摘 要:大力推动政府数字化转型，实现整体智治，以此撬动经济社会全方位数字化转型，从整体上推动经济社会发展和治理能力的质量变革、效率变革、动力变革，加快建设社会主义现代化的新型智慧城市，是一项全局性、系统性、基础性工程。整体智治是一个有五层架构的社会－技术工程，从上往下依次为价值取向、理论体系、规则体系、技术系统、应用场景，需要打造稳固的制度基座和技术基座。政府治理数字化转型要聚焦便企惠民成效拓展服务决策功能，处理好一体化标准化模块化与个性特色的关系，在确保数据安全的前提下大力推动数据共享，通过人才培养和全员培训提升政府工作人员对数字化的适应能力。
关键词:政府治理 数字化转型 整体智治 智慧城市
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
党的二十届三中全会提出“推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系”，最近召开的中央经济工作会议要求“提升超大特大城市现代化治理水平”。大力推动政府数字化转型，实现整体智治，以此撬动经济社会全方位数字化转型，推动经济社会发展和治理能力的质量变革、效率变革、动力变革，加快建设新型智慧城市，是进一步全面深化改革的重要抓手，也是建设幸福城市的全局性、系统性、基础性工程。
整体智治是一个有五层架构的社会－技术工程。它的最高层面是人民幸福的价值取向，最基础的层面是应用场景，之上是依托应用数字技术和现代治理技术建立起来的城市数字系统和数字基础设施体系。在技术系统层面之上是规则体系，包括标准、规范、制度，需要对市域治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑。它在实践中迭代，螺旋式上升，实现从技术理性向制度理性的跨越。在规则体系层面之上是理论体系，需要树立数字化意识，强化数字化思维，深化数字化认知，打破原有的学科界限，推动理论的重大创新。
杭州在全国率先提出以城市大脑赋能幸福城市建设，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，不断完善城市治理现代化数字解决方案，为市民群众提供更高效、更精准、更便捷的服务，增强人民群众的获得感和幸福感，数字治理指数位列全国第一，成为智慧城市建设的先行者。
杭州数智治理的制度基座
从2014年起，杭州在全省率先推进“四张清单一张网”改革，建立政府权力清单、政府责任清单、企业投资负面清单和财政专项资金管理清单，将政府与市场的边界及行为空间做了清晰的划分。将市、区县（市）两级行政审批事项全部纳入政务服务网运行管理，实现审批信息资源共享。从组织架构、权责配置到工作流程的这一系列改革，为政府治理数字化转型打下了制度基础。
2017年浙江省委提出“最多跑一次”的理念和目标后，杭州各级政府更加自觉地以政府服务对象的需求来倒逼政府自身改革，依托互联网，大力推进网上办事、移动办事，让数据多跑路、群众少跑腿。创新建立数据资源管理局，有效推进了数据整合、归集与共享，搭建了可信电子证照库、人口综合库、法人综合库、城市小脑专题库等4个大数据库，累计归集59个部门379.36亿条数据，完成493项数据接口开发，打通了户籍、社保、交通等领域的数据共享通道，“城市小脑”累计交换数据达329亿多条，日均交换量1700万条,为全面启动建设“城市数据大脑”核心平台打好基础。
所以，杭州市政府治理的数字化转型不是单纯的技术手段升级迭代，而是建立在一系列锲而不舍、水到渠成的改革打造的制度基座上的一场深刻的自我革命。
2018年以来，在系统建设城市大脑的过程中，杭州不仅重视数字基础设施的建设和各种前沿数字技术的应用，而且始终重视制度和法规建设，着力推进部门核心业务数字化转型，建设跨部门协同标志性项目，打造场景化的多业务协同应用，以此撬动各领域各方面改革，构建治理新平台、新机制、新模式。2018年12月，杭州在发布城市大脑综合版、建立城市大脑中枢系统的同时，发布了地方标准《城市大脑管理规范》，确立城市大脑运行机制。制度化推进云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链等数字技术在政府治理中广泛运用，加快形成即时感知、科学决策、主动服务、高效运行、智能监管的新型治理形态、治理模式，推动决策更加科学、治理更加精准、服务更加高效，推动生产方式、生活方式、治理方式发生基础性、全局性和根本性的改变，建设高质量发展、高水平均衡、高品质生活、高效能治理的现代化先行区域。
杭州数智治理的技术基座
2016年4月，杭州市在全球率先提出建设城市大脑。2018年5月，《杭州城市大脑规划》发布。城市大脑是指以政府各部门的信息化系统和数据库为基础，结合机器视觉、大规模拓扑网络计算、交通流分析等跨学科领域的顶尖技术，在互联网开放平台上实现城市跨部门跨网络的数据协同、实时计算和智能计算的信息处理系统。它能够利用全社会的数据资源，全局优化城市公共资源，及时修正城市运行缺陷，实现城市治理模式、城市服务模式、城市产业发展的突破。目前，城市大脑已经成为全新的城市基础设施。它具有感知城市运行体征、预测城市指标发展轨迹、优化公共资源配置、服务便利百姓生活、优化营商创业环境等能力。它打破数据壁垒，实现智能协同，构建数据治城的新生态，为城市管理者提供了决策科学化、民主化的有力工具，成为城市整体智治的技术基座。
杭州城市大脑包括中枢系统、数字驾驶舱、场景、系统平台4个要素。中枢系统是城市大脑的核心支撑系统，它以实现全社会的系统联通、数据协同，保障城市业务信息及时在线，数据实时流动为目标，是支撑全市便民惠企场景和数字驾驶舱的综合性信息系统。它通过全面汇总整合城市各级各部门的海量基础数据，推动系统互通、数据互通，促进数据协同、业务协同、政企协同，构建全数集成、万物智联的中枢系统。数字驾驶舱是各级各部门城市管理者实行数智治理的综合信息系统，它依据职责权限，通过城市数据的相关终端来实时感知城市状态，实现预警预测、指挥决策。场景是根据城市运行和城市生活的各个领域，围绕便民惠企的重点事项、高频事项设立的综合信息系统，它打破层级和部门界限，整合相关业务系统及业务数据，通过线上业务连接和数据协同计算，简化优化线下流程，实现“一件事”闭环处理，它是城市大脑建设的落脚点、生长点、创新点，会随着城市生活、城市建设、城市治理的发展变迁而调整项目和内容。系统是基于城市大脑中枢系统，依托线下的管理系统，通过同类业务联结起来的专门化信息系统，包括条线上的各级驾驶舱。平台是城市下设区县和街道乡镇基于城市大脑中枢系统开发的区域性综合信息系统，包括属地各部门的数字驾驶舱。大型显示屏是驾驶舱的可视化形态，便于参观考察、扩大影响、推广试点经验，也适用于需要多部门参与的大规模应急指挥，但成本较高，并非驾驶舱的标配，个人电脑和手机是驾驶舱具有普适性的终端设备。
城市大脑的发展离不开各种新技术新模式的应用，这些技术的融合对城市大脑的发展起到了强大的推动作用。云计算通过结合网络计算、虚拟化技术、分布式计算和基础架构服务，将虚拟化数据中心的计算资源以租用的形式提供给用户，以空前强大的数据分析计算能力，为城市各个领域的智能化应用提供统一的计算平台，并全面整合城市的信息资源，降低信息共享成本。大数据处理技术对海量数据资源进行采集、处理、分析和挖掘，从中感知城市运行状态，揭示规律，总结经验，推动问题的发现和解决，提高科学治理和智慧决策水平。人工智能应用机器学习、知识图谱、自然语言处理、人机交互、计算机视觉、生物特征识别、虚拟现实/增强现实技术，帮助城市大脑处理复杂数据，自我学习积累经验，高效解决问题。区块链技术实现共享数据库中的数据可以追溯、全程留痕、公开透明、不可伪造、集体维护，实现多主体之间的协作信任和协同行动，为提高数据质量、保障数据安全、防伪朔源、信用构建等提供技术支撑。信息安全技术、地理信息系统、物联网技术和边缘计算技术等，也都是城市大脑不可缺少的支撑技术。
政府治理数字化转型要着力提升效能
打造数智治理的制度基座和技术基座都需要大量人力物力财力支撑。由于区域发展的不平衡性，政府投入能力相差很大，政府治理数字化转型的进度不可能“一刀切”。但为了上下贯通、跨区域跨部门协同、数据共享，建设全国一体化在线政务服务平台，必须统一规则和标准，某些迫切需要整体智治的业务和功能的开发还必须全国联动。从先行地区的探索过程看，政府治理数字化转型提升效能需要解决好以下几个共性问题：
一是聚焦公共服务效能提升
目前，各地政府治理的数字化转型主要聚焦于提高公共服务效能，方便企业和广大人民群众。但也有一些地方热衷于搞数字化“形象工程”，在应用场景和工作流程的选择上，更多地考虑方便完成部门任务，展示部门成绩，对更好满足群众和基层的需求考虑不周。一些部门把原有的办事程序简单照搬到线上，重复操作重复考核，加重基层负担，甚至用数字赋能来固化现行体制、强化部门权力，缺乏以政府数字化转型促进政府体制机制改革的自觉性。人机交互菜单的设置过于简单，不能反映需求和问题的多样性。基层绩效考核中过度追求下载率、注册量、点击量、浏览量、转发量、办结率等短期数量指标和“虚拟政绩”，忽视实际问题的解决效度、长期用户活跃度、界面友好度、用户满意度、应用可持续性等质效指标。要解决这些问题，必须充分听取服务对象的意见，聚焦高频事项和多跨场景，突出重大需求，归类整合后设置应用场景，优化办事流程，健全常态化推进机制，实现跨领域跨部门跨地区协同，建立能及时消除协同障碍的责任制，重点抓好国家垂直管理系统的融入。把数字化转型作为推动政府职能转变、办事流程重塑和机构改革、人员优化配置的重要抓手。同时不断优化用户端界面，即时提供在场在线指导，为老年人等数字边缘人群保留传统的服务渠道和服务方式，给经办人员留下酌情处理的空间，做到刚柔并济，体现人文关怀。完善以人民群众满意度为根本标准的考核体系，建设绩效和使用绩效都交给服务对象评判，形成正确的政绩导向。
更待加强的是大数据服务公共事务决策和公共政策制定的功能。目前数智治理大多用于城市日常管理的单项业务，亟需像“浙江省经济运行监测分析数字化平台”那样的具有强大分析功能、各级各部门贯通应用的经济大脑来辅助宏观决策，全面提升治理效能。因此，需要自觉从经验判断型决策向数据分析型决策转变，从被动应对风险向主动发现风险转变，组织力量积极开发能够辅助决策特别是复杂问题决策的政府治理大模型，进一步健全经济社会环境感知网络，利用综合信息系统中的海量数据，通过人工智能高速处理，提高决策的科学程度。同时，建立社会公众参与公共决策的制度化、便捷化渠道，提高决策的民主程度。
二是处理好一体化与个性特色的关系
整体智治必须全国联网、畅通无阻、数据共享，但又不可能一下子拿出完善的顶层设计。而且为了适应各地各领域的实际需要，还应该鼓励地方、部门和基层创新，但探索的先行者又往往担心局部的创新将来若不被上级系统兼容，劳民伤财还要推倒重来。这就需要解决好一体化和多样化的矛盾。浙江设计了改革的“跑道”，制订了软件开发“一本账”，建立了“揭榜挂帅”和“模块上架”制度，倡导“一地创新，全省共享”，力求避免重复开发，但由于部门间职权交叉，需求方和开发方之间存在管理语言和技术语言的沟通障碍，加上需求方的政绩追求和开发方的利润追求，仍难避免重复开发和互不兼容现象，造成资源浪费，也容易产生新的“信息孤岛”和“数据烟囱”。
为此，需要总结先行地区的经验，研究并改革整体智治条件下的党政管理体制和部门分工、管理流程，完善线下线上一致的职权架构，据此确定政府数智治理平台的总体框架结构，通过权威性评审后作为统一的要求。根据各领域数字化转型任务的轻重缓急和各地财政承受能力的差距，制定路线图和时间表，区分必建与选建项目，鼓励开发本地特有的个性化项目。统一技术标准特别是数据标准，择优推广通用模块和组件。建立能有效减少重复开发的激励机制，细化知识产权保护和收益匹配，既鼓励创新又鼓励复制推广。
三是在确保数据安全的前提下大力推动数据共享
数智治理迫切需要数据共享、数据标准化和数据可信，需要在确保数据安全的前提下最大程度地开放数据资产，但海量数据的共享又对数据安全带来严峻挑战。数字化的信息容易处理和分享，却又过滤了信息多元性与治理复杂性，会降低政府对社会真实情况的体察敏感度，造成信息失真。数据获取手段有限、技术落后、管理权限分散，数据不标准，归集多回流少，缺乏数据质量监管体系，部分地区的政务在线平台信息共享水平低，有效反馈率有待提升，考核压力下的数据失真和过高的安全追求压倒服务需求，等等，都是需要解决的问题。
为此，需要运用数字孪生技术和大数据技术，完善城市物联网立体监测系统，增强城市感知能力，自动抓取城市运行动态数据，实现数据实时交互，直接支撑数智治理平台。需要人工收集的数据要全部落实录入责任、统一口径标准、明确更新周期、追究失真责任。哪些数据接口需要打通，哪些同类数据需要统一，哪些入库数据需要结构化标准化，哪些历史数据需要清洗，都要明确责任部门，规定完成期限。根据数据安全和引导舆情需要，某些敏感数据经过合规论证和主管部门批准可以不予公布或调整后公布。建立从数据采集、数据传输、数据储存、数据处理、数据交换到数据销毁全生命周期的数据资源安全保障体系，强化对云端数据储存的安全管控。对借口数据安全搞数据部门垄断的行为坚决予以纠正，打破数字壁垒。区分公民的个人信息和汇总统计数据，前者要依法保护个人隐私，后者应尽可能开放，支撑数智治理。要制定数据共享开放管理办法，保障人民群众的信息使用权，做到公共数据取之于民、用之于民，保障公民可随时查看和调用系统里本人提供的信息，并有权防止超范围查询个人隐私数据。健全数据纠错机制，引导用户共同参与数据维护。
四是通过人才培养和全员培训提升政府工作人员对数字化的适应能力
各地普遍感到从事数智治理的人才严重短缺。在政府数字化建设过程中普遍面临沟通障碍，往往因为熟悉业务需求的干部不懂数字技术，熟悉数字技术的干部缺乏业务知识，导致走弯路。各业务部门缺乏数据治理专业人才。为此需要在党政部门、企事业单位普遍设立数智治理专业岗位，同时要注意数字化专门人才配置的合理性和层次性。优化专业设置，培养大批既掌握数字技术又熟悉城市治理和专业管理的复合型人才。组织编写数智治理的通用教材和各部门的专业教材，通过各级行政学院和高校的相关院系，对公职人员进行全员培训和考试。党校教育也要注重提高各级领导干部数智治理的意识和能力。就业转业培训要提供数智治理实用性课程。深入实施数字生活新服务行动，推进全领域多场景智能化数字社会建设，构筑美好数字生活新图景，以日益广泛普及的数字生活为数智治理厚植群众基础。
参考文献略
【本文作者为浙江省城市治理研究中心首席专家，浙江大学公共政策研究院资深研究员】
责编：周素丽／美编：石 玉