【摘要】农村养老事关亿万农村老年人及其家庭幸福，事关农村社会和谐稳定，事关党在农村执政根基的加强与稳固，事关乡村全面振兴以及积极应对人口老龄化国家战略的有效实施。当前，我国农村养老服务供给总量不足与结构性矛盾并存，完善我国养老服务体系，需基于农村人口、经济、文化、家庭、社会、养老等方面的特征，进一步增强养老服务送达的公平性、可及性、连续性，把农民有序组织起来、把城乡资源高效统筹起来、把养老服务供需精准连接起来。为此，应尊重农民的主体地位，提高农村养老财富储备的制度性保障；发展农村特色产业、带动农村人口结构优化，增强农村发展的内生动力；提升农村基层社会治理能力，全面激发农村社会活力。
【关键词】农村养老服务 养老事业 乡村治理
【中图分类号】F323.89 【文献标识码】A
2024年10月，民政部、全国老龄办、国家卫生健康委、财政部、中国老龄协会、中国计划生育协会发布的《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报》显示，农村老年人在年龄结构、空巢率、健康状况等指标上的表现均较城镇更加严峻，在经济收入水平和养老服务费用承受能力等方面均与城镇存在差距。党的二十届三中全会提出，“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制”，“加快补齐农村养老服务短板”。为此，需要清晰地回答农村养老服务有什么、缺什么、补什么、怎么补这四个问题。
我国农村养老服务“有什么”
党的十八大以来，我国农村社会保障制度逐步健全，部分机构养老床位不足的短板基本补齐。受传统习俗、消费能力、服务质量等因素影响，农村老年人更愿意选择居家养老，机构床位反而出现了一定程度的闲置。在低保、特困等老年群体得到兜底保障和少数高收入老人的需求以市场化方式解决的情况下，普惠性养老服务在覆盖范围、服务质量等方面仍有待进一步优化与完善。
农村养老财富储备不断夯实。农村整体经济发展水平明显提高，农民的收入普遍提高，农村的社会保障制度也逐步健全，特别是农村老年人实现了养老保障、医疗保障“从无到有”的突破。根据国家统计局数据，2023年农村居民人均可支配收入达到21691元。根据历次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据，2021年农村老年人年人均收入14105.4元，比2010年（4756元）增长9349.4元，年均增长率10.39%。
农村养老投入有了明显增加。农村养老设施和老年友善环境建设有了长足进展。农村养老机构和养老床位数稳步提高，总体来讲，设施和床位不足的短板基本补齐。截至2021年底，全国已有县级医疗卫生机构2.3万个，乡镇卫生院3.5万个，村卫生室59.9万个，实现县乡村全覆盖；全国已有1.6万个农村敬老院、168.1万张床位，农村互助养老服务设施约14.5万个①。在大部分地区，机构养老床位数基本可以满足需要集中供养的特困老年人群体的要求，甚至还有比较多的闲置。2023年《中国民政统计年鉴》显示，农村养老服务机构的床位使用率仅有42.36%，资源错配和利用效率不高的问题凸显。
农村养老模式在摸索中不断创新。在加快完善县、乡、村三级养老服务网络的进程中，我国农村养老服务呈现出因地制宜、积极探索、百花齐放的良好势头。比如，北京市密云区开展农村养老服务联合体和邻里互助养老探索，江苏省新沂市探索城乡一体、区域性养老服务改革，浙江省杭州市余杭区探索老幼共融、养老托育一体化发展，福建省宁德市依托大型企业和公益资本改造农村养老设施、促进老年人就业，陕西省渭南市依托自然资源和特色农业吸引劳动力回流、发展康养旅居，等等。
我国农村养老服务“补什么”
不同于城市，农村养老服务在经济支持、文化传统、家庭基础、社会环境、养老方式选择上都有着鲜明特征。当前，从宏观层面看，广大农村地区主要面临的困境是产业结构布局欠佳，人力资本流出和活力不足；财政收支不平衡，公共服务供给压力大；农村养老服务体系建设面临“空壳化”“脱嵌于社会”“资源依附”“福利错位”等困境②，现行做法的可持续性存在一定的隐患。特别是随着我国跨入人口总量负增长、整体进入中度老龄化社会和老年人口队列更替“三期叠加”的关键时期，农村人口结构以及养老服务需求正在发生深刻而复杂的转型，给农村养老服务体系建设带来更为困难和复杂的挑战。
我国农村人口流动呈现出更为复杂的态势。2022年末，我国总人口达到141175万人，人口总量出现负增长拐点。与此同时，全国60周岁及以上老年人口达到28004万人，占总人口的比重达到19.8%，全国65周岁及以上老年人口达到20978万人，占总人口的14.9%，标志着我国整体跨入中度老龄化社会。更为特殊的是，我国老年人口队列更替明显加快。随着上世纪60年代生育高峰期出生人群依次进入老年期，我国将出现集中“退休潮”。相对于城市地区，老年人口队列更替现象在农村表现得更为突出、情况错综复杂。
首先，随着人口总量下降和由乡入城的地域流动，老龄化“城乡倒置”格局进一步演进，呈现出“农村先老、农村快老、农村更老、农村高老、农村弱老”的特征，给农村养老服务体系发展带来诸多挑战③。2020年，虽然中国城镇老年人口数首次超过农村，但农村老年人口数量仍有1.21亿之多，农村60岁及以上老年人口占比达23.81%，远高于城市的15.82%④。
其次，受到义务教育撤点并校的冲击，大批农村学龄儿童进入县城或乡镇中心学校学习，许多中青年妇女也因为“陪读”而进入城镇，农村留守群体从原以留守妇女、儿童、老人群体为主渐渐转向仅以留守老人为主体。第七次全国人口普查数据显示，农村家庭结构中“一代户”占比49.5%、“二代户”占比36.72%，“三代及以上户”占比仅13.78%，反映了人口流动态势由以青壮年男性劳动力外流为主向家庭化流动转变。
此外，部分出生在农村、到城市创业打拼的“60后”农民工，在退休后有较强的回乡养老意愿。这一部分群体有较好的经济基础和健康状况，能够给农村养老消费和人口生态带来活力与机遇。而在县域人口流动中，尽管乡—城流动仍占主导地位，但与此同时，城—乡流动和城—城（镇）流动也呈现新动向，现代农业和乡村康养产业的发展也促使不少城市人口向乡村转移（城—乡流动）⑤。中国社会科学院发布的《社会蓝皮书：2023年中国社会形势分析与预测》显示，近年来，想去北上广深等一线大城市和二线经济发达城市的大学生占比呈缓慢下降趋势，而2021届本科毕业生在“农、林、牧、渔”行业的就业比例较2017年增长了43%。年轻人口的回流有利于增加农村家庭的经济收入，减轻老年人的生活负担、增加其精神慰藉。在城市生活且有经济条件的子女将老年人接到大城市或送到县乡养老机构接受专业化养老服务，既解决了长辈的养老问题，也为年轻人腾出了工作创业的时间、节省了成本，同时减轻了农村养老的承载压力。
我国农村养老服务的异质性需求将更为复杂。首先，在增龄因素的影响下，一方面，农村高龄、独居空巢、失能失智等老年人群体对长期照护产生更多需求；另一方面，随着收入水平提高、社会保障制度完善，在积极老龄观、健康老龄化理念指引下，低龄、健康的农村老年人在就业参与、精神文化、社会参与等方面的需求也会加速释放。从服务内容上看，部分农村健康促进和健康维护的不足、医养结合中的体制机制障碍将进一步凸显。少数农村“有医务室无医生”“有医无药”等现象客观存在。
其次，着眼老年人的生命周期，以有无劳动能力和自理能力为主要标准，识别农村老年人的差异化养老需求。区别于城市退休老年人，农村老年人具有强烈的劳动参与需求，有积极的自我照护或与配偶相互照顾倾向，并希望通过自身劳动增加收入。因此，在农村，有劳动能力的老年人的首要需求是保障自耕自种土地经营或者其他就业机会，以及一定程度上的文化娱乐、老年教育和自我照护知识方面的支持。为满足其老年需求，需要提供便利的种植条件，比如发展庭院经济、发展农村合作社，使多余的农产品能够转化为其经济收入；又如提供可保障的务工市场，使其可以获得收入⑥。农村低龄老年人既有自住房、也有自包地，既有自家庭院可发展庭院经济、也可就近务工，既是村庄中的消费者更是村庄中的生产者。
《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报》显示，从年龄结构上看，2021年，我国农村老年人中低龄老年人占54.1%，中龄老年人占32.2%，高龄老年人占13.7%。从健康状况上看，农村老年人中自评健康状况为非常好和比较好的占38.7%，一般的占40.9%，比较差和非常差的占20.3%。总体而言，约80%的农村老年人身体状况健康、具有一定的劳动能力、劳动意愿强烈，“老有所养”不是这部分老年人的最重要诉求，在“老有所为”中实现“老有所乐”才是真正的目标。对于部分或完全丧失劳动能力的老年人而言，在保障其饮食、就医、照护方面的生活需求的同时，也要兼顾其精神慰藉和应急需求。对于其中独居、空巢、高龄等特殊困难群体，则需要依靠政府和基层组织通过提高社会保障与救助水平、集中供养或组织互助提供充分支持。高龄老年人中可以自理者应着重满足其支撑性环境方面的需求，降低跌倒、营养不良方面的风险隐患，并以支撑性服务来解决其生活方面力所不能及的部分。
由此，农村养老最应该关注的是失能、失智的困难老年群体。《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报》显示，2021年我国农村老年人中生活能够自理的占86.1%，有部分自理困难的占8.7%，不能自理的占5.2%。分年龄组看，低龄老年人中有部分自理困难和不能自理的比例合计为6.9%，中龄老年人中这一比例为12.6%，高龄老年人中这一比例为29.2%。并且，农村老年人中独居的占到16.3%，失能、失智、高龄再叠加子女不在身边居住，成为较为棘手的难题。丧失劳动能力不仅意味着丧失或部分丧失经济来源，还意味着照护消费的增加，因此在服务送达不畅的情况下，这部分老年人甚至面临“有钱也买不到服务”的尴尬境地。从全球贫困治理经验看，老年人因病致贫和因病返贫更为突出，为这部分群体建立可持续的收入增长机制，是避免其返贫和陷入长期贫困的重要手段，是构建可持续的扶贫机制和实现人口老龄化背景下共同富裕目标的必然要求。
我国农村基本养老保障制度有待进一步完善。农民参与城乡居民养老保险的个人缴费档次较低，年满60岁通常仅能领取基础养老金，但这往往难以保障老年人的生活质量。实际上，农民在应对老龄化过程中所面临的多方面问题时，主要不是靠领取养老金，而是依托于家庭、土地和乡土资源等。《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报》显示，2021年我国农村老年人年人均收入14105.4元，年人均收入中位数5640元，2021年我国农村老年人年人均日常生活支出6733.9元；尽管从平均数上看，收入减去支出，年人均净结余7371.5元，但从中位数上看，一些农村老年人仍然保障不足。
从收入来源上看，2021年，我国城镇老年人社会保障性收入占68.0%，是最主要的养老经济支撑，而我国农村老年人收入结构为：社会保障性收入占42.7%，经营性收入占36.9%，财产性收入占9.8%，家庭转移性收入占10.6%。农村养老的经济独立性、自主性、稳定性都存在较大的不确定性风险。这一特征也是中国式农村养老保障制度设计的基础和前提。在当前的经济新常态下，我国将长期面临经济增长、财政增收下行与老龄事业刚性支出增加的矛盾，我国城乡养老保障制度的“二元结构”还将长期存在。因此，发展农村经济并增加农民的经营性收入成为提高农村养老保障水平的必然选择。
现行农村养老模式在可持续性上存在一定隐患。当前农村养老服务政府投入多、社会投入少，政府投入对社会投入的牵引和拉动作用有限，农村养老事业发展面临较大的资金瓶颈。特别是受新冠疫情的影响，一些农村养老服务供应商存在资本金不足、后续投入乏力、投入意愿不高的现象。例如，一些养老机构面临着入住率下降、空置率进一步上升、资本充足率下降的境况。尽管政府出台的一些纾困政策对解决这些问题起到了积极作用，但从长远看，这些养老机构持续经营仍面临压力，“爆雷”现象时有发生。如何从机制上激发市场力量，引导社会资本成为投入主体是关键问题。
农村工作最核心的因素是“人”和“组织”，互助养老模式一度被认为是最适合我国乡情和文化的经济适用模式。作为一种基于村社内部成员之间互帮互助的养老模式，互助养老模式强调老年人之间、老年人与村社其他成员之间通过资源共享、相互照顾支持，来满足老年期在生活照料和情感慰藉方面的需求。常见的互助养老模式包括农村邻里互助模式、社区时间银行模式、互助养老合作社模式等。然而，不同地区和村庄因经济发展水平、文化传统、老年协会能力的差异而存在不同的发展模式，农村互助养老模式的可持续发展需要依赖和强化基础性的互助逻辑⑦。当前，农村互助养老模式的资金来源主要是村民自筹、村集体补贴和政府资助，缺乏吸引社会资本投入的机制，因而这种模式容易因缺乏稳定的经济保障机制而陷入困难。概而言之，即便互助养老模式在农村具有一定的生命力且正在持续发展中，但由于其只能缓解服务送达的压力，并不能从根本上解决农村养老支付能力不足的问题，不能提升农村养老的内在发展能力，只能作为补充。
我国农村养老服务“怎么补”
我国农村养老服务体系实现了“从无到有”，正处于“从有到优”的重要转型期：正在从过去以解决特定群体的兜底服务逐步转变到针对全体老年人的普惠型服务；从过去主要依靠家庭养老、邻里互助、乡土乡情支持的养老方式，逐步转变到依托专业化机构、多方参与的社会化养老新方式；从以机构养老为主的阶段加速演变成机构、社区（村）、居家三种养老方式相协调以及以旅居等新兴方式为补充的新发展格局。为此，应紧紧抓住乡村振兴战略、新型城镇化战略、积极应对人口老龄化国家战略等，从农村基层社会治理改革的整体性视角来统筹推进，着力全面深化以下领域的改革：
尊重农民的主体地位，深化农村基本养老服务制度改革。党的二十届三中全会指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。城乡融合发展的核心意涵在于克服城市中心主义思维，避免按照城市治理的思维和逻辑解决农村的问题，其关键在于尊重农村的客观现实，尊重农民既有的生产生活方式，把包括老年人在内的全体农民作为发展的主人翁，发挥其主体作用，完善动员机制、组织机制和激励约束机制，激发其内在的发展动力。为劳动力、技术、资金等要素由乡到城、由城到乡的流动疏通堵点，推动形成城乡统一的要素市场⑧，顺应人口老龄化、人口队列更替背景下农村人口迁移流动的阶段性特征和内在规律，完善中国式农村基本养老服务制度设计。
如果说城镇化的“上半程”是农民在就业和收入上脱离土地和农业、但未能真正融入城市，那么城镇化的“下半程”就是农民工回归到家乡的城乡社会体系中并重新扎下根来，实现城乡关系的彻底重构⑨。建立城乡统筹的养老保险制度并不是要把城市和农村“等齐划一”，探索符合中国农村实际的基本养老保障制度，基础前提是尊重农民与土地连接的客观现实，让土地继续充当中国农民的重要生产资料，让经营性收入和财产性收入成为养老的重要保障来源，以减轻财政资金的压力。在国家支持下，发挥家庭基础性作用，建立不离土不离乡的中国式农村应对老龄化制度体系⑩。
因此，按照“分门别类、定性入轨”的原则，以农村老年人的健康状况（是否有劳动能力和是否能够自理）等因素为基础，建立多方主体共同参与、老龄化风险递次应对的格局，完善多渠道、多层次社会养老服务体系。首先，坚持底线思维，做好政策兜底，在现行政策基础上，逐步将重度失能困难老年群体纳入兜底保障的范围。其次，对于农村普惠性养老服务，基于本地区老年人的需求结构特征，提高政策支持的精准度和使用效率，避免“铺摊子”。最后，探索多样化的解决方案，对于有一定劳动能力的老年人，要发掘并保障其劳动参与的积极性、能动性，根据其身体状况和技能特点，开发并匹配适合的就业岗位，同时切实完善就业培训和权益保障机制；对于有一定经济基础的家庭要强化子女的赡养义务，做到家庭尽责。
这其中，农村应加快建立长期护理保险制度。农村养老最难的是失能、失智、高龄老年人，也就是劳动能力丧失或部分丧失的这一部分群体。在“五保户”得到兜底保障的情况下，子女不在身边、经济实力有限、丧失了劳动能力的人群面临着一定的困境。农村长期护理保险可以在筹资方式上打破参照城市地区筹资方式的路径依赖，更多依托村集体经济组织等多种方式。长期护理保险制度在提高农村失能老年群体支付能力的同时，对于解决农村养老服务人才匮乏、促进专业化发展、提升服务质量、培育照护市场，对于服务送达公平可及有着更为直接和关键的撬动作用。
以要素市场改革为牵引，充分释放农村发展新质生产力的潜能。在人口负增长和农业人口向城市转移的背景下，农村人口将不可避免地继续缩减，但保有一定的人口规模和人口结构仍是加快养老等民生建设的必要条件之一⑪。为此，应顺应产业迁移和人口流动规律，进一步消除要素流动障碍，促城乡间“多维双向”的人、地、钱等要素自由流动，推动城镇融合向纵深发展。即通过农村产业转型激发人口活力，同时通过人口结构改善进一步带动产业发展，从而形成“经济发展—人口优化”的良性循环。
比如，陕西省渭南市挖掘秦岭和渭河平原独特的自然资源、关中文化资源等优势，创新农村集体土地使用方式，鼓励农村土地流转，促进农村土地集约化经营。一方面，依靠农村土地、林地、宅基地等要素改革，使租金、分红成为农民主要的财产性收入，直接增加农村老年人的土地让渡收入和经营性收入。另一方面，在渭北平原地区加大温室大棚等设施农业的推广使用，打破季节性生产的限制，延长果蔬的产业链条和价值链条；在南塬地区则充分应用秦岭北麓的自然资源优势，鼓励当地居民大力发展民宿和“田园+文旅”康养产业。
现代农业经济的发展除了增加农民收入，在应对人口老龄化、人口“空心化”等方面的作用十分明显。现代农业技术的使用，打破了传统农业季节性生产和农民季节性外出的惯习，让农民能够安心留在农村、发展农村。劳动力人口的回流，不仅让农村代际养老有所靠、有所依，而且活跃了农村人口生态、繁荣了农村产业形态，成为乡村全面振兴的关键人力要素。农村人口更新和产业更新之间是“共衍”的逻辑关系，只有产业更新换代才能吸引人口回流，人口集聚又会进一步带动产业发展，并进一步激发生育意愿和支撑能力，二者之间的正向反馈和相互促进才是大多数农村地区实现以人为本的新型城镇化的破局之道。
以促进老年人就业为牵引，千方百计提高农村养老财富储备水平。党的二十届三中全会明确提出：“发展银发经济，创造适合老年人的多样化、个性化就业岗位。”具体到农村，就是要通过政府引导，创造更多的适合农村老年人的就业岗位、增加老年人及其家庭的收入，进而提高养老财富储备。与此同时，完善农村就业创业环境，支持有资历、有经验的企业家、党政干部、专家学者、技能人才、“乡贤”返乡下乡，弘扬工匠精神和创新精神，鼓励知识型、技能型、创新型的城市退休职工到农村康养旅居、生活消费，采取各种方式服务乡村全面振兴事业。
比如，浙江省持续推进共同富裕示范区建设，大力发展农村产业，培养扎根当地特色的乡镇企业，为有就业意愿的老年人提供就业机会、增加收入。得益于农村经济迅速发展，城乡差距不断缩小。福建省莆田市创新银发脱贫人口公益性岗位安置模式，为60周岁—70周岁的男性、50周岁—65周岁的女性脱贫人口提供公益性岗位，让农村老年人在“老有所为”中实现“老有所养”。福建省宁德市依托地区大型龙头企业设置公益性岗位，为有就业意愿的人员提供合适的就业机会。
以农村基层社会治理改革为牵引，全面激发农村的社会活力。乡村治理现代化要求构建党委统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，实现基层治理社会化、法治化、智能化、专业化⑫。进一步明确乡镇党委、政府在养老服务中的属地责任，赋予其统筹辖区内各类养老服务资源的职能，建立与民政、卫健、医保等职能部门有效协调的“条块关系”。北京市“街乡吹哨、部门报到”的基层社会治理经验值得借鉴和推广。进一步发挥村居“两委”（党委会、村民委员会）的作用，完善农村社会组织建设。这其中有两个重点，一是强化农业合作社等集体经济组织的建设，二是强化老年人协会等自我管理组织的建设。农村老年协会互助养老可以向农村老年人合作社的方向发展⑬。注意处理好“自主与互助”“盘活资源与外部引流”的关系，形成共建共治共享的格局，实现“老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮”的要求。
首先，应在积极老龄观、健康老龄化理念指引下，提升老年人“自助”能力。让老年人在构建老年生活空间和情境的过程中有充分的参与权和自主性，尊重他们按照早年的日常生活经历及认知观念延续多年形成的生产生活习惯。在老年服务设施、专业服务进入到农村社区和老年人日常生活中时，应结合老年人的异质性特点进行适老化改造，以老年人的需求为落脚点和出发点，在尊重老年人并获得其支持的情况下开展服务，而不是让老年人单纯处于被动接受服务的状态。
其次，尽管熟人社会是农村互助养老机制的重要基石，但仅依赖农村社区内部情境资源往往难以充分满足老年人日益多样化与复杂化的需求，外部力量嵌入成为必不可少且至关重要的依靠，其与农村社区情境中的自助、互助机制共同构成协同服务机制，“外部引流”成为农村互助养老模式可持续、健康发展的必然选择。
此外，乡土文化与农耕文化作为农村社区根基，是构建农村养老情境的根基。江西省婺源县将基于农村生活与农业实践的日常生活知识与经验巧妙融入养老服务内容中，将农耕文化中的节气文化、传统农业技艺等元素融入社区文化活动，结合农村康养产业发展，举办农耕文化展览、民俗表演等，使老年人既在乡土文化传承中找寻到了精神寄托，同时也提高了养老保障的独立性、自主性。充分利用农村自然资源开展养老旅游、休闲农业等项目，推动农村养老产业与乡土文化深度融合发展，吸引更多外部资源关注、支持农村互助养老实践，为农村养老事业注入了崭新活力与文化内涵。
（作者为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、老年学研究所博导、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员；中国人民大学老年学研究所博士研究生胡清对本文亦有贡献）
【注释】
①王野飞：《加快补齐农村养老服务短板》，《光明日报》，2024年8月6日。
②田先红、刘天文：《乡村振兴背景下农村养老共同体构建研究：多中心治理视角——以G区Z镇为例》，《理论探讨》，2024年第3期。
③原新、范文清：《以人口高质量发展应对老龄化城乡倒置的挑战》，《中国农业大学学报(社会科学版)》，2024年第2期。
④杜鹏：《中国人口老龄化现状与社会保障体系发展》，《社会保障评论》，2023年第2期。
⑤⑪胡湛：《发挥小城镇发展对农村养老建设的基础作用》，《人民论坛》，2024年第13期。
⑥⑩贺雪峰：《应对农村老龄化的中国方案》，《贵州社会科学》，2024年第9期。
⑦⑬刘妮娜、房罗鑫：《殊途同归：农村老年协会互助养老的发展脉络与优化导向》，《社会建设》，2023年第2期。
⑧魏后凯：《深刻把握城乡融合发展的本质内涵》，《中国农村经济》，2020年第6期。
⑨焦长权：《从乡土中国到城乡中国：上半程与下半程》，《中国农业大学学报(社会科学版)》，2022年第2期。
⑫陈成文：《乡村治理推进“三治融合”的内在逻辑与实践路向》，《光明日报》，2022年9月6日。
责编/靳佳 美编/李祥峰
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
