【摘要】城市和乡村互促互进、共生共存，能否处理好城乡关系，关乎中国式现代化建设全局。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，推进城乡融合发展，将成为推进以人为核心的新型城镇化建设的重要主题。当前人、地、钱等要素在城乡间流动不够畅通，成为城乡融合发展面临的最大挑战。促进城乡高质量融合发展，应通过加速以特色产业为支柱的就地就近城镇化进程、赋予农民更加充分的土地财产权益、发挥县级财政资金撬动作用、积极引入工商资本等创新举措，推进乡村全面振兴，为全面推进中国式现代化奠定坚实基础。
【关键词】城乡融合 新型城镇化 乡村全面振兴 【中图分类号】D602 【文献标识码】A
国家统计局2024年发布的“新中国75年经济社会发展成就系列报告”显示,截至2023年底，我国常住人口城镇化率已达到66.16%。然而，从城乡融合发展的角度来看，我国的新型城镇化建设仍是未尽议题。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，推进城乡融合发展，将成为推进以人为核心的新型城镇化建设的重要主题。
从城乡二元到城乡融合：中国城乡关系的总体进程
作为我国现阶段经济社会发展的重要战略目标之一，城乡融合是城乡关系的理想状态，旨在实现城乡空间、要素、业态之间的密切联系和功能互补，是对以往城市二元发展路径的修正。
新中国成立初期，为了夯实工业基础、加速国家工业化进程，我国制定了优先发展重工业的“赶超战略”。这一战略以城市为中心实施，通过工农业产品价格的“剪刀差”、严格限制城乡劳动力流动等制度安排，以农业哺育工业、以农村支持城市，完成了工业化和城镇化所需要的大量资本积累。中国人民银行发布的《中国金融统计（1952—1987年）》报告显示，1953年—1979年期间，农村信用社在农村地区累计吸收存款达1941亿元，对农村的贷款仅为530亿元，高达73%的资金由农村流向城市。资本等生产要素的长期单向流动，加剧了城乡要素配置失衡的状况，使城乡之间的经济差距日益扩大。
改革开放后，我国采取了一系列改革措施应对农业、农村、农民问题。家庭联产承包责任制等改革率先在农村地区启动，农民以家庭为基本单位，获得了土地承包经营权，农村经济发展活力得以激发。这些变化直接反映在城乡经济差距的缩小上。根据《中国统计年鉴（1978）》《中国统计年鉴（1984）》，全国城乡收入比从1978年的2.56下降到1983年的1.82。
随着改革的持续深入，农村富余劳动力得以继续解绑，为非农产业特别是乡镇企业的发展开辟了道路。1982年，《国务院关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》明确要求：“大力发展农村经济，引导农村多余劳动力在乡村搞多种经营，不要往城里挤。同时，要采取有效措施，严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口。”在1982年至1986年的五年间，我国连续发布了以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展进行了具体的规划和部署。这些政策的实施，使农村剩余劳动力通过“离土不离乡、进厂不进城”的方式，在农村内部转向乡镇企业所代表的非农产业。乡镇企业为农村地区提供了大量的就业机会，推动了乡村工业化，为农村地区带来了新的经济增长点。
进入90年代以后，随着中国经济体制的进一步转型，乡镇企业吸纳农民就业的作用逐渐弱化。但与此同时，城市中的国有企业改革全面启动，对农村剩余劳动力产生巨大需求，劳动力在城乡间的大规模流动成为趋势。在这一背景下，中央政府和地方政府出台了一系列改革措施，例如《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》（1994年）、《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》（1995年）等，都在一定程度上促进了劳动力的流动。这种“离土又离乡”的流动方式不仅进一步改善了农民自身的收入状况，也为国民经济增长作出了积极贡献。然而，这一阶段城乡收入差距日益扩大，究其原因，一是改革重点转入城市后，城镇居民收入相较于农民收入迅速增加；二是工农业“剪刀差”依然存在，工农业产品比价虽经多次调整，但仍不尽合理；三是农业转移人口在劳动待遇、就业机会、社会保障等方面与城市居民仍存在一定差距。
2000年开始，我国逐步推行农村税费改革，以减轻农民的税费负担，进而改善城乡关系。2002年，党的十六大报告明确提出“统筹城乡经济社会发展”，旨在解决长期存在的城乡二元结构问题。2003年，党的十六届三中全会进一步提出了“五个统筹”的发展理念，并将“统筹城乡发展”放在了首要位置，核心是解决城乡收入差距加大、城乡之间发展不平衡、城乡居民享受公共服务不均等的问题。2005年，党的十六届五中全会确定了“建设社会主义新农村”的重大历史任务，这标志着政府在破解城乡二元结构问题上的思路更加清晰。2007年，党的十七大报告提出“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，必须“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2012年，党的十八大报告强调了“推动城乡发展一体化”的必要性，旨在形成以城带乡、城乡一体的新型城乡关系，政策的焦点依然集中在城市，以城市的发展促进乡村全面振兴。
2017年，党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”。这一战略“坚持农业农村优先发展”的原则，遵循“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，旨在“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快农业农村现代化”。乡村全面振兴强调的不仅仅是农业经济或农业产业的振兴，而是一个涉及乡村地域系统要素重组、空间重构以及功能提升的全面系统性过程。与“新农村建设”或“美丽乡村”等概念相比，乡村全面振兴的空间范围更为广泛，它涵盖了包括县城、中心镇、集镇、中心村在内的整个乡村社会，将乡村视为与城市同等地位的有机整体，致力于实现经济社会文化的共存共荣。以乡村振兴战略为起点，我国城乡关系发生了历史性变革，城乡发展正迈向一个新的阶段。
抓住促进城乡要素双向流动的关键点
当前，中国城乡差距与区域差距相互交织。城市对乡村生产要素的“虹吸效应”较强，劳动力、土地、资本等要素在城乡间存在一定程度的流动不对等情况、互补功能有待增强、配置效率有待提高。
劳动力要素。一方面，家庭迁移是农业转移人口“进城”的主要模式。但是，由于户籍和自身经济能力的限制，部分农业转移人口难以在城市获取更好的工作和正式的住房，亦面临生活、社会交往等困境，因此在城市中的定居意愿有限，由此形成了一种复杂的“候鸟型”人口流动模式——流动人口迁徙于城乡之间，但很难完全定居。以浙江龙港市为例，经移动手机信令大数据测算，龙港外来人口在居住和就业上都形成了基于血缘、同乡的“熟人社会”，也即外来人口与本地人之间呈现明显的社会融合困难。另一方面，自1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布以来，户籍往往和城市的社会保障体系（医保、社保、廉租房资格、购房资格等）联系在一起。与以就业关联保障为重要基础、覆盖多方群体、整体渐趋完整的城市社会保障体系相比，农村的社会保障体系以家庭保障为主、集体保障为辅。两套不同的社会保障体系，使得一些农业转移人口在面临失业、养老等问题时，只能回流返乡，寻求农民身份所带来的保障，也使他们不敢彻底摆脱与耕地的联系，这在一定程度上阻滞了实质性的市民化进程。
2014年开始的新型城镇化进程将推进农业转移人口市民化置于新型城镇化战略体系的核心。党的十九大报告明确指出：“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，旨在破除妨碍劳动力和人才流动的体制机制弊端，促进社会性流动。特别是提到要全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，放宽大城市落户条件，完善超大特大城市积分落户政策，并推进基本公共服务均等化。这体现了国家对破除劳动力流动障碍、推进农业转移人口市民化的决心。
但少数地方政府执行国家政策时也会存在一定程度的偏差。在一些经济社会发展程度较高的城市，其进入性门槛（比如购房成本和户籍获取的难度）也相对更高，部分低技能普通劳动力容易在“人才大战”中被忽视。在县城或欠发达城市，户籍制度虽不是主要障碍，但由于部分地区政策引导不足、就业岗位供给有限、公共服务缺乏，农业转移人口对转入县城定居的意愿并不强烈。东北、中西部地区的部分县城人口流失较为严重，甚至东部发达地区的部分县城在“虹吸效应”影响下，也面临人口压力特别是人才流失压力。在县域人才“空心化”的过程中，农村人口老龄化程度快速攀升。第七次全国人口普查数据显示，从全国看，乡村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点。
土地要素。在我国城乡二元结构中，农村土地的所有权归属于集体，农民的土地财产权益与其农村户籍紧密相连。这种制度安排在一定程度上抑制了农业转移人口进城落户的主观意愿，亦阻碍了城乡融合发展的进程。尽管近年来中央和地方政府鼓励农业转移人口进城落户，并明确提出不得将退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，但现行法律法规的执行力度和实际效果仍需加强，农民对于落户后难以保障自身土地权益的担忧依然存在。特别是在那些最有可能实现市民化的城郊地区，农业转移人口对“三块地”（农村承包地、宅基地、集体建设用地）的增值预期更为强烈。尽管近年来中央和地方围绕“三块地”进行了一系列改革，但相关制度机制仍有较大优化空间。
以农村宅基地改革为例，权利束的封闭性和流通速度的缓慢性是当前面临的主要挑战。从2000年到2016年，中国农村常住人口从8.08亿人减少至5.89亿人，减少了27.1%，但同期农村宅基地面积却由2.47亿亩增加到2.98亿亩，增长了20.6%。农业农村部的抽样调查数据显示，2019年全国农村宅基地的闲置率已达到18.1%，特别是在人口流出的地区，宅基地的闲置和浪费现象尤为严重。造成这一现象的原因之一是现行的户籍制度和土地制度限制了农村闲置宅基地的转让范围，通常只能在同一村集体内部进行。这限制了希望回到乡村创业或定居的返乡和下乡人才获取宅基地使用权，这不仅阻碍了人才向乡村流动，也影响了其在乡村长期扎根和发展事业的积极性。此外，尽管自然资源部鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，但严格的审批流程不利于提升农村土地的利用效率。在这种情况下，进城农民无法将闲置的宅基地转化为财产性收入，导致资产无法变现。
为了解决上述问题，政府已经采取了一系列措施。例如，2024年的中央一号文件中提出了“强化农村改革创新”的任务，明确提出启动实施第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点、健全土地流转价格形成机制、稳慎推进农村宅基地制度改革、深化农村集体产权制度改革等，以期提高农村土地要素利用效率、助力乡村全面振兴。
资本要素。自1994年分税制改革实施以来，中央与省级财政体制逐步完善，财力开始向中央集中。然而，在五级财政体系中，乡镇财政所占份额相对较低。特别是2001年农村税费改革和2006年取消农业税之后，一些乡镇财政遭遇了前所未有的挑战。改革虽然减轻了农民的负担，但同时也削弱了一些乡镇政府的财政收入，县级公共产品供给亦出现短缺的状况，影响了农村地区的公共服务水平和基础设施建设。就县级财政而言，其财权和支出责任不匹配，易陷入债务风险和土地财政依赖困局。基于《中国县域统计年鉴（县市卷）（2015-2021）》的数据测算，2015年—2020年，全国县域平均土地出让金依赖度（即土地出让收入占一般公共预算收入比重）从33%上升至74%；2020年，财政自给率（即一般公共预算收入占一般公共预算支出比重）不足20%的县域比例首次突破50%。财政压力增大不仅限制了县级政府充分发挥其职能，还可能成为阻碍农村经济发展和民生改善的重要因素。
此外，长期以来，尽管政策上鼓励工商资本进入农村市场，但涉农项目的特点是投资周期长、回报慢，这导致社会资本在融资时面临较大困难。加上农业保险品种少、覆盖面窄，风险保障能力较弱，进一步增加了投资风险。工商资本下乡还可能面临隐形障碍和限制，例如，对农用地转为建设用地的严格控制，一定程度上影响了土地资源的流动性和灵活性，也影响了投资效率。此外，金融配套体系还有待进一步完善，国有商业银行在县域、农村吸收的存款往往被用于大城市的信贷投放，导致这些资金既无法参与县域经济的内部循环，也无法用于农村经济建设，进一步扩大了农村经济发展和民生改善的资金缺口。
探索城乡高质量融合发展的创新路径
加速以特色产业为支柱的就地就近城镇化进程。一是加快城乡产业融合速度，梯次推进县乡村联动发展。以县城为核心区域，强化县城对乡村产业布局的统筹，在县城重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业吸纳能力强的农产品加工业、农业生产性服务业和乡村旅游服务业，让产业链、供应链和价值链更多地延伸和下沉到乡村。支持有条件的县城打造“小精尖”特色产业，专注于发展具有区域品牌效应和国际化竞争力的特定产品。如山东曹县找准服装产业切口，深耕以马面裙为主的汉服生产销售，并抢抓互联网红利布局直播电商，在细分市场上形成了较强的品牌影响力。借鉴制造业和服务业项目招商经验，创新涉农产业项目服务体系，比照工业和服务业项目给予招商引资支持配套和财税优惠政策；适度提高对特色优势产业的财政转移支付。抢抓数字经济发展机遇，在推动信息基础设施向乡村延伸覆盖的基础上，加强农业科技、电子商务等新型农业技能培训，通过培育即时配送、直播电商等新业态，吸引外出年轻人回流。
二是加快就地就近城镇化，使农村人口“流得出，回得来”。一方面，根据省、市城镇化的总体规划，合理预测各县（市）的人口城镇化目标，引导县域公共资源按常住人口规模进行配置，统筹考虑县域常住人口的存量与增量，合理确定教育、医疗和养老等公共服务设施需求，提高公共服务设施建设标准，并适当预留一定弹性空间，推动县域内农业转移人口举家落户县城，推进“城乡双栖”和“工农兼业”的就地就近城镇化。另一方面， 放宽“非转农”户口回迁限制，积极鼓励城市居民回县城、回乡村创业就业和养老，并对回乡创业人群、专业技术人才等放开土地承包、宅基地使用等相关权益，从而推动各类人才以“城乡两栖”“半工半耕”方式参与县域经济发展。例如四川省成都市郫都区建立了“新村民”引进机制，按照“资源资产吸引人才、共建共享激活动力”思路，围绕弥补产业发展、村级治理、公共服务等短板，制定人才需求目录，重点引进乡村旅游、卫生教育、文化艺术等多类紧缺人才。郫都区以农村宅基地、承包地等“三权分置”为基础，通过出租、入股等形式充分整合低效农用地、闲置宅基地、荒滩地和水面等资产资源，明确“新村民”可依法承接土地经营权、享受同等公共服务。
赋予农民更加充分的土地财产权益。一是创新农村集体经济组织成员资格认证办法，促进农村集体经济组织成员权与农村户籍脱钩。农村集体经济组织成员资格认定是农村土地制度改革的基础性工作。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（2016年）明确提出：“统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。”但目前，农村集体经济组织成员资格的具体认定程序和规则尚不明确，村集体在资格确认上具有较大的自由裁量权。应探索农村集体经济组织成员资格与户籍脱钩的可行性，在农村土地承包经营权确权、集体经济组织成员资格认定的前提下，使“三块地”相关权益维护以权证为基础而不再与户籍关联。
二是完善农村土地征收征用制度。现行的农用地征用制度仍存在征收机制不健全、补偿方式不到位、被征地农民权益保障机制不完善等问题。为此，应明确建立农村土地征收中“公共利益”的认定程序，遏制以公共利益之名滥用征地权限的违法行为。在此基础上，完善土地征收补偿方式和对被征地农民的社会保障制度。各地区应确立清晰的政策，因地制宜调整征地补偿安置标准，由集体经济组织负责向退出农村土地的农民提供补偿，城市政府负责提供农民进入城市落户后的社会保障，包括但不限于医疗保险、养老保险、教育和住房保障等，确保他们能够在城市生活中得到基本的“市民化”支持。
三是积极探索农村闲置宅基地合理流转使用。在农民自愿退出其宅基地使用权的情形下，村集体组织应有权优先回收这些土地。回收后，村集体可以采取出租、入股、合作等方式盘活利用，也可以将这些土地整合后转变为集体经营性建设用地，探索家庭作坊、乡村旅游、民宿、康养基地等新产业新业态，以促进农村集体经济的发展。对于仍保留集体经济组织成员资格但宅基地出现闲置的农民，应允许他们自主决定通过市场机制出租或转让给其他有需要的集体经济组织成员，并允许宅基地使用权的转让和出租群体逐步扩大至拥有集体经济组织身份的个体，如入乡创业的城市居民等。
四是建立健全集体经营性建设用地市场体系。参考浙江省农村“三块地”改革试点经验，搭建市、县两级的城乡建设用地交易平台，一定程度上实现了农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同权”“同价”；区县一级设立土地整备中心，统筹推动土地综合整治，以解决农村集体经营性建设用地细碎化问题。推动房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，或以自办、出租或者联营等方式发展一二三产业融合项目。允许部分符合条件的集体经营性建设用地置换进县城，打破县城基础设施和公共服务用地指标不足的瓶颈。在入市收益分配方面，提高入市土地收益用于农业农村的比例，保障农业农村优先发展。
发挥县级财政资金撬动作用，积极引导工商资本参与乡村全面振兴。一是加强县级财政管理，确保县级财政资金精准使用。强化就业增长、居民收入提升的考核激励，提高县城为农业转移人口提供均等化公共服务的积极性。加强对县级政府债务的监控和管理，建立健全债务预警和化解机制，避免因过度负债影响县域经济的长期稳定发展。紧密对接国家发展战略和政策导向，统筹利用中央预算内投资、中央转移支付、地方政府专项债券、优质社会资本等各类资金支持县域内农村经济发展。一方面，充分发挥基层创新作用，在资金补贴、产业扶持、重点公共服务等方面，积极争取国家部委支持；另一方面，加强县级财政预算管理，通过数字化手段提升财政透明度，严格控制非必要支出，优先保障教育、卫生、基础设施等关键领域的投入。
二是构建多样化投融资体系，激发民间资本活力。县级、乡镇政府对民营经济实施资源倾斜，重点扶持小微民营企业，建立健全包括信用担保、信息服务、技术创新、知识产权保护等在内的民营企业服务体系，解决民营企业融资瓶颈问题，使民营经济成为推动乡村全面振兴的主力军。完善金融机构服务体系，鼓励金融机构设立专项贷款、投资基金等，并引导县域、乡镇金融机构将吸收的存款主要用于当地，重点支持乡村产业发展和乡村建设，形成资金的“内循环”。在推动城市资本下乡、积极引导工商资本参与乡村全面振兴的同时，加强对下乡资本的全过程监管，尤其是严格土地用途管理。
（作者为浙江大学公共管理学院教授）
责编/靳佳 美编/杨玲玲
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