【摘要】大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求是2025年我国经济工作的首要任务。我们要全面贯彻落实新发展理念，因地制宜发展新质生产力，稳中求进、以进促稳、先立后破，以更加积极有效的宏观政策大力提振消费、提升投资效益，践行全面扩大内需发展政策，有效统筹内需和外需，系统关联国内大循环和国际大循环，以更高的效能扎实推进经济高质量发展。
【关键词】经济 财政政策 提振消费 扩大内需 【中图分类号】D602 【文献标识码】A
近期，中共中央政治局召开会议分析研究2025年经济工作形势并进行工作部署，强调要以更加积极有为的宏观政策扩大国内需求，促进经济持续回升向好。在政策取向上，着重强调实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策。这是我国在2011年后再次启用适度宽松的货币政策。随后召开的中央经济工作会议延承中共中央政治局会议的政策要求，着力实施更加积极有为的宏观政策，稳定预期，激发活力，大力提振消费，提高投资效益，全方位扩大国内需求。
实施更加积极有为的宏观政策
2024年，在党中央的坚强领导下，我国克服内外多重困难，经济运行总体平稳、稳中有进。近日召开的中央经济工作会议将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”摆在明年九项重点任务之首。整体地，我国经济工作不断深化规律性认识，着力在财政政策、货币政策以及政策“合力”等三个方面下功夫。
实施更加积极的财政政策。财政政策是国家治理的基础，是经济社会发展的核心支撑，是实施逆周期调节的基本工具。实施更加积极的财政政策将主要体现在提高财政赤字率、增发超长期特别国债以及增加地方政府债务发行使用等环节。当然，总体上更要提高财政资金使用效率。
一是提高财政赤字率。一方面，提高财政赤字率可为财政政策提供更多的资金支持，为逆周期调节提供更大的支出强度，为重大战略、重点领域和薄弱环节建设提供强有力的资源保障。另一方面，提高赤字率是更加积极有为宏观政策的重要表现，释放了宏观政策进一步放松的强烈信号，能更好提振微观主体的市场预期。
二是增加发行超长期特别国债。超长期特别国债是集中资源办大事的重大举措。当前，国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新，均是我国实施一揽子增量政策的重要抓手，亟需大量的资金加以匹配。增加发行超长期特别国债，利用其期限长、目标明确、用途清晰等特征，有利于持续支持“两重”和“两新”政策的长续发展。
三是增加地方政府专项债券发行使用。地方政府债券发行是党中央优化中央地方财权事权、强化地方债务管理的重大举措，对统筹央地关系、规范地方债务具有重要的意义。截至2024年10月末，我国地方政府债务余额为45.32万亿元，其中一般债务为16.6万亿元，专项债务28.71万亿元。专项债券为地方经济社会发展提供了重大支撑，但是，相对于地方政府公共服务和经济建设的资金需求而言，地方专项债券仍具有改进空间，专项债券的投向领域、使用期限、拨付调整以及是否可以在较大范围用作资本金等均存在一些值得优化之处。
当然，提高赤字率、增发长期特别国债、增加地方债发行使用、筹集更多财政资金的同时，要进一步健全财政资金使用的激励约束机制，着重强化资金使用的硬约束，避免低效投资甚至无效投资，着力提高财政资金使用效率，否则再大的资金投入也无法形成正向反馈的逆周期效应，难以形成自我循环的长效发展机制。
实施适度宽松的货币政策。2011年后，我国一直实施稳健的货币政策。此前，在全球金融危机冲击下，我国在2009年-2010年实施了适度宽松的货币政策，同时匹配四万亿元的刺激计划。由于彼时适度宽松的货币政策是一次较全面的强刺激政策举措，其后为提高宏观经济政策稳健性、针对性和结构性，我国一直实施稳健的货币政策。
本次中央经济工作会议再度启动适度宽松的货币政策，与上一轮适度宽松的货币政策相比，更加注重系统性、针对性和传导性。货币政策的调整主要可能有三个方面的考虑。一是有效延续2024年9月26日中共中央政治局会议部署的一揽子增量政策，实施存量和增量并重的政策框架，提升社会信心，引导经济进一步稳中向好。二是有效应对我国经济运行中面临的困难和挑战，特别是国内需求不足、部分企业生产经营困难等问题，进行更大强度和更加针对性的逆周期调整，以扩大需求。三是有效统筹国内国外两个市场，在外部主要发达经济体政策加息周期中，充分利用其中的政策空间，进一步提升我国的政策自主性和积极性。
实际上，根据9月26日中共中央政治局会议部署，我国已实施多项相对宽松的结构性货币政策。可以预见，在未来适度宽松的货币政策实施中，将会有更多的政策举措出台，总量扩张和结构优化并举的货币政策将构建有效促进经济高质量发展的良好货币金融环境。当然，我们应充分认识到，货币政策整体是一个依托政策传导效率的间接性政策，宽货币到宽信用再到扩需求需要通畅高效的传导机制和传导过程，需要充分调动各类经济主体的主动性和积极性，需要着重消除或缓释信贷市场和消费市场中的重要堵点。宽松的货币政策可能主要表现在以下几个方面。
一是明确适时降准降息。降低存款准备金率、降低利率是数量型政策工具和价格型政策工具并举的政策举措，有利于更好发挥货币政策总量和结构双重功能。2024年9月末，我国存款余额超过300万亿元，金融机构加权平均存款准备金率为6.6%。1个百分点的存款准备金率下调，就可释放出3万亿元的流动性。利率是资金的价格，是市场的信号。在面临经济下行压力时，利率下调是逆周期应对的基本方式。降低利率可以考虑7天逆回购利率、中期借贷便利利率，还可以考虑存贷款利率。
二是价格总水平目标。中央经济工作会议强调社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。价格总水平目标的提出更加强调了货币政策的总量功能。此前，我国设置了物价水平目标，但该目标是作为“软目标”或是“上限”存在的，比如，2024年我国物价水平会显著低于3%的政策目标。在发挥适度宽松货币政策效用时，物价水平是重要的，因为居民和企业对利率的反映是以考虑了物价水平后的实际利率水平作为标准的，只有实际利率显著下降才能激发私人部门扩张需求。
三是继续强调人民币基本稳定。近期，人民币汇率在合理均衡水平上双向波动，成为缓释内外不均衡和重大外部冲击的重要市场机制，同时人民币汇率形成机制更加成熟稳健。2025年外部冲击是我国经济平稳发展的重大变量，进一步发挥人民币汇率市场功能，是提升我国应对外部风险弹性韧性的必然选择。
四是宏观审慎管理。货币政策和宏观审慎曾是我国非常重要的“双支柱”政策框架，在新历史条件下，货币政策、金融市场与金融稳定更加紧密关联在一起。探索宏观审慎和金融稳定功能，是完善现代中央银行制度的必要举措，是宽松货币政策有效实施的必要保障。2023年3-5月美欧银行业的一系列动荡事件表明，货币政策需考虑金融机构微观行为特别是资产配置行为对货币政策传导的影响，同时，也需要考虑货币政策调整对金融机构资产负债、期限关联以及金融系统稳定的影响。
打好政策“组合拳”。为了充分发挥我国经济基础稳、优势多、韧性强和潜力大的优势，我国各个部门均出台了一系列重要的政策举措，但是，系统集成、协同配合等程度有待进一步提升。中央经济工作会议为此强调财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策要有效协同配合，增强政策合力。打好政策“组合拳”，重要工作是要提升政策一致性水平，将经济政策和非经济政策统一纳入宏观政策一致性评估。比如，经济发展建设项目需要考虑到国土空间规划、生态环境分区管控、能耗评估、安全评估、消防规范等要求，将非经济政策要求作为前置条件纳入到经济政策制定的必要条件之中；非经济政策在制定和实施过程中，要充分考虑其对经济政策传导的影响，尽量避免出现阻碍经济政策传导的情形，尤其需要避免对微观经济主体产生负面冲击。经济政策和非经济政策在制定、执行、反馈过程中相互统筹，减少相互之间的掣肘甚至冲突，才能更好支持微观经济主体的扩张性行为，更好提高宏观政策效能。
全方位扩大国内需求
全方位扩大国内需求是适应内外形势的基本政策目标。当前及未来一段时间，外部环境变化带来的不利影响加深，亟待提升我国内部需求水平，要加快形成具有合理回报的投资体系，加快形成有收入支撑的消费需求，加快补齐约束投资和消费增长的短板，全方位扩大国内需求，有效形成自我循环的经济体系。
大力提振消费。消费是一个经济体长续发展的基本支撑，是构建新发展格局的核心领域。2024年前三季度，消费对经济增长的基础性作用较为显著，最终消费对经济增长贡献率达到49.9%，拉动国内生产总值增长为2.4个百分点。但是，相对于消费要成为经济增长核心支撑、相对于消费在国内大循环应有的地位和作用，我国消费整体仍然相对不足。为此，大力提振消费是全方位扩大国内需求的重中之重。
大力提振消费需要遵循基本的经济逻辑。国内需求不足，特别是消费不足，是我国经济运行面临的主要困难和挑战之一。消费的扩大取决于消费能力和消费意愿，消费能力受制于收入增长和财富价值，消费意愿取决于边际消费倾向，这与储蓄动机、预防动机或社会保障等直接相关，可见收入增长、财富价值和社会保障等是影响消费的核心变量。
稳就业、促增收是大力提振消费的根本之策。多措并举稳就业，实施重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划，大力拓展社区服务业，促进重点群体就业，着力提升大学毕业生就业水平，构建有收入支撑的消费需求。营造法治、公平、有序的市场环境，更好支持民营经济发展，着重发展就业吸纳能力较强的服务业，推动中低收入群体增收减负。在财富价值保障上，要进一步稳定楼市股市，修复居民资产负债表，提升居民财产性收入水平。我国居民财富约六成配置在房地产上，近期房地产价格下跌幅度较大，居民财富不同程度有所缩水，同期居民收入可能有所降低，而居民负债水平及债务支出并未实质性年年降，居民资产负债表有所弱化，财富效应有所淡化。持续用力推动房地产市场止跌回升，充分释放刚性和改善性住房需求潜力，妥善处置存量商品房，均有助于稳定预期和价格、提升房地产市场流动性并逐步修复居民资产负债表。另外，股票市场稳定健康发展对于老百姓财产性收入提升也具有积极作用，要深化资本市场投融资综合改革，提升资本市场内生稳定性，将资本市场建设成为融资和投资功能兼备的多层次资本市场，为居民财富增长提供有力支撑。
加大保障和改善民生力度，提升公共服务和社会保障质效，减少消费后顾之忧。2023年，我国储蓄率高达44.2%，位列全球首位。2024年9月末，我国存款余额高达300.9万亿元，其中，住户存款148.8万亿元，相当于人均储蓄逾10万元。从存款余额和储蓄率看，我国是具有扩大消费的资金支撑。但是，国家出台一系列促进消费的政策后，消费水平整体仍然偏低，这其中可能与居民预防性储蓄动机较强相关。即部分居民可能存在不敢花、不愿花的消费倾向。预防性储蓄强可能与我国在住房、教育、医疗、养老等领域公共服务不够充分直接相关。实际上，我国在住房、教育、医疗、养老等已经实施一系列支持政策，但是，各地区各领域可能存在一定差异或大小不一的缺口。为此，加大保障和改善民生力度，是缓释预防性储蓄、有效扩大消费需求的长期保障政策。
提高投资效益。固定资产投资整体面临转型升级压力。长期以来，我国经济发展呈现的是投资驱动的模式，投资一度是经济增长的主要发动机。但是，随着我国基础设施不断完善、工业化进程深化和产业结构调整加快，特别是房地产市场面临较大调整压力，我国固定投资呈现低增长态势。与此同时，以地方政府作为主导力量的基础设施和部分产业投资，总体效能相对较低，部分投资成本收益不匹配，难以形成可持续经营和发展能力。
未来要有效提高投资效益，加快形成有合理回报的投资体系。在全方位扩大内需的过程中，要以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系，加快形成具有合理回报的投资体系。一是坚持传统产业、新兴产业和未来产业并行发展的思路。二是传统产业和传统基础设施稳存量、提质效，客观评估各地各行业各领域及其基础设施“充裕度”，在必要情况下才能扩大传统产能及传统基础设施的投资，防止个别地区个别领域供给过剩或利用不足。三是适度加大新型基础设施建设力度，着重提升新型基础设施统一化水平。着重考虑新型基础设施的发展情况、内在需求和供给短板，减少碎片化、重复性和低端化供给，着力提升新型基础设施和新兴产业建设全国统筹水平和区域共享能力，为全国统一大市场建设提供新的支撑。四是多举措提振现代制造业。在全面加快建设现代制造业的同时，要考虑我国制造业的结构性，有效支持中小制造企业的发展，有效吸纳就业人口。
抓住房地产市场这个牛鼻子，稳定整个产业链投资水平。房地产市场是我国产业链最长、关联程度最高的产业，是稳定固定资产投资的重要领域。实施具有政策引导性的货币金融政策，为房地产市场、开发商和抵押贷款住户提供定向低息资金，以盘活存量市场、提振市场流动性并适度引导增量需求。在具体运作中，建议采用市场化原则，以短期流动性支持、降低增量和存量贷款利率、稳定抵押品价值等为支撑，着重修复市场信心、开发商流动性和居民资产负债表。
在国家经济进入高质量发展阶段，提高投资效益不仅要关注短期的项目投资及其效益提升，而且要关注长期的投资特别是对人的投资。一方面，加大对人的投资要较快地补齐公共服务的短板，在教育、医疗、住房、养老等领域加大投入，提高人民的获得感、幸福感和安全感。另一方面，加大对微观主体的能力培训和相应资源投入。注重专业技术能力、人力资源发展、社会心理引导、再就业、数字经济适应等领域的教育、培训和资源匹配。积极吸纳失业人群投入社区服务，提供长期或临时就业机会。以扩大公共服务和兜底社会民生保障作为支撑，对失业人群或相关社会群体提供应急性的公共服务和民生事项支持。
扩大高水平对外开放
有效促进消费，着力提高投资效益，全方位扩大国内需求，加快构建国内大循环，是当前重大的经济任务。国内大市场和国内大循环的建设，不是自我封闭，而是在做好“家庭作业”同时要着力扩大高水平开放，着重深化制度型开放，更好构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
一方面要正视困难，充分认识外部冲击。2023年我国出口保持良好态势，前11个月我国货币贸易总额高达39.79万亿元，比上年同期增长4.9%。在全球经济相对偏弱的条件下，我国进出口取得如此进展，充分体现我国经济贸易体系的弹性与韧性。2025年全球经济增长仍将呈现相对疲弱态势，且增长、通胀和政策分化将较显著。国际货币基金组织2024年10月预测，2025年世界经济增长将与2023年持平，约为3.2%，继续维持较低增长态势。这决定了全球总需求水平相对较低，同时各个经济体的进口需求差异较大，对仍以出口作为重要经济增长支撑的中国经济带来较大的不确定性。这是中央经济工作会议提出全面扩大国内需求的重大政策根源。
另一方面要坚定信心，扩大高水平对外开放。未来面对外部可能的更多不确定性，我国更要加大高水平开放的力度，通过双边和多边举措，稳外资、稳外贸，全力维系外部需求稳定性，着力提升国际循环质量和水平，有效形成内需和外需有效互动的良好格局。特别是在个别国家可能出台极端单边主义和逆全球化行径中，我国要坚定信心，毫不畏惧，开放大门应该越开越大，有序扩大自主开放和单边开放，稳步扩大制度型开放，向国际社会传递我国改革开放的坚定决心。
(作者为中国社会科学院金融研究所研究员）
【注：本文系中国社会科学院创新工程项目“健全金融监管体制，防范系统性金融风险”（项目编号：2018JRSA01）与中国社会科学院登峰战略计划重点学科项目（金融监管学）（项目编号：DF2023ZD23）和中国社会科学院马克思主义理论研究和建设工程重大课题“防范化解重大金融风险”（项目编号：2022MGCZD011）的阶段性研究成果】
责编/李一丹 美编/李祥峰
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