摘 要:城乡基层治理现代化作为国家治理现代化的重要组成部分，直接影响国家治理体系的效能与进程。为更好地满足人民群众的需求，各地区在数字化赋能、共建共治共享以及体制机制创新等方面进行了积极探索，积累了丰富的经验。同时，也面临数字化的普及与应用不足、多方主体的协同不足及制度创新动力不足等问题和挑战。这些问题的存在，亟待强化数字治理支撑、保障多方主体协同和激发制度创新动力，以进一步推动城乡基层治理现代化的进程。
关键词:城乡基层治理 治理现代化 数字化 制度创新
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
基层是党心与民心的交汇点，也是解决人民群众最关心、最直接、最现实利益问题的关键场域。城乡基层治理的效果直接关系到人民群众的获得感、幸福感、安全感。为更有效地服务城乡居民，全国各地积极推动基层治理现代化，并已取得初步成效，呈现出可喜的态势。然而，在这一探索过程中也面临着诸多新挑战，亟待加以重视和解决。
我国城乡基层治理现代化新态势
技术驱动：数字化赋能基层治理
技术是推动基层治理现代化的核心动力，数字化手段的广泛应用正在改变传统治理模式。数字化技术，特别是社交媒体和电子政务平台，缩短了信息传递的距离和时长，使政府更能实时响应民众需求，不但提高了行政透明度和民众参与的机会，而且提升了政府的公信力。各地通过网络社区、在线服务等形式的数字化工具，使得基层治理不再受地理位置的限制，促进了社区自治和社会资本的形成，有助于形成更为紧密的社会网络，增强社会凝聚力。同时，在数字化技术的加持下，政策制定和执行过程更加科学、精确。
北京市昌平区的回龙观和天通苑地区（简称“回天地区”），是两个超大型居住区，人口高度集聚，面临着严峻的基层治理挑战。自2018年起，该地区实施了“回天大脑”技术项目，通过整合市、区、街镇的三级数据，构建了一个全面监控回天地区基础设施与城市运营的系统。这一系统覆盖了从街镇到个人的多层级管理，有效实现了在风险防控、垃圾分类和接诉即办等关键领域的精细化管理。
福建省三明市大田县，是典型的山区县，村庄分散且资源分布不均，基层治理工作难度大。该县通过实施数字乡村建设，采取一系列创新措施，有效提升了基层治理的现代化水平。依托福建省政务服务统一平台“闽政通”App，扩展了农民在环境监督方面的数字参与。此外，通过智安小区和平安乡村建设，加强了公共安全的视频监控系统。借助数字气象灾害预警信息智能发布系统，提升了应急管理的智能化水平，增强了防灾减灾科普教育和法律服务的时效性。
共建共享：多方参与治理格局
现代化治理强调“以人为本”，社会力量的广泛参与成为基层治理的重要特征。多方参与指的是在政府主导下，市民、企业、非政府组织和其他社会团体等各界力量共同参与社会治理。各方通过发挥自身优势，贡献资源与专长，形成共建共治共享的治理格局。这种模式的核心在于强调参与者的多样性和合作性，推动不同群体根据各自优势和需求协同工作，弥合信息不对称和资源不均衡，促进公共资源的公平配置和高效利用。多方共同构建社会治理体系的模式，旨在通过集思广益提升治理的有效性和适应性。这种集体参与和责任分担的方式，不仅能更好地应对复杂社会问题，还能让每个社会成员在治理过程中发挥作用，提升民众的满意度和社会整体的凝聚力。
四川省成都市武侯区簇锦街道通过引入“城市合伙人”机制，激活多方社会力量参与基层社区治理。该机制基于街区网格系统，鼓励100余名“城市合伙人”成为网格长和志愿者，带动身边居民参与社区治理。同时，引导街道辖区内的个体工商户和商家成为“城市合伙人”，参与垃圾分类和环境保护等社区活动，并组建临街商铺商家联盟共同提升治理质量。这一探索，不仅大幅度提升了网格服务响应速度（15分钟响应、1小时进入处理流程、1.5天处理并反馈），还提升了环境治理效果（环境投诉同比下降35%，厨余垃圾分出率达33.12%，人均生活垃圾比去年同期减少8.1%），并加强了安全隐患巡查和事故理赔服务。
湖北省荆州市松滋市的乡村通过“共同缔造”机制，推动党建引领群建，实现决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。妇联组织实现组级全覆盖，工会和共青团延伸至村，建立33个职工爱心驿站，并将“希望家园”公益托管延伸至周末和寒假。108个村（社区）成立独资劳务公司，推动群众自发成立1928个自治组织和2433个社会组织，促进自我管理和服务。妇联选拔3446名执委，配强2753名妇女小组长，成立40余个“女人家互助会”。此外，成立276个“五老”理事会，推选1917名“五老”为理事，明确工作职责。该机制增强了基层治理的多方参与，提高了社区自我管理和服务能力，推动了乡村振兴与社会和谐。
模式探索：体制机制创新完善
体制机制创新是推动基层治理现代化的核心动力，尤其在提升治理韧性和增强治理可持续性方面发挥着关键作用。治理韧性指的是基层治理在应对突发事件、社会变化及不确定性挑战时的适应和应变能力，而治理的可持续性强调在长期内维持和优化治理效果。通过体制机制创新，能够打造更加灵活、适应社会变革、满足公众需求的治理体系。以“街乡吹哨、部门报到”等为代表的城乡基层治理模式探索，不仅有效解决了传统治理模式中决策迟缓、应对突发事件能力弱、资源配置不合理等问题，还提升了城乡基层治理的适应性和可持续性。
为解决基层治理的“最后一公里”难题，北京市在平谷区“乡镇吹哨、部门报到”机制的基础上，提出“街乡吹哨、部门报到”快速响应机制。该机制围绕社区居民关注的环境整治、垃圾清理、老旧小区治理，启动“日常哨”程序，协调相关部门和居民代表共同解决；针对群租房治理、违法建筑拆除等治理难题，启动“攻坚哨”程序，通过多部门综合执法进行改造；在自然灾害等紧急情况，启动“应急哨”程序，迅速响应机制保障人员安全。这一探索极大增强了部门之间的协调与合作，实现了各职能部门统一行动，提高了问题解决的效率，增强了治理韧性，显著提高了居民的安全感和对城市治理的认同感与满意度。
新时代“枫桥经验”作为基层治理的中国方案，秉承“依靠群众、矛盾不上交、就地解决”核心理念，强调在基层治理中发挥群众的积极作用，通过建立完善的社会参与机制，提高社会治理的韧性和可持续性。通过构建基层党组织、村委会和群众组织三位一体的治理框架，强化党的领导作用，同时保障各类社会力量（社会组织、志愿者）的有效参与。该模式结合自治、法治与德治，通过村民议事会、民主决策和信息公开等方式，灵活调解和综合治理社会矛盾和冲突，实现“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。这一治理模式，强调公众参与和社会共治，增强了居民的信任感和满意度，提高了社会的凝聚力，成为全国学习和推广的基层治理典范。
我国城乡基层治理面临的问题与挑战
数字化普及与应用不足。数字化治理在提升公共服务效率和政府管理能力方面具有巨大潜力，但其实施过程中也暴露出不少挑战，尤其是数字鸿沟、数据安全风险和技术资源不均等问题，限制了其普惠效应。首先，城乡和不同社会群体之间的数字鸿沟明显，尤其在农村地区，老年人和低收入群体面临双重障碍：一方面，基础设施建设不足，互联网接入困难；另一方面，缺乏必要的数字技能培训，导致这些群体无法充分利用信息技术，甚至被排除在数字化治理之外。尤其是农村老年人，普遍缺乏对现代技术的适应能力，进一步加剧了数字鸿沟的扩大。其次，技术资源的分布不均衡，使得基层单位的数字化应用效果参差不齐。城市和发达地区的基层单位在硬件设备、软件系统和技术人才方面相对优越，而许多农村地区的基层单位仍依赖传统治理方式，难以有效应用现代技术。技术资源的短缺不仅限制了数字治理的推进，也加剧了地区间发展的不平衡，阻碍了社会公平的实现。最后，在城乡基层治理中，跨部门合作不足、数字治理合力未形成，主要表现为信息共享缺乏、资源整合不足、政策滞后、利益冲突等问题。各部门之间未能建立有效的沟通和协同机制，导致信息孤岛，影响了资源的优化配置和治理效率。政策制定和技术应用缺乏统一规划，部门间在目标和职责上存在差异，协调难度较大。此外，缺乏跨部门的技术支持平台，导致数据和资源不能有效整合。
多方主体协同不足。尽管技术手段为治理提供了更多参与渠道，但在实际操作中，参与能力不足、社会资本动员不足以及利益冲突等问题依然制约了多方主体的协同，限制了治理效能的提升。首先，参与能力不足是制约多方主体协同的核心问题。尽管数字技术提供了在线平台和信息传递工具，理论上能提升参与度，但在许多基层治理活动中，部分居民，尤其是农村地区的老年群体，由于教育水平较低，缺乏必要的知识和技能，往往不愿或不懂如何主动参与治理决策。这使得即使存在参与渠道，缺乏文化支持，治理效能也难以实现。其次，社会动员不足是多方主体协同的障碍之一。部分基层政府对社会组织和企业的动员力度不足，缺乏有效激励机制。在不少地区，社会组织和企业未能获得足够的资源和政策支持，导致其参与热情低迷。尤其在经济相对落后的地区，社会组织面临资金和资源匮乏，难以承担更多治理职能，从而削弱了多方主体协同的效力。最后，利益冲突与治理负担也是不可忽视的问题。在多方主体协同过程中，不同主体的利益诉求往往存在冲突，尤其是政府、企业和社会组织之间。企业关注经济效益，社会组织则关注社会效益，这些差异可能导致政策目标和责任划分上的分歧，影响治理效率。利益冲突不仅增加了协调的难度，也使得治理过程中的行政成本上升，基层政府在调解各方利益时，往往需要投入大量资源，进而加重了治理负担，影响政策的执行力。
制度创新动力不足。在基层治理实践中，一些地区缺乏根据本地实际需求探索创新制度的积极性，仍沿用“一刀切”或过于依赖上级指令的模式，制约了城乡基层治理成效。首先，沿用传统模式，缺乏本地化创新。部分地方的基层治理依然沿用传统的“一刀切”模式，这种模式往往忽视了不同地区之间在经济发展水平、社会结构、文化背景等方面的差异，难以有效回应基层群众的实际需求。例如，在乡村振兴政策、教育资源分配、卫生服务等方面，部分地方政府没有充分考虑地方的具体情况和需求，导致治理资源的浪费和效果不佳。其次，过度依赖上级指令，缺乏自主创新。在部分地区，基层政府过度依赖上级部门的指令和政策安排，缺乏创新意识和行动自觉。这种依赖性一方面是由于基层政府在落实发展任务时的压力，另一方面也与基层领导干部改革创新的积极性不足有关。在这种情况下，基层政府不去主动探索新的治理方式和机制。这种做法长远来看，无法适应社会的多样化需求，也不能为地方带来真正的治理效能提升。最后，缺乏激励机制与创新支持。在一些地区，基层政府缺乏足够的激励机制来鼓励本地的创新实践。尤其是在一些资源贫乏、发展滞后的地区，基层政府面临的压力较大，创新可能被视为风险较高的尝试，导致这些地方的领导干部更倾向于选择保守的治理方式，而非进行制度创新。
深入推进城乡基层治理现代化的对策与建议
强化数字治理支撑。一是缩小数字鸿沟，促进信息普惠。进一步加大对农村及偏远地区互联网基础设施的投入，提供财政支持，鼓励电信企业向这些地区延伸网络覆盖。同时，数字平台界面应针对老年人群体进行优化，确保其易于使用，降低技术门槛。二是平衡技术资源分配，提升基层治理数字化水平。政府应加大对农村基层单位技术资源的投入，提供必要的硬件、软件和技术支持，帮助基层单位弥补技术短板。通过建立共享平台，基层单位可以共享技术资源，减少个性化开发成本，降低数字化应用门槛。此外，加大技术人才的培养与引进，尤其是针对偏远地区，吸引更多的专业人才为基层治理提供技术支撑，促进数字治理的均衡发展。三是加强跨部门合作，形成数字治理合力。通过建立跨部门的协调机制，完善信息共享与资源整合的制度设计，加强各方的协作，促进数字技术与政策的融合创新，避免技术和政策脱节。同时，鼓励政府、企业、学术机构及社会组织共同参与，形成协同共建的良性循环，从而推动数字化治理更好地服务于社会各界，提升城乡社会治理效能。
保障多方主体协同。一是提升参与能力。为提升居民，尤其是农村老年人群体的参与能力，各地可通过社区中心、老年大学等渠道，提供便捷的教育资源，确保低收入群体能够克服教育水平限制，积极参与治理。通过定期举办培训课程、讲座等形式，向居民普及社会治理的相关知识，提升其参与能力和信心。通过组织社区活动、志愿者服务等方式，促进居民之间的联系，提升他们对社会治理的认同感。二是加强社会动员。各地可通过政策激励和资源支持，鼓励社会组织和企业参与基层治理。特别是在经济相对落后的地区，提供资金、税收优惠等支持，帮助社会组织承担更多社会治理责任。政府还应搭建多方合作平台，促进政府、社会组织和企业的合作，整合各方资源，形成优势互补的局面。这样不仅可以提升社会组织和企业的参与热情，也能提高社会治理的协同效应，推动治理资源的最大化利用。三是减轻治理负担。为了减少利益冲突和提高治理效率，可设立跨部门协调机制，促进不同主体之间的沟通与合作，特别是在资源分配和政策执行方面。同时，明确各方责任，避免重叠和资源浪费，减少协调成本。加强透明度和监督机制，确保政策的执行公正和高效，增强各方信任。通过清晰的责任划分和强化监督，解决利益冲突，降低基层政府的协调负担，提升治理效能。
激发制度创新动力。一是增加地方自主权，鼓励本地化创新。各地根据自身实际情况，灵活制定和调整政策。通过授权机制，赋予地方更多自主决策权，鼓励其在公共服务和社会治理中进行本地化创新。同时，地方政府应建立健全的反馈机制，确保政策在实施过程中能根据实际情况调整和优化，以提升其效果和适应性。二是建立激励机制，鼓励创新实践。为了激发基层治理的创新动力，必须建立有效的激励机制。例如，地方政府可设立创新基金，支持基层进行治理创新和技术应用。与此同时，地方政府可通过社会化评价机制，奖励那些提出并有效实施创新方案的基层领导干部和治理团队，从而进一步激励基层政府积极探索新的治理路径。三是调整评价机制，重视创新导向。目前，一些地方政府的绩效考核标准往往过于侧重短期效益和任务完成，忽视了制度创新的长远效益。为此，可以调整绩效考核机制，将制度创新纳入考核标准，并赋予其相应权重。在考核中，除了关注经济发展外，还应注重治理创新、政策适应性和居民满意度，激励基层政府关注创新实践和长期效益，推动城乡基层治理改革和创新。
参考文献略
【本文作者为华中师范大学政治学与国家治理研究院教授】
责编：程静静／美编：石 玉