【摘要】随着新兴经济的不断发展和灵活就业人员的大幅增加，我国传统上以劳动关系为基础的参保机制受到挑战。为了落实《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》要求，贯彻我国社会保障体系“广覆盖、保基本”的方针，应针对目前灵活就业人员参保的难点问题，提高立法层级，放宽既有须基于劳动关系的参保条件，在具体制度设计上为灵活就业人员建立与其生活经济水平相适应的缴费标准和待遇水平，以满足在新兴就业形态下灵活就业人员参保的现实需求。
【关键词】新就业形态 灵活就业人员 社会保障
【中图分类号】F842 【文献标识码】A
根据《国务院办公厅关于支持多渠道灵活就业的意见》（国办发〔2020〕27号），灵活就业人员包括个体经营、非全日制以及新就业形态等从业人员。其中新就业形态人员，是指在互联网、大数据等现代信息科技发展的背景下，依托互联网平台实现就业的人员群体，主要包括网约配送员、网络主播、网约车司机等。概括而言，灵活就业的劳动时间、收入报酬、工作场所、保险福利、劳动雇佣关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的传统就业形式。
根据国家统计数据显示，2023年，我国灵活就业人员规模在2亿人左右。同时，第九次全国职工队伍状况调查显示，全国新就业形态人员达8400万人。该群体往往具有工作时间灵活、工作方式多样化、人员流动性高、没有固定办公地点、没有固定雇主或服务对象、没有固定月或年工资、没有基于固定劳动关系的社会保险等特征。但该群体也存在工作时间长、压力大，职业稳定性不高、职业相关意外事故多及失业风险高的问题，因此灵活就业人员急需医疗保险、工伤保险、养老保险和失业保险的保障。建立和完善灵活就业人员参保机制是党和国家应对经济社会发展的重要部署。本文从当前灵活就业人员参保机制的政策演变和试点情况入手，深入分析健全该参保机制的难点问题，进而提出相应政策建议。
灵活就业人员参保机制的政策演变与试点情况
我国已出台一系列针对灵活就业人员参与社会保障的改革政策。2010年通过的《中华人民共和国社会保险法》第10条和第23条规定：无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险，由个人缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费。根据该法，灵活就业人员也可以选择在户籍地参加城乡居民基本养老保险和城镇居民基本医疗保险。
2021年3月，“十四五”规划提出“放宽灵活就业人员参保条件，实现社会保险法定人群全覆盖。”2021年7月，人力资源和社会保障部、国家发改委等八部门联合发布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》强调：“各地要放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制，个别超大型城市难以一步实现的，要结合本地实际，积极创造条件逐步放开。”2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：要“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。”
一些城市也逐步施行灵活就业人员参与社会保险的试点。在失业保险上，《广东省灵活就业人员参加失业保险办法》明确将依托网络约车、网络送餐等新业态平台实现就业、但未与平台或机构等相关企业建立劳动关系的人员按自愿原则参加失业保险。在生育保险上， 2022年浙江省《关于助力“浙有善育”促进优生优育工作的通知》明确“以在职职工身份参加我省职工基本医疗保险的无雇工的个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员同步参加生育保险” 。同时，根据人社部的消息，截至2024年9月24日，已在7省市7家头部平台企业，开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点，累计参保900余万人。
不难发现，党和国家在推动健全灵活就业人员参与社会保险制度上有坚定的决心和一系列的改革措施，这也符合我国整体社保制度“广覆盖”的目的，但在实践中如何落实和推进还存在着一系列难点。
灵活就业人员参保制度推行难点分析
第一，现行的就业人员社会保障制度是针对传统就业方式设计的，即以建立劳动关系作为基础，而灵活就业人员因其无法被认定为有劳动关系而导致现行社保制度的适用问题。当前，伴随平台经济的发展，很多灵活就业人员只需在平台注册审核就可以工作，而且可以同时有多个用人单位或雇主，且其报酬主要由平台算法根据对市场供求关系的判断而决定。在这种情形之下，灵活就业者对前述平台或雇主往往不存在认定劳动关系所需的人身依附性甚至组织及经济从属性。故认定灵活就业人员的劳动关系在法理和实践上均存在困难。
尽管灵活就业人员可以缴纳基本医疗保险和养老保险，但在现行制度下与抵御职业风险息息相关的失业保险和工伤保险的参保缴费资格仍依赖于劳动关系的认证。虽然一些部门规范性文件已经在逐步为灵活就业人员制定新的参保形式，并开始试行参保与劳动关系脱钩，但其立法层级还需提高。
第二，相较于职工参保和居民参保，灵活就业人员参保在可参保险种、缴费要求、是否强制、享受待遇等方面有所不同，这可能导致灵活就业人员选择不参保或以城镇居民身份参保甚至违法虚构劳动关系参保。具体分析如下：
首先，如前所述，依据《社会保险法》第10条及第23条的相关规定，灵活就业人员可参加职工养老保险和职工医疗保险，但该法未授权灵活就业人员可参加职工需参保的工伤保险和失业保险。虽然一些部门规范性文件为平台灵活就业人员提供了类似工伤险的职业伤害保障制度，一些地方的规范性文件也规定了自愿选择参加生育险、失业保险的途径，但从整体上看，我国仍有许多地方的灵活就业人员不能参加生育险、失业保险和职业伤害保障。
其次，相比于职工参保无需个人缴费或个人仅缴纳少量费用，灵活就业人员参保个人所需缴费较高，可能在一定程度上导致灵活就业人员的低参保率和高断缴率。目前，我国的职工养老保险、职工医疗保险（包括生育保险）和失业保险，是由用人单位和职工共同缴纳，工伤保险是由用人单位单方缴纳。但灵活就业人员参加上述保险时需个人全额缴纳。
再次，不同于职工强制性参保，灵活就业人员可以自愿选择是否通过个人缴费来参与职工医保、生育险、失业险和职工养老保险，或是选择参加城乡居民医保、居民养老保险，甚至两者都不选。比如，一些灵活就业人员因参加上述职工养老和医疗保险的总体缴费较高，而选择以居民身份参加城乡居民医疗保险或养老保险以获得一定数额的国家补贴，但居民参保待遇往往较职工参保低。在此情况下，一些灵活就业人员可能选择以虚构劳动关系挂靠用人单位的形式参保，即与挂靠的用人单位签定劳动合同却不实际提供劳动服务。实践中，一些违法分子为了牟利甚至专门成立为个人虚构劳动关系而后进行社保挂靠的公司。一些灵活就业人员确实通过虚构劳动关系参保获得生育津贴等社保待遇。这种情形一方面反映了目前灵活就业人员对于生育保险的现实需求，另一方面也暴露出由于灵活就业人员社会保障体系不完善而导致潜在的违法风险。
健全灵活就业人员参保机制的对策建议
总体而言，健全灵活就业人员参保机制所需的一些制度变革应适应于整体法治框架和制度环境，考虑不同制度的协调一致性，特别是解决不同制度间的冲突，以较小的制度变革成本来最大程度保障灵活就业人员的社保权益。
第一，为落实中央关于健全灵活就业人员参保机制的要求，考虑提供更高层级的立法保障。如前所述，现有《社会保险法》未授权灵活就业人员可参保生育险、工伤保险和失业保险，且目前灵活就业人员参与生育、失业保险和工伤保险（职业伤害保障制度）的诸多规范大都是国务院部门联合规范性文件、地方政府的规范性文件。要想从根本上解决灵活就业人员参保法律机制建设的问题，还必须提供更高层级，即法律位阶更高的立法保障。可考虑利用《社会保险法》的修订机会，将灵活就业人员参加生育、失业保险和工伤保险（职业伤害保障制度）的相关规范写入。
第二，从满足社保“广覆盖”及“应保尽保”的要求出发，建议放宽灵活就业人员参加社会保险的条件，明确灵活就业人员未有劳动关系也能参保。作为一种替代方案，立法者也可以通过放宽构成劳动关系的标准来实现灵活就业人员参加社会保险的目标。但该替代方案的问题在于使法律上已有的对构成劳动关系的认定标准不再确定，这往往比明确规定未构成劳动关系也能参保要付出更高的社会成本。
第三，可根据灵活就业人员参保的不同险种，决定是否应设定强制性参保义务，特别需明确负有强制性缴费义务的相关主体。从参加医疗保险的情况来看，灵活就业人员可选择通过个人缴费来参与职工医保，也可选择参加城乡居民医保。本文建议新的制度设计可强制灵活就业人员至少选择上述两种保险之一。理由在于：首先，健康是促进人的全面发展的必然要求，全民医保是保障人民健康的一项基本制度。公民有依法参加基本医疗保险的权利和义务。从公平角度而言，在既有法律已规定职工参加职工基本医疗保险的强制义务的同时，也应为灵活就业人员设定强制参保义务，使其同样享有医保对健康的守护。其次，从实现效率目标的角度看，灵活就业人员强制参保制度可以解决仅靠市场机制调节参保时，部分灵活就业人员不参保又无力支付医疗费进而形成需医院、政府部门乃至全社会负担的外部成本问题。故建议根据灵活就业人员参保的不同险种，决定是否应设定强制性参保义务；建议通过立法规定灵活就业人员及其所属平台公司参加职业伤害保障计划及承担相应的缴费义务。
第四，参保缴费制度的创新应尽可能与既有缴费制度相适应。对于那些必须在既有工伤保险制度之外新设职业伤害保障缴费制度的情形，需要考虑两种制度给灵活就业人员和传统职工带来的缴费公平问题。灵活就业人员参保可以分层分类适用同一制度的不同形式，进一步优化使用更加灵活的缴费方式，这样既能最大限度扩大覆盖面，也能在一定程度上缓解灵活就业群体当下的生活压力。这将从整体上更好地保障灵活就业人员的社保权益。
（作者为中国政法大学法与经济学研究院教授，中国政法大学政府与法制监管中心主任）
【注：本文系国家社科基金重大项目“完善医疗保障基金监管法律制度研究”（项目编号：21&ZD201）阶段性成果】
【参考文献】
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⑦张卿：《从法律层面谈谈强制参加基本医疗保险的四大原因》，澎湃新闻，2024年4月25日，https://m.thepaper.cn/kuaibao_detail.jsp?contid=27158746
责编/谷漩 美编/王梦雅
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