摘 要:我国人口发展进入新常态，建设生育友好型社会、实现人口高质量发展的需求更加迫切，加快完善生育支持政策体系具有重要意义，也面临现实挑战。加快完善生育支持政策体系，必须科学回答好“谁来支持”“谁受支持”“支持什么”“怎么支持”的问题，着力健全党的领导下多主体共同担责的生育支持参与机制，构建动态监测与分析转化有效统一的受体需求研判链条，完善整体覆盖与重点治理相互配合的生育支持内容体系，营造促进生育支持政策体系可持续发展的友好社会环境，为推动建设生育友好型社会、促进人口高质量发展提供政策支撑。
关键词:人口发展新常态 生育支持政策体系 生育友好型社会
【中图分类号】C924.21 【文献标识码】A
2024年7月，党的二十届三中全会强调：“完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。”[1]10月，国务院办公厅发布《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，强调“坚持以人民为中心的发展思想，认识、适应、引领人口发展新常态”[2]，对加快完善生育支持政策体系、推动建设生育友好型社会作出一系列具体部署。现阶段，我国人口发展进入新常态，要着眼强国建设、民族复兴伟业，深入推进相关领域体制机制改革，加快完善生育支持政策体系，促进人口高质量发展。
人口发展新常态下加快完善生育支持政策体系的重要意义
积极应对人口负增长挑战的必要举措
人口是影响经济可持续发展的关键变量。当前我国人口发展进入新常态，总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征[3]，给经济社会发展带来巨大挑战，加快完善生育支持政策体系成为必要举措。
《中国统计年鉴2024》显示，在总体规模上，我国人口自2022年起连续两年出现负增长，两年间负增长规模从85万扩大到208万，自然增长率降幅从-0.60‰扩大到-1.48‰；2023年我国人口出生率创历史新低，仅有6.39‰。在人口结构上，2023年我国0—14岁人口仅占总人口的16.3％，创历史新低；65岁及以上人口占总人口的15.4%，创历史新高，已进入中度老龄化社会。在育龄妇女规模上，2023年我国15—49岁育龄妇女人数约为3.3亿人，这一人群数量自2017年起以年均500万左右的数量递减。在家庭规模上，2023年平均每户仅为2.80人，家庭养老扶幼功能弱化明显。在城乡分布上，2023年城镇人口占总人口比重为66.16%，保持上升趋势。[4]这些数据表明，现阶段我国虽然人口规模巨大、劳动力资源丰富，但人口减少以及老龄化、少子化等问题将长期存在并加深加快，原有人口红利将大幅消减，人口发展乃至经济社会发展将出现一系列深层次结构性挑战，迫切需要加快完善生育支持政策体系以有效应对人口负增长带来的风险挑战。
推动建设生育友好型社会的有力支撑
党的二十届三中全会提出“完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会”，首次将“建设生育友好型社会”写入中央文件。政策友好是生育友好型社会的内在要求，加快完善生育支持政策体系为推动建设生育友好型社会提供了有力支撑。
生育友好既包括对个体生育行为的充分尊重，强调赋权生育主体，回归生育自由决策、自由抉择的状态；也包括对生育社会价值的有效实现，强调由“生”到“育”全过程支持，营造生育的个体价值、家庭价值、社会价值和国家价值和谐统一的社会政策环境。[5]在人口发展新常态下，生育不友好的现象仍然存在，片面强调生育工具性的价值取向仍未消除，多种因素相互作用导致了不想生、不敢生、不能生等现象的出现。同时，生育友好型社会的综合性特征鲜明，需要政府、社会、家庭和个人等多元主体共同参与以及经济、政治、文化、社会和生态全领域的协同治理等。因此，迫切需要加快完善生育支持政策体系，提供覆盖全人群、全生命周期的人口服务，以友好的生育支持政策体系引导和保障全社会形成对生育主体友好、对生育行为友好、对生育全周期友好的社会环境和氛围。
有效促进人口高质量发展的重要基础
习近平总书记强调：“人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，必须着力提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化。”[6]人口高质量发展既是应对人口发展新常态的必然选择，也是新时代实现人的全面发展、拓展中国式现代化的必然要求；加快完善生育支持政策体系是推进人口高质量发展的重要基础。
人口发展新常态下，我国人口发展目标已由数量取胜转变为质量与数量兼顾。人口高质量发展主要包括人口总量充裕、结构适宜、素质优良、分布合理等内容。其中，人口总量充裕是底线要求，需要着眼我国人口负增长形势，聚焦生育意愿低迷等问题，以加快完善生育支持政策体系推动实现适度生育水平和人口规模。人口结构适宜是基本要求，需要把握我国人口结构的主要矛盾，高度重视老龄化、少子化等问题，以加快完善生育支持政策体系有效改善人口年龄、性别等方面的结构。人口素质优良是关键内容，婴幼儿时期是人脑发育的重要阶段，需要重点关注婴幼儿发展需求，以加快完善生育支持政策体系为个体生命早期及各成长阶段的养育、教育提供重要保障。人口分布合理是重要方面，需要关注流动、留守妇女儿童等群体的生养教问题，以加快完善生育支持政策体系维护社会公平正义、推动人口合理有序流动。因此，迫切需要加快完善生育支持政策体系，有效释放生育潜能，稳定人口总量，改善人口结构，提升人口素质，增强全社会人口活力，为促进人口长期均衡发展、实现人口高质量发展提供丰富人口资源和人力资本。
人口发展新常态下加快完善生育支持政策体系的现实挑战
多政策主体之间统筹协调的要求提高
加快完善生育支持政策体系是一项全局性工程，涉及主体多，覆盖部门多，单一主体的政策措施难以发挥有效作用。新时代以来，面对人口发展新形势，党和国家逐步调整生育支持政策，多主体协同发力取得一系列重要成就，2022年7月，国务院建立优化生育政策工作部际联席会议制度，加强对生育支持工作的组织领导和统筹协调；2022年8月，国家卫健委等17部门联合印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，协同完善生育支持措施；至2024年11月，已有23个省份在不同层级探索实施生育补贴制度……与此同时，多政策主体存在权责不清、衔接不当等问题，各主体及其政策缺乏系统整合，企业、社会组织、家庭等主体的作用发挥不明显，横向领域上“政出多门”“九龙治水”现象并未根本解决，纵向层次上“上热”“中温”“下凉”现象同样亟待根治。
人口发展新常态下，来自不同领域不同层次的因素对生育水平的综合影响更加深入，生育支持政策体系涉及的主体更多，多主体横向协同、纵向衔接的难度更加突显，对生育支持的全局性要求更加突出。
准确把握分析受体需求变化的难度加大
加快完善生育支持政策体系是一项民生工程，内在目的是要通过解决人民群众在生育支持方面的现实问题，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。新时代以来，从单独两孩政策、全面两孩政策到实施三孩生育政策及配套支持措施；从《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》《关于促进养老托育服务健康发展的意见》等，到《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》中全方位构建完善生育支持政策体系……党和国家始终坚持以人民为中心，深刻把握人民群众的生育支持新需求，不断优化生育支持政策。
人口发展新常态下，生育支持的民生要求更加突出，人民群众的生育需求与养育、教育、住房、就业、养老、医疗等其他民生领域需求的联系更加紧密，生育需求的多元化、个性化更加突出，男性与女性、一孩人群与多孩人群等不同群体的生育支持需求及成因更加复杂、差异更加明显、变化速度更快，极大增加了把握受体需求的难度。
综合考量政策体系内容布局的维度更广
加快完善生育支持政策体系是一项综合性工程，在内容布局上覆盖范围广、涉及领域多、系统化要求高，必须综合考量。新时代以来，党和国家站在全党全国工作大局、现代化建设全局的战略高度正确看待我国人口发展新形势，统筹谋划生育支持政策体系构建，明确提出“到2025年，积极生育支持政策体系基本建立”“到2035年，促进人口长期均衡发展的政策法规体系更加完善”[7]的发展目标，不断推动全方位、立体化、多层次的生育支持政策措施落地落实。
人口发展新常态下，人口发展面临的矛盾更加突出，矛盾成因更加复杂，涉及到经济、政治、文化、社会乃至生态多领域的因素；与此同时，建设生育友好型社会、实现人口高质量发展的目标更加清晰、任务更加紧迫、全面性特征更加鲜明，生育支持的综合性要求更加凸显，生育支持政策体系所涉及的维度和领域更加广泛深入。
有效推动政策体系落地实施的障碍增多
加快完善生育支持政策体系是一项长期性工程，需要不断着眼新变化新进展进行及时评估与动态调整。新时代以来，党和国家始终坚持以发展的眼光看待人口问题，积极推动生育支持政策的优化完善。人口发展新常态下，生育支持自身的政策主体更加多元、需求更加多样、内容更加庞杂，使人民群众正确认知和掌握生育支持政策更具难度，使生育支持政策体系的落实与评估更具挑战。同时，生育支持面临的外部环境更加严峻，恐婚恐育的思想观念依然存在，工作环境中对于女性的就业歧视和对工作主义的极致推崇并未完全消除，城乡、区域环境中生育资源的不平衡不充分依然存在，网络环境中以“女性自由独立”为包装宣扬不婚不育的争论更加激烈……这些现象表明，生育支持的长期性、复杂性更加突显，推动生育支持政策体系落地实施的障碍越来越多。
人口发展新常态下加快完善生育支持政策体系的实践路径
健全党的领导下多主体共同担责的生育支持参与机制
坚持党对加快完善生育支持政策体系的全面领导。党的二十届三中全会强调：“坚持党的全面领导，坚定维护党中央权威和集中统一领导。”[8]必须坚持和强化党的全面领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把加快完善生育支持政策体系放在党和国家的中心任务和战略全局中谋划部署，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，着重加强党对生育支持关键领域和薄弱环节的领导，确保生育支持政策体系建设的正确方向。
健全完善多个部门统筹整合、协调配合的生育支持参与机制。在党的领导下健全完善多部门联合参与机制，进一步强化部门协同，完善国务院优化生育政策工作部际联席会议制度等工作机制，在明确各部门职责分工的基础上，就加快完善生育支持政策体系积极开展联合研讨与协作，有效消除不同部门之间的政策冲突，实现不同领域政策的有机衔接，并根据实际情况设置由主管部门牵头、多方协调配合的生育支持职能部门，加强不同部门功能和资源的优化整合，推动生育支持政策体系的落地和完善。
健全完善自上而下权责明确、衔接有效的生育支持参与机制。在党的领导下健全完善上下统一的参与机制，明确中央及各级政府、社会、家庭等在生育支持上的责任定位，充分发挥政府的主体地位，完善生育支持政策体系的顶层设计。有效发挥地方政府的积极性，因地制宜落实中央政策规划，积极探索生育支持的地方经验。充分激发社会力量，推动就业市场透明度建设，鼓励企业优化保障职工、尤其是女性职工的生育支持待遇，发挥工会、共青团、妇联等群团组织及其他社会组织在生育支持方面的重要作用。积极引导家庭政策认知，鼓励家庭成员共同参与、共同承担生育抚养职责，塑造加快完善生育支持政策体系的强大合力。
构建动态检测与分析转化有效统一的受体需求研判链条
优化完善生育支持需求的数据监测和反馈机制。健全完善人民群众生育支持需求相关数据的动态监测机制，推动对人口总量、规模、素质、结构等内容及其变动情况的常态化监测评估，推进分区域、分婚育情况等的人口预测预报工作，有效利用互联网、全媒体等新技术丰富拓展人民群众生育支持需求反馈渠道，建立完善生育支持需求追踪调查数据库，及时掌握人民群众生育支持需求的最新动态。
健全建强生育支持需求的研究分析和转化机制。推进对生育支持受体需求的研究分析，加强人口领域的跨学科交叉战略研究，充分利用数字化、智能化最新成果创新研发生育支持需求分析模型，深入探索生育支持需求在经济、政治、文化、社会、生态领域的表现和成因，精准把握未婚、未育、一孩、多孩等不同群体，尤其是其中的女性群体在不同环节、不同阶段中的具体需求，科学判断生育支持需求的变化趋势。在此基础上建立完善生育支持合作平台和资源库，充分了解生育支持供需匹配的现实情况，实现生育支持需求研究成果共享和整合利用，为加快完善生育支持政策体系提供科学、精准、及时的支撑。
完善整体覆盖与重点治理相互配合的生育支持内容体系
健全完善政治、经济、文化、社会、生态全领域的生育支持政策体系。生育政策涉及领域众多，“单兵独进”难以取得成效。必须全领域考量生育支持政策体系的内容布局，进一步优化经济支持、社会支持等与人民群众生育直接相关领域的举措，同时提高对政治、文化、生态等薄弱领域的重视程度，不断增强政策落实的政治保障、推进生育友好的文化塑造、促进生育与生态的良性互动，进而推动不同领域之间生育支持政策的紧密衔接、协同共进。
健全完善婚嫁、生育、养育、教育全生命周期的生育支持政策体系。生育支持并非短期行为，既要着重关注育龄夫妇、婴幼儿群体的生育支持需求，强化生育服务支持，加强育幼服务体系建设，扩大优质教育资源供给；也要提高对未婚人群的关注，把握其对于恋爱、婚姻的意愿需求，健全相关政策措施，形成集婚前检查、婚嫁服务、优生优育服务、生育假期、妇幼保健、婴幼儿照护、学前及义务教育、就业及住房保障等于一体的政策体系。
健全完善解决不想生、不敢生、不能生全问题的生育支持政策体系。既要着力改善生育成本大、就业歧视等现象，重点解决“能生不想生”“想生不敢生”的问题。同时不能忽视因生殖健康等原因而造成的“想生不能生”困境，通过相关病症治疗费用纳入医保等政策措施为其提供有效保障，有效解决生育领域的各类问题。
健全完善无孩、一孩、多孩等全孩次的生育支持政策体系。随着三孩政策的实施，各地推出诸多配套生育支持政策，取得显著成效的同时也造成了对无孩、一孩家庭的相对忽略。必须构建覆盖全孩次的生育支持政策体系，既要着力完善二孩、三孩等多孩家庭的生育支持服务，也要提高对无孩、一孩家庭的重视程度，尤其注重一孩生育支持保障的积累效应，针对不同孩次家庭的特点进行具体分析、合理施策，为其提供精准的生育支持政策保障。
健全完善约束、激励、扶持全导向的生育支持政策体系。充分发挥政策激励生育意愿、扶持生育行动的作用。同时也不能忽略政策的约束性功能，以一系列硬性举措减少不婚不育群体的数量，降低生育、养育、教育成本，改善女性的就业环境，约束影响生育工作的不利因素。
营造促进生育支持政策体系可持续发展的友好社会环境
营造积极文化氛围，助力形成正确政策认知。积极培育适应时代要求的新型婚育文化，深度挖掘马克思主义婚育观和中华优秀传统婚育文化的精髓，结合当前实际赋予其丰富时代内涵，倡导尊重生育的社会价值，大力弘扬科学正确的婚恋观、生育观、家庭观，破除婚育领域陈规陋习，营造关爱女性、尊重母亲、支持生育的良好社会氛围。积极开展人口高质量发展宣传教育活动，通过学校教育、宣讲团讲解、企业培训、社区普及、媒体报道等途径，加强对生育支持政策体系的宣传解读，积极回应对生育支持的普遍关切，及时肃清对生育支持的歪曲污蔑，推动人民群众形成对生育支持政策体系的正确认知。
塑造良好执行环境，保障政策体系精准落实。加强生育支持人才队伍建设，围绕生育支持政策体系内容和服务需求，创新人才教育培养、激励保障、评价使用和流通配置机制，提高人才队伍的政治站位、业务能力、人文情怀，着重提升女性视角、女性力量在人才队伍中的比重，培养一批留得住、用得上、能力强、素质高的专业人才队伍。完善生育支持相关法律法规体系，加强生育支持政策体系与民法典、劳动法等法律法规的有效衔接，根据实际情况出台相关专项条例，规范生育支持的落实程序，强化落实生育支持政策体系的法律保障。
健全完善评估制度，推动政策体系可持续发展。健全完善生育支持政策体系评估机制，制定科学指标体系，运用专业评估手段，对不同维度的政策、同一维度政策的不同阶段等进行全面把握，对生育支持政策体系的实施效果进行定期追踪和综合评价。构建人人参与的监督反馈机制，充分发挥人民群众、尤其是女性群众的主体作用，扩大人民群众的参与渠道，以人民群众切身感受为政策体系评估的重要参考。在此基础上进一步完善生育支持政策体系动态调整机制，做好政策体系评估与完善的有效衔接，推动生育支持政策体系的可持续发展。
【本文作者为武汉大学马克思主义学院教授，教育部习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心武汉大学研究员，湖北省妇女理论研究会研究员；武汉大学马克思主义学院博士研究生徐海辰对本文亦有贡献】
注释略
责编：程静静／美编：石 玉