部分组成：一是个体的独特性，表现为人群的多样性；二是个体的自我决定，表现为人的主体性。前者一方面赋予资源以更多属性，另一方面赋予人的目的以更精准的“叙事”。后者一方面要求资源具有“专用性”，另一方面要求资源具有“独立性”。个体性与不确定性相生相伴，是适应不确定性的重要媒介。
一是着眼人的主体地位，丰富异质性资本。社会主义的根本目标是实现共同富裕，进而实现人的自由而全面的发展。在政策实施过程中应强化向个体赋能，重点培育“隐形冠军”、企业家、科学家、大国工匠等，广泛弘扬企业家精神、科学家精神、劳模精神、劳动精神、工匠精神，增强各类主体的主人翁意识，逐步改变“资本报酬高于经济增长的速度、高于劳动的报酬”的状况。二是强化团结的价值取向，打造合作制组织。在现代社会分工日益精细的背景下，人们基于自主意愿、着眼整体利益，正展现出更强的团结互助精神。合作制组织正是这一价值取向的生动体现。这类组织具有开放包容特质，能够为各类主体提供专业支持，不局限于固有分工体系中的单一角色。在政策落实中，要充分发挥此类组织的积极作用，进一步增强其服务功能。三是坚定共同体意识，投身新的更高层次的全球化。推动构建人类命运共同体为世界文明发展指明了前进方向。当前，逆全球化现象虽有所显现，但这反映了资本主义社会中私有与公共、资本与劳动等深层矛盾在全球范围的延伸。更高水平的全球化是符合经济发展规律的必然趋势，是合作共赢理念的重要体现。因此，在扩大内需过程中，既要立足新型全球化的战略方向，也要积极应对逆全球化带来的挑战，始终站在历史正确的一边，推动更高水平对外开放。
强化相对衡量，打造更多财富仓库。当前人类社会正步入高度不确定性时期，这就更加需要运用相对衡量方法来适配不同需求。与此同时，知识形态已从经验形态发展到分科的原理形态，并逐步演变为交叠形态，这使得知识的全面掌握面临新的挑战，“相对衡量”较“绝对衡量”的地位和作用进一步提升。我们要深刻认识到，知识仓库与财富仓库的有效匹配，越来越需要依托相对衡量这一科学方法。
一是加快廉价资源迭代，着力解决好发展质量不高的问题。经济发展离不开廉价资源的支撑。回顾过去几百年，资本主义国家的发展繁荣在很大程度上依赖于对树木、水、土壤、海洋等自然资源以及货币、劳动、关怀、食物等社会资源的低成本利用，这种发展模式对资源环境造成了较大损耗，也影响了发展中国家和本国人民的福祉。我国用几十年时间走过了西方发达国家几百年的现代化历程。面向全面建设社会主义现代化国家新征程，我们必须走出一条不同于欧美的发展道路，完整准确全面贯彻新发展理念，统筹处理好发展与资源环境、安全稳定的关系，在发展中解决好发展问题。二是开发知识廉价资源，加速转向高质量发展阶段。廉价资源在过去和现在主要依赖自然界，但未来将更多依托基于个体的创新。这一转变使知识本身日益成为廉价资源，不再依附于特定的有形物。知识的交叠性导致资本对知识的控制力下降，由此带来风险的上升；同时也使专家对知识的把握程度减弱，导致可信度的降低。对此，我们要进一步发挥合作制组织的积极作用，在夯实“市场过程”的基础上着力强化“治理过程”，推动实现动态均衡发展。三是丰富“财富仓库”，持续扩大有效需求容量。近年来，金融、房地产等重点领域的风险，很大程度上来源于“财富仓库”与“知识仓库”的不匹配。当前，我国正健全投资和融资相协调的资本市场功能，加快形成支持科技创新的多层次市场体系，支持长钱长投的政策体系，完善强监管防风险的制度机制，这些都是强化资本市场“财富仓库”功能的重要举措。在强化现有功能基础上，还要创造新的财富仓库，持续带来市场“增量”、扩大市场“容量”。
深化体制机制改革，提升治理效能。近期一些国家政府改革的讨论引发了广泛关注，其中包括对政府效率提升、放松管制、行政裁减和成本节约等改革方向的探讨。这为我们思考政府改革提供了新的视角。改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国全面深化改革始终坚持守正创新，取得了重大实践成果、制度成果、理论成果，为新征程进一步全面深化改革提供了坚实基础和宝贵经验，这些经验应当继续坚持和运用。
一是坚定制度自信，继续完善和发展中国特色社会主义制度。坚持中国特色社会主义的根本制度、基本制度和重要制度，特别是要充分发挥公有制经济的主导作用，促进多种所有制经济共同发展，坚持按劳分配为主体，同时允许多种分配方式并存，充分利用社会主义市场经济体制优势，构建并不断完善具有中国特色的内需驱动发展模式。二是深入推进党的自我革命，确保全面深化改革坚持正确方向。自我革命是跳出历史周期率的“第二个答案”。在新时代全面深化改革基础上，党的二十届三中全会围绕进一步全面深化改革做出系统部署，并就加快培育完整内需体系做出具体安排。应按照党的二十届三中全会绘就的路线图，高质量落实好健全投融资体制机制、完善消费支持政策、健全现代市场和流通体系等重点任务，切实夯实制度机制基础。三是突出知识管理，持续提升治理效能。在知识边界日趋模糊、知识获取日益便利的背景下，政府部门加强知识专业化建设显得尤为迫切。以财政部门为例，其职责不仅要履行国家“理财”的基本职能，更要注重发挥支付者逆向管理作用，强化知识专业化，特别是通过全面实施预算绩效管理这一有效抓手，对政策实施过程和效果开展系统评估，将重要的知识资产深植于各部门、各层级政府之中，构建起横向协同、纵向贯通的专业支撑体系。
【本文作者为中央财经大学政府管理学院教授】
参考文献略
责编：冯一帆／美编：王嘉骐