【摘要】数字经济深刻改变了世界经济的发展模式，数字服务贸易成为国际贸易发展的新趋势和新引擎，数据成为重要生产要素。各国利用单边政策、双边合作和多边协调等机制，借助第三方技术和平台，治理数据跨境流动。数据跨境流动规制通过成本效应和创新效应影响数字服务贸易的发展。数据跨境流动规制中的国家政策在一定程度上抑制数字服务贸易的发展，而区域贸易协定中的数字贸易规则可以促进服务贸易发展。发展数字服务贸易，应扩大制度型开放，坚持对接高标准国际经贸规则；积极推进和完善数据跨境便利化规制的实施；积极参与相关规则制定，增强我国在国际规则制定中的话语权和影响力。
【关键词】数据政策 数字服务贸易 数据跨境流动 政策规则量化评估
【中图分类号】F49 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.24.005
【作者简介】何树全，上海大学经济学院教授、博导。研究方向为国际经贸治理、数字经济与数字贸易、人工智能与国际贸易。主要论文有《中国服务业在全球价值链中的地位分析》《数字经济发展对收入差距的影响——基于技能偏向型技术进步视角》《RTA数字贸易规则对数字行业增加值贸易的影响研究》等。
数字技术发展所驱动的数字经济深刻改变了世界经济的发展模式，服务贸易蓬勃发展，成为国际贸易发展的新趋势和新引擎。近十年来，全球服务贸易年均增长率在10%左右。据世界贸易组织（WTO）统计，2023年全球服务出口7.9万亿美元，同比增长8.3%，占全球货物和服务出口总额的25%；2023年，中国服务进出口9331.2亿美元，位居全球第五，增速高于同期货物进出口增速和全球主要经济体服务贸易增长水平，占货物和服务进出口总额的13.6%，比2022年提高1.1个百分点。[1]
随着大数据、区块链、人工智能等技术应用推广，生产效率和经济增长发生了重大变革，数据成为助力经济高质量发展的重要生产要素和战略资源。数据跨境流动驱动全球服务贸易数字化转型。跨境数据流动的大规模增长，通过与人工智能、大数据、云计算、区块链、物联网等技术的结合与应用，促使数字产品服务、数字平台服务成为服务贸易的重要标的，赋能传统服务贸易不断创造新的经济价值，可数字化交付服务贸易获得长足发展。[2]2005～2023年，全球可数字化交付的服务出口额从1.2万亿美元增长至4.5万亿美元，年均增长7.6%，占全球服务出口额的比重从45.1%提高至57.4%；其中，2023年全球可数字化交付的服务出口额同比增长9%，增速比上年提高4.9个百分点，占全球服务出口额的57.4%，占全球货物和服务出口总额的14.3%。中国可数字化交付的服务进出口额3.9千亿美元，同比增长3.5%，占服务进出口额的41.4%。其中，可数字化交付的服务出口额2.2千亿美元，同比增长4%，占服务出口额的57.5%；可数字化交付的服务进口额1.7千亿美元，同比增长2.9%，占服务进口额的30.2%。[3]
全球数据流动对经济增长有明显拉动效应。据麦肯锡预测，数据流动量每增加10%，将带动GDP增长0.2%，预计到2025年，全球数据流动对经济增长贡献将达到11万亿美元；根据经济合作与发展组织（OECD）测算，数据流动对各行业利润增长的平均促进率为10%，在数字平台、金融等行业中可达到32%。[4]数据跨境流动为服务贸易带来新机遇的同时，也在国家安全、隐私保护等方面带来了挑战。国家数据政策是平衡一国跨境数据流动收益与潜在风险的主要措施，但由于国家间的信任度、各国在数据流动与隐私保护等方面的观念参差不齐，国家数据政策成为影响该国数字服务贸易发展的重要因素之一。在国际层面上，世贸组织框架下数据规则中的跨境数据流动，是其成员方分歧最大的一项议题，国际统一数据规则的努力遭遇挫折，短期内世贸组织无法就数字规则的构建作出迅速响应并取得有效成果（盛斌，2022）。因此，目前主要是通过区域贸易协定（RTA）的数字贸易规则开展国际监管与合作（戴艺晗，2021），而各RTA所达成的数据规则在文本内容与范式上又存在明显差异，进而导致其对缔约国的法律约束力不同。
鉴于数据对数字服务贸易的赋能作用，国际经济社会需要建立合理且尊重各国权力的数据规则，中国始终积极参与高标准数据规则的制定与实施，不断完善自身数据规则体系，但全球各国数字经济发展程度不一，因而对数据规则的关注存在显著差异。本文着重分析数据规制对数字服务贸易的影响，文中所指数据规制包括国家数据政策和RTA中的数字贸易规则两类。
本文首先梳理和阐述全球数据规制的政策机制，重点分析数据跨境流动的政策机制，进而，基于数据限制政策指数、贸易协定电子商务和数据条款数据库（TAPED数据库）对全球数据规制进行量化分析。在论述国家数据政策和RTA中的数字贸易规则对数字服务贸易的影响机制后，展示和分析了实证结果，最后为推动中国进一步扩大制度型开放、完善数据规则治理体系提出政策建议。
全球数据规制政策机制
单边政策机制。一是开放保障措施。这类机制主要依靠数据输出企业和数据处理者采取足够的措施，以确保因数据跨境传输所涉及的公共政策目标得到持续保护，一般不规定必须如何满足持续保护要求。这些措施通常包括数据处理者采取措施确保接收方对数据有充分的保护（保护充分性措施）、鼓励或要求数据处理者签订合同对数据进行保护（合同保障措施）、数据输出企业必须确保海外接收者按照当地法律的要求处理数据，如果数据在境外被错误处理和使用，数据输出企业将承担相应责任（事后问责措施）（F. Casalini, 2021）。
二是预先授权的保障措施。此类机制要求主管部门事前更多地参与，以确保可信的数据传输。公共部门将数据接收国单方面列入白名单（保护的充分性）、要求将主管部门预先批准的特定条款纳入合同（如标准或示范合同条款）、对具有约束力的公司规则或国内认证计划的预先批准（有约束的公司规则）、其他获批的法律手段和计划（如行为准则、认证计划等）。
例如，欧盟将阿根廷、加拿大、美国等15个国家和地区确认为具有保护充分性的国家。[5]也有的国家设定禁止或限制数据传输国家清单。例如，美国于2024年10月公布“应对美国敏感数据面临的国家安全风险拟议规则”（NPRM）草案，针对美国敏感数据向中国、古巴、伊朗、朝鲜、俄罗斯和委内瑞拉的跨境传输作出限制性规定。
双边合作机制。根据条款的效力和内容，双边合作机制可分为三类：无约束指南，如《韩国—秘鲁自由贸易协定》；将来进行评估和扩展，如《欧日经济伙伴关系协定》《欧墨自由贸易协定》；有约束条款，如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《美墨加协定》（USMCA）。有约束条款的区域经贸协定通常规定数据跨境自由流动原则和为实现合法公共政策目标的政策例外，或者援引国际规则，如USMCA引用OECD隐私指引（隐私保护和个人数据跨境流动指引）和APEC-CBPR（亚洲太平洋经济合作组织跨境隐私规则）。
在双边合作机制中有一类特殊的协定，即数字经济协定或者数字贸易协定。这些协定有的是原有协定的扩展，如《英国—新加坡数字经济协定》《新加坡—澳大利亚数字经济协定》《韩国—新加坡数字伙伴关系协定》《英国—新加坡数字经济协定》《欧盟—新加坡数字伙伴关系协定》，等等；有的是专门新签订的数字经济或数字贸易协定，如《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）、《美日数字贸易协定》。
2000年1月到2022年12月签署的432个区域协定中，214个有电子商务或数字贸易相关条款（占比达49.5%），122个有单独的一章电子商务或数字贸易（占比达28.2%）；2016年1月到2019年12月签署的68个协定中，55个有电子商务或数字贸易相关条款（占比达81%），33个有单独的一章电子商务或数字贸易（占比达49%）；2020年1月到2023年11月签署的49个协定中，44个有电子商务或数字贸易相关条款（占比达90%），26个有单独的一章电子商务或数字贸易（占比达53%）。[6]尽管如此，相关的条款多数并无实质约束力。表1统计了跨境数据自由流动和禁止数据本地存储要求条款的约束力状况。
多边协调机制。根据条款的效力和内容，多边协调机制可分为两类：无约束多边协议（“软”法），如联合国的《全球数字契约》、OECD隐私指引、G20/G7-DFFT（基于信任的数据自由流动）、WTO电子商务联合声明倡议、APEC隐私框架、ASEAN数据保护框架（东盟数据保护框架）；有约束的多边协议（“硬”法），如APEC-CBPR、欧洲理事会《个人数据自动化处理中的个人保护公约》、非洲联盟《网络安全和个人数据保护公约》。
第三方机制。第三方机制包括国际标准、技术手段和数据中介三个方面。国际标准方面，国际标准为组织（企业）如何在隐私和安全风险的情况下管理跨境传输提供指导的标准和原则；ISO/IEC 27701:2020规定了建立、实施、维护和改进个人信息管理体系（PIMS）的要求并提供指导。
技术手段方面，组织（企业）使用隐私增强技术（PET）以便在向国外传输数据时能够满足隐私和数字安全目标（F. Casalini, 2019）。隐私增强技术是一组数字技术和方法，允许收集、处理、分析和共享信息，同时保护个人信息的机密性，防止和减轻隐私和机密泄露的风险，使组织能够更好地负责任地管理数据。在必须传输个人信息的情况下，PET可以作为一种强大的隐私保护机制。此外，数据沙盒提供强大的数据控制和保护水平，也可用于实现特定类型数据的跨境访问。
数据中介方面，第三方机构提供数据的安全传输服务。根据欧盟《数据治理法案》，已有11个机构被认定为数据中介服务商（data intermediation services），还有1个机构被认定为数据利他组织（data altruism organisations）。
全球数据规制量化分析
国家数据政策量化分析。国家数据政策的量化分析尚未形成系统规范的测度方法。Ferracane，Lee-Makiyama和Marel（2018），Ferracane，Kren和Marel（2020）收集各国数字贸易相关的政策措施，运用赋值加权计算的方法构建国家数据政策指数。欧洲国际政治经济研究中心（ECIPE）数字贸易评估项目（DTE）通过构建数字贸易限制指数（DTRI）测度各国数字贸易壁垒。[7]DTRI在相关研究中的运用比较常见。陈松和常敏（2022）采用ECIPE数据库DTE报告中2017年各国DTRI排名来衡量样本国家数据政策限制数据流动的程度。周念利、姚亭亭和黄宁（2022）基于DTRI指数和DTE数据库的加权方法探究数据跨境流动限制性措施对数字贸易出口技术复杂度的影响。
国家数据政策限制指数测算方面，本文关注DTE报告中数据类政策，主要包括数据跨境流动限制、数据保存、主体数据隐私权利、数据隐私权行政管理要求、违规行为与制裁和其他6类二级指标，二级指标项下涵盖14项具体文本内容，同时对每一级指标设定得分权重，从而逐级计算出国家（地区）的国家数据政策限制指数（见表2）。
全球国家数据政策发展特征事实方面，目前，全球各国家（地区）制定的国家数据规制特征模式主要有3类（见表3）。以欧盟为代表的重数据隐私保护范式，以美国、日本、英国为代表的重数据自由流动范式，以中国、印度、俄罗斯为代表的重数据主权安全范式（李宏兵，2023；王佳宜，2023）。欧盟采取“外严内松”的监管模式，于2018年正式实施《通用数据保护条例》（GDPR），面向所有收集、处理、存储、管理欧盟公民个人数据的企业，是当前世界规定最为严格、处罚最为严厉的数据治理法规之一；美国于2018年出台《澄清境外合法使用数据法案》（简称“云法案”），赋予美国执法机构向企业调取存储在美国境外服务器数据的权力，同时美国还推行以自律机制为主导的APEC-CBPR；中国于2021年颁布《中华人民共和国数据安全法》，提出数据分类分级制度，谨慎有序地推进数据跨境传输。
RTA数据规则的量化分析。关于区域贸易协定中的数字贸易规则的文本量化研究相对比较丰富，其中TAPED数据库常被用于RTA数据规则的量化研究。目前有关RTA数据规则的分类量化研究主要存在两种方式：其一，将RTA中数据规则指数作为计算数字贸易规则的次级指标。彭羽、杨碧舟和沈玉良（2021）基于TAPED数据将数据相关条款作为分项指标，进一步细分为跨境数据流动、禁止数据本地化和不公开软件源代码三个子领域。赵静媛、何树全和张润琪（2022）对RTA数字贸易规则条款进行分类整理，将RTA中数据相关条款列为一级指标，数据流动和数据定位列为二级指标，来计算数字贸易规则条款异质性指数。其二，部分研究则聚焦RTA中具体的数据流动规则条款进行分类计算，殷凤、党修宇和李平（2023）借鉴TAPED内容，将RTA数据流动分为跨境数据流动规则和个人信息保护规则。
RTA数据规则深度指数测算方面，有关RTA数据规则条款对数据跨境流动治理深度水平的量化，TAPED数据库（2023）对现有条款依据其法律约束程度，由低到高可赋值为0～2分，即若某项条款不被包含在协定中，赋值为0；协定包含条款且对成员国形成“软约束”，赋值为1；协定包含条款且对成员国形成“硬约束”，赋值为2。
本文基于TAPED数据库的赋值逻辑，以RTA签订年份为记录点，侧重将RTA数据规则围绕数据跨境流动议题，分成数据跨境流动条款、个人数据保护条款和数据本土化条款3个二级指标，各二级指标项下进一步划分，总共涵盖了16项具体条款（见表4）。
全球RTA数据规则发展特征事实方面，当前，全球RTA数据规则可分为欧式、美式、新式和中式4个类别（见表5）。一是“欧式规则”，例如，《欧盟—英国贸易与合作协定》强调隐私保护和数据主权安全；二是以美国和日本为代表的“美式规则”，例如，USMCA和CPTPP支持鼓励跨境数据自由流动；三是以新加坡、智利等国为代表的“新式规则”，例如，DEPA以信任作为关键词，覆盖其他模式常规条款并创新拟定数字贸易专业条款；四是以中国、东盟国家等为代表的“中式规则”，例如，RCEP强调数字主权和国家安全，谨慎促进跨境数据自由流动（J. P. Meltzer, 2016；刘洪愧，2023；周念利，2023；孙益武，2019；张天顶，2023）。
本文运用TAPED数据库（2023）现有条款赋值逻辑（0～2分），采用算数平均的方法逐级量化构建全球数据跨境流动规则深度（见图1）。2001～2023年间全球签订的RTA对数据跨境流动的总体规制深度明显提升。然而，鉴于0～2的得分值域，虽然涉及数据跨境流动与使用规制的RTA绝对数量增加，但其分值普遍低于0.25，即全球在通过RTA约束数据跨境流动与使用的规则条款方面仍需进一步加强。
进一步比较数据跨境流动、个人数据保护和数据本地化深度曲线，RTA个人数据保护条款的深度长期高于跨境数据流动条款深度，可见各国在设置RTA数据规则时更加重视个人信息和隐私的保护。另外，RTA中有关数据本土化条款设计开始较晚，首次出现于2015年日本与蒙古国签订的经济伙伴关系协定。RTA中相关数据本地化规则条款的设置有待进一步深化。
数字服务贸易限制指数。OECD发布的数字服务贸易限制指数（DSTRI）涵盖了五大关键的政策领域，这些领域涉及数字贸易的限制性措施，具体包括：电子交易、基础设施、知识产权、支付系统，以及其他对数字贸易产生影响的领域。总体而言，OECD国家的数字服务贸易限制指数低于非OECD国家，但OECD国家的数字服务贸易限制指数在上升，而非OECD国家的数字服务贸易限制指数则在下降（见图2）。
数据规则对数字服务贸易的影响机制
数据规则将通过贸易成本效应和创新效应影响数字服务贸易（见图3）。一方面，相对于传统货物贸易，数字服务贸易对数据信息的依赖程度更高，且具有可数字化交付的特点，数据规则通过信息成本、协商决策成本与监管成本等贸易成本影响数字服务贸易；另一方面，数据规则的制定与实施直接影响数据要素的流动与使用，而数据已成为数字经济时代创新要素的重要载体（刘斌，2022），因此，数据规则将通过创新效应影响服务贸易。
数据规制对服务贸易可能产生影响，这在研究中并无定论。许多国家颁布国家数据流动相关法律条文，签订双边或区域贸易协定，这在一定程度上会导致全球数据规则治理的碎片化，从而增加企业参与国际贸易的成本（彭岳，2018），降低服务贸易水平（E. Marel, 2021），阻碍数字服务出口（S. Gupta, 2022）。当贸易双方存在限制数据跨境流动的措施时，数字服务出口二元边际的扩张将被抑制（周念利，2022）。而区域贸易协定中跨境数据规则条款能够缓解距离对贸易的阻碍作用（陈寰琦，2020）；区域贸易协定中数字贸易规则能够明显提高服务贸易出口（周念利，2023）。
贸易成本效应。第一，信息成本。数据的自由流动能够为服务业，特别是互联网、金融、计算机等数据技术密集领域生产、传输以及处理形成价值信息。部分国家设置的国家数据政策存在过于严格的数据跨境传输限制或数据本地化要求，将使得企业针对贸易国数据流动和使用规定的信息获得成本以及学习成本增加，不利于企业开展国际贸易业务，可能阻碍服务贸易发展。当贸易双方对服务行业技术标准缺乏协调统一时，企业需要花费资金、时间等大量成本以适应各国不同的技术标准要求。
数字贸易规则中涉及的数据流能够共享信息，降低信息不对称、更有效匹配供求关系，进而降低出口成本（J. López González, 2017）。因此RTA中包含鼓励数据流动与使用的相关条款，这样能够促进数据对价值信息的传输与处理，提升相应体系的兼容性，便利数据流通，减少信息搜寻、匹配与交换成本，进而促进服务贸易的开展。
第二，协商决策成本。各经济体指定国家数据政策基于自身利益的考量，对数据流动与存储提出要求，目前国家数据政策无论是在规制内容范围还是深度上，国与国之间仍然存在明显的差异。这将导致贸易国企业在进行服务贸易时谈判协商的难度增加，提高了协商决策成本，不利于服务贸易的开展。
在服务贸易领域，协商决策成本主要是由各国有关数据流动与使用规范限制的不一致而产生，具体表现为合同谈判所耗时长、合同内容条款规定数量等。因此，RTA数据规则设置数据流动与保护相关的解决机制，降低规则不确定性与协调难度，使协商决策成本降低，促进国家间服务贸易的开展。
第三，监管成本。国家数据政策对相关企业、平台机构收集数据、境外传输数据实行限制措施或事后追责机制，一定程度上导致了监管协同难度增加，监管成本上升，对服务贸易产生负向作用。
支持型的数据规则通常期望监管协同，在一定数据保护水平下，增强不同国家间数据规则的协调性和监管认可度。RTA中数据规则的制定向外部市场主体释放出明确信号，降低相关服务贸易政策的不确定性，减少由国家数据政策差异化导致的监管成本，进而促进服务贸易发展。
创新效应。依据生产区段和服务链理论及产业竞争力理论，国家数据政策对数据流动和使用的限制在一定程度上影响了企业厂商引进国外服务链的能力，进一步阻碍了企业生产区段的协同创新。同时，国内市场可使用的数据要素相对减少，企业生产能力受影响导致服务贸易竞争力不足，市场活力相对下降，数据要素价值未能得到充分利用，抑制了服务贸易增长。RTA数据规则的缔约使得国内市场数据要素可获得性大大增强，对于技术密集型企业入驻更有吸引力。RTA数据规则的缔约可以进一步促进数据要素与产业的深度融合，提升企业的创新效力（谢康，2020）。
要素禀赋理论认为，一国出口由本国相对充裕的生产要素所生产的产品，进口由本国相对稀缺要素生产的产品。在服务贸易领域，知识专利和高技能人才等创新型要素对其发展十分重要，当本国拥有丰裕的创新型生产要素时，具有数字化服务与产品生产的比较优势，使得服务贸易出口产生，服务贸易规模得以进一步扩大。一方面，过于严格的国家数据政策会阻碍数据要素的跨境流动，知识溢出通常受制于地理边界，过于严格的国家数据政策形成创新要素流动壁垒，从而阻碍数据创新要素对服务贸易的促进作用；另一方面，缔结RTA数据规则能够降低贸易国之间原本的市场准入限制并促进异质性信息的交换，进而增强知识溢出效应，促进国内创新能力的提升。
综上，基于各经济体国家数据政策约束数据流动和使用的规定，以及RTA在区域层面构建统一的支持数据自由流动和使用的数据规则，有关数据流动与使用的规制研究结果显示，支持型的数据规则有利于服务贸易发展，限制型数据规则不利于数字服务贸易发展。因此，一般而言，国家数据政策在一定程度上阻碍服务贸易规模的扩大，而RTA数据规则促进服务贸易规模的扩大。
进一步研究数据规则对服务贸易影响的理论机制可以发现，国家数据政策对数据流动和使用的限制会增加服务贸易成本，包括信息搜寻成本、协商决策成本以及监管成本，从这一角度而言，国家数据政策限制不利于服务贸易的发展。此外，国内政策对数据流动和使用的限制在一定程度上阻碍国家创新能力发展，从而可能抑制服务贸易的增长。
研究RTA数据规则影响服务贸易的理论机制结果显示，缔结RTA数据规则有利于削减两国之间贸易壁垒，减少不必要的信息成本；增强双方制度保障的可信度，减少协商决策成本；设定相对明确统一的数据治理标准，减少监管成本，进而使得服务贸易成本削减，促进服务贸易规模的扩张。此外，RTA数据规则的缔约有效减少市场准入限制，能够吸引更多创新要素或技术企业聚集，通过提升国家创新能力来促进服务贸易的开展。
数据规则数字服务贸易影响的检验分析
本文选取OECD、G20、ASEAN等全球51个国家（地区）为研究样本，择取2006～2022年的数字服务贸易数据、数据规制数据，构建引力模型检验数据规制对数字服务贸易的影响机制。数据规制包括国际数据政策限制指数和RTA数字贸易规则深度指数。贸易双方国家数据政策限制指数表示贸易两国在既定时间内的国家数据政策管理数据跨境流动的整体限制水平，数据来源于DTE数据库和OECD的DSTRI数据库。贸易双方各自实施的国家数据政策均会对双边服务贸易产生影响，将两国国家数据政策限制指数乘积取平方根，最终得到双边国家数据政策限制指数（陈松，2022）。RTA数据规则深度指数表示贸易双方参与RTA，设定数据规则条款治理数据跨境流动和使用的范围与约束力的程度，数据来源于TAPED数据库。
一级指标检验分析。表6展示了检验结果。列（1）为国家数据政策限制对服务贸易的影响；列（2）为RTA数据规则深度对服务贸易的影响；列（3）将国家数据政策限制和RTA数据规则深度同时加入模型进行回归，分析数据规制对服务贸易的整体影响效应；列（4）则是在模型中引入国家数据政策限制和RTA数据规则交互项。
表6的数据表明，国家数据政策对数据跨境流动和使用的限制程度越高，越不利于其双边服务贸易的发展，而贸易双方签订RTA数据规则深度的加强能够促进双边服务贸易规模的扩大。列（3）显示数据规则对服务贸易影响的整体效应至少在5%的水平下统计显著，且系数值大小相比于单变量回归均增加，进一步证实了整体上国家数据政策抑制、RTA数据规则促进服务贸易发展的结论。当模型引入国家数据政策限制与RTA数据规则深度的交互项时，研究发现两类数据规则在影响服务贸易时的互动关系。列（4）总交互项系数在1%统计显著水平下为负，表明在影响服务贸易过程中，国家数据政策的抑制作用超过了RTA数据规则的促进作用。
其一，RTA数据规则深度系数显著为正，表明贸易双方国家数据政策限制明显削弱了RTA数据规则深度对服务贸易的促进作用。目前多数国家出台实施的国家数据政策对数据跨境流动和使用的限制水平，普遍高于其参与签订的RTA数据规则。现有RTA大多设定了适用于数据跨境流动与使用的例外条款，如CPTPP、DEPA、RCEP等，条款约束力不强，且不排除成员国设置各自监管要求的权利（徐美玲，2023）。国家数据政策与RTA数据规则的衔接度不高，国家数据政策依然是RTA签订与实施的重要基础依据，使得原RTA数据规则对服务贸易的正向影响在一定程度上受到了限制型国家数据政策的抑制。
其二，列（3）国家数据政策限制指数系数显著为负值，但列（4）加入交互项后变得不显著，表明两国签订的RTA数据规则深度在国家数据政策负向影响服务贸易的过程中，其推动作用并不明显。一方面，国家数据政策从约束效力上看，其内容包含数据跨境流动与使用的限制、两国之间监管政策的差异等，使得当前国家数据政策对服务贸易产生一定抑制作用，这可能抵消或弱化了RTA数据规则在国家数据政策影响服务贸易过程中的缓和作用，从而导致引入国家数据政策限制与RTA数据规则深度的交互项后，国家数据政策限制系数不显著的结果；另一方面，使用中心化处理后的变量构建交互项，以缓解多重共线性问题，但其仍可能较为严重，从而导致模型加入交互项后国家数据政策限制对服务贸易的影响不再显著。
二级指标检验分析。如前所述，国家数据政策指数的二级指标有六类：数据跨境流动限制、数据保存、主体数据隐私权利、数据隐私权利行政管理要求、违规行为制裁和其他数据政策；RTA数据规则深度指数的二级指标有三类：数据跨境流动、个人数据保护和数据本地化。表7和表8分别展示了国家数据政策指数二级指标和RTA数据规则深度指数二级指标的检验结果。
表7表明，数据跨境流动限制类、数据主体隐私权利保护类的国家数据政策限制以及其他数据政策对服务贸易额的负向作用至少在5%的水平下显著。此外，个人数据保存类和数据隐私行政管理要求对服务贸易的影响并不显著，违规制裁行为由于分类后样本可分析的非零有效数值很少，故系数值输出值无效。比较数据跨境流动类和数据主体隐私权利保护类系数值大小，可以发现贸易双方在数据主体隐私权利保护方面的国家数据政策限制水平对服务贸易的抑制作用超过数据跨境流动类国家数据政策限制的影响。贸易双方经济体制定严格的国内政策限制甚至禁止数据跨境传输、实行过于严格的个人数据和隐私保护与数据本地化要求措施，将导致两国企业和消费者在进行服务贸易的过程中，面临的数据处理、合规等成本增加，不利于双边服务贸易的发展。
表8显示，RTA数据跨境流动条款和个人数据保护条款对服务贸易有着显著促进作用，且数据跨境流动条款的系数值更大，效果更为明显。而RTA数据规则中有关数据本地化的条款对服务贸易的抑制作用不显著，从其数值上来看，RTA中数据本地化条款的设置未促进缔约方服务贸易的扩张，甚至可能带来一定的负面影响。
首先，经济体之间通过RTA制定的鼓励数据跨境自由流动和个人数据合理保护的条款越多，且条款约束力越大，越能促进其成员国双边服务贸易的发展。其次，相关数据本地化条款深度对服务贸易的促进作用不显著甚至为负，可能与多数RTA对数据本地化的规则采用“原则＋例外”的模式有关。CPTPP、DEPA、USMCA、RCEP等包含数据规则的主要RTA明确设置禁止缔约方采取数据本地化措施的原则性条款内容，但例外条款中涉及的“合法公共政策目标”等适用使得各国自主裁判权力增强，且没有形成共同的标准（范婴，2023；彭岳，2018），从而可能导致当前RTA中禁止数据本地化相关条款的设定对服务贸易的促进作用不显著。
结语
基本结论。通过上述机制和检验分析，可以得出以下结论。
第一，限制型国家数据政策的出台与实施在一定程度上抑制数字服务贸易的发展；然而，随着RTA规则对数据流动和使用的规制越深化，对服务贸易额增长促进越显著。
第二，国家数据政策限制可能通过阻碍国家创新能力的提升抑制服务贸易的发展；贸易成本作为国家数据政策影响服务贸易的中介机制变量，对服务贸易的影响一定程度上依赖于服务贸易成本。
第三，有关数据规则政策细分条款的异质性表明，国家在数据跨境流动（包含数据自由流动与本地化要求）和主体数据隐私权利方面实行严格的限制性政策保护，相比于数据保存等要求条款对服务贸易的阻碍作用更大。
第四，有关RTA数据规则深度促进服务贸易分条款的异质性，数据跨境流动条款的缔约对服务贸易的促进作用最为显著，其次是个人数据保护条款；数据本地化条款对服务贸易的促进并不显著可能是协定中模糊的例外适用设置导致的。
政策启示。在数字技术和数据驱动的数字经济时代，数据已成为新的生产要素和战略资源，数据跨境流动在构建中国数字经济发展新优势和推动新质生产力发展方面的作用越来越凸显。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要“加快构建促进数字经济发展体制机制”“建立高效便利安全的数据跨境流动机制”。优化数据跨境流动的机制与管理程序，可以降低数据处理者的合规成本，释放数据要素价值，提升中国数字贸易的国际竞争力，促进技术创新和产业升级。因此，要扩大制度型开放，坚持对接高标准国际经贸规则，做好RTA规则与国家数据跨境流动规则的对接。
一要积极推进和完善数据跨境便利化规制的实施，在自贸试验区尝试施行创新举措。当前，数据跨境流动机制仍缺少相应实施细则。例如，2024年3月生效的《促进和规范数据跨境流动规定》（“数据跨境新规”）极大优化了数据跨境流动管理的政策举措，但相关部门的实施细则仍有待完善。
“数据跨境新规”生效后，全国及各省市共公布47份涉数据跨境相关政策法规文件，国家层面出台了9项涉数据跨境政策文件。发布涉数据跨境政策的地区多集中在中东部及南部沿海地区，高度聚焦于商贸流通领域，多地提出科技创新、营商环境优化、外资引进与服务提升、数字经济与跨境电商发展等综合举措。但仅60%的文件有可操作的实质性措施。[8]各自贸区（港）也出台了数据出境的“负面清单”（如北京和天津）或“正面清单”（如上海），但相关数据出境要求的强制性规定并未超出《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规的基本框架，缺少创新性的先行先试举措。
二要加强国际合作，积极参与相关规则制定，增强我国在国际规则制定中的话语权和影响力。当前的国际经贸环境存在诸多挑战，一些主要经济体在数字贸易规则的立场上发生了重大变化。例如，美国在2023年10月正式撤回了在世贸组织电子商务联合声明倡议谈判中对包括跨境数据自由流动、禁令数据本地化和软件源代码审查在内的关键原则的支持；2023年11月，美国决定不再将数据本地化禁令纳入协议文本，退出了拜登政府的标志性贸易倡议——“印度—太平洋繁荣经济框架”（IPEF）中的相关谈判；同年年底，拜登政府撤销对一些科技行业最基本原则的支持；2024年3月的《2024年外国贸易壁垒评估报告》删除了数据本地化的内容，即不认为数据本地化要求是贸易壁垒。
即便如此，中国仍应坚持对外开放，扩大数字贸易“朋友圈”。其一，与欧美等发达经济体建立高级别对话机制，就电子商务议题进行深入交流和协调立场。这种机制可以促进信息共享、加强理解、协调政策，为各方更好地协调行动提供平台。其二，加强与发展中经济体的合作，包括技术援助、数字贸易能力建设和政策对话等方面。通过支持发展中国家提升在数字贸易方面的能力和水平，可以促进全球数字经济的包容性和可持续发展。其三，积极参与多边合作机制，如世贸组织电子商务谈判、G20数字经济工作组等。通过积极参与多边合作机制，可以扩大合作范围，吸引更多成员国的支持和参与，推动全球数字贸易规则的制定和完善。
（本文系国家社会科学基金重大项目“中国重点产业链供应链韧性和安全水平评估与对策研究”的阶段性成果，项目编号：23ZDA032）
注释
[1][3]《中国服务贸易发展报告2023》，2024年11月7日，http://tradeinservices.mofcom.gov.cn/article/news/ywdt/202411/170097.html。
[2]IMF、UNCTAD、WTO和OECD联合编制的《数字贸易统计手册（第二版）》把数字贸易分为数字订购贸易和数字交付贸易，并且该手册认为只有服务是可数字化交付的。可数字化交付的服务贸易包括保险服务、金融服务、知识产权使用费、电信计算机和信息服务、其他商业服务、个人文化和娱乐服务，详见Handbook on Measuring Digital Trade, Second Edition, 28 July 2023, https://www.oecd.org/en/publications/handbook-on-measuring-digital-trade-second-edition_ac99e6d3-en.html。
[4]《加强数据跨境流动探索 推动数字贸易高质量发展》，2023年2月23日，http://www.scio.gov.cn/xwfb/gwyxwbgsxwfbh/wqfbh_2284/49421/49661/xgbd49668/202307/t20230704_724784_m.html。
[5]这15个国家和地区分别是安道尔、阿根廷、加拿大、法罗群岛、根西岛、以色列、马恩岛、日本、泽西岛、新西兰、韩国、瑞士、英国、乌拉圭和美国。
[6]数据来源：TAPED数据库，https://digitaltradelaw.ch/taped/。
[7]DTE数据库涵盖了全球64个国家1500多种政策措施，分为四类政策：财政（关税、补贴和公共采购政策）；企业（FDI、知识产权、竞争和商业流动性政策）；数据（数据、平台责任和内容获取政策）和交易（交易数量、标准在线销售与交易政策）。详见https://ecipe.org/dte/。
[8]《数据跨境落地现状调研：新规实施后全国47份文件先后出台，落地成果多集中在沿海地区》，2024年10月14日，https://mp.weixin.qq.com/s/fd1LqqbtLwJ6y-aFOADgtA。
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The Effect of Cross-Border Data Flow Regulation on Digital Service Trade
He Shuquan
Abstract: Digital economy has profoundly changed the development model of the world economy, digital service trade has become a new trend and a new engine for the development of international trade, and data has become an important factor of production. Countries use mechanisms such as unilateral policies, bilateral cooperation and multilateral coordination, and third-party technologies and platforms to manage cross-border data flows. The regulation on cross-border data flow affects the development of digital service trade through cost effect and innovation effect. National policies in the regulation on cross-border data flow inhibit the development of digital service trade to a certain extent, while digital trade rules in regional trade agreements can promote the development of service trade. To develop trade in digital services, it is necessary to expand institutional opening-up and align with high-standard international economic and trade rules. It is also of great significance to actively promote and improve the implementation of data cross-border facilitation regulations, actively participate in the formulation of relevant rules, and strengthen China's voice and influence in international rule-making.
Keywords: data policy, digital service trade, cross-border data flow, quantitative evaluation of policy rules
