【摘要】城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，农业转移人口市民化是推动城乡融合发展的重要动力。当前，我国农业转移人口市民化面临农业转移人口落户意愿、能力和地方政府推动农业转移人口市民化积极性均有待提升的难题。究其原因，一方面是我国城乡成员资格与公共服务权益和财产权益高度关联，使得农业转移人口面临多重选择难题；另一方面是农业转移人口市民化的公共成本分担机制有待优化。为此，可通过分离成员资格、公共服务权益和财产权，深化“人地钱”制度及公共服务供给机制改革等措施进一步推动农业转移人口市民化。
【关键词】成员资格 公共服务权益 财产权益 农业转移人口市民化 城乡融合发展
【中图分类号】F323.6 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.01.010
【作者简介】张琦，北京师范大学经济与工商管理学院教授、博导，中国扶贫研究院院长，中国乡村振兴与发展研究中心主任。研究方向为扶贫开发、乡村振兴、城乡融合。主要著作有《中国农村土地制度改革与体系建设模式》《中国绿色减贫指数报告》《中国共享发展研究报告（2017）：共享发展与脱贫攻坚》《全面推进乡村振兴——理论与实践》等。
党的二十届三中全会提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。农业转移人口市民化是推进城乡融合发展的重要动力。破除阻碍农业转移人口市民化的难点堵点，进一步完善农业转移人口市民化的相关体制机制，是现阶段推进城乡融合发展的迫切需求。为此，亟需实施基于常住地户籍登记的基本公共服务供给机制，以促进符合条件的农业转移人口在社会保险、住房需求及随迁子女教育等关键领域，获得与迁入地户籍人口同等的权益保障，进而有效推动农业转移人口全面融入城市，加速市民化进程。农业转移人口市民化是人口流动的主要方式，也有助于推动城市发展实现规模经济。人口流动的阻滞因素是发展经济学和城市区域经济学的重要研究内容。二元经济理论作为发展经济学中的重要分支之一，主要研究发展中国家现代部门和传统部门之间的劳动生产率差距以及引起结构转型的动力机制。这类研究的重点是为什么劳动力会从传统部门向现代部门转移，这种迁移对整个经济的发展会产生怎样的影响，较好地解释了城乡融合发展中的劳动力流动机制。空间经济学主要研究交通运输成本（冰山成本）对城乡人口流动的阻滞作用，为解释交通、互联网等城乡联通设施对人口流动的影响提供了新的研究视角。但是，相较于可见的城乡联通成本，制度性成本是影响中国人口流动更为重要的因素。
近年来，我国不断深化户籍制度改革，加快农业转移人口市民化取得一定成效。但是，农业转移人口落户城镇仍存在“不能落”转为“不愿落”的矛盾，程郁等（2022）研究发现，虽然省内流动农民工数量持续增长，但大多落户意愿较低，这种农民工落户供需的结构性错配，导致农业转移人口陷入“愿落不能落、能落不愿落”的两难困境。[1]我国人口流动仍表现为以近距离流动、省内流动、“乡—城”流动为主。[2]流动距离越大，迁移户口的可能性越低，则户籍城镇化率与常住人口城镇化率之间差距越大。学界针对农民落户城市意愿低的原因开展了广泛的研究，部分研究重点关注城市侧，认为进城农民不愿意落户城镇往往与进城农民城镇居住状况欠佳[3]、城镇公共服务可得性不高[4]、“人钱”“人地”挂钩政策对城市政府激励效果不理想[5]等息息相关。还有部分研究重点关注农村侧，认为农村“三权”财产权益彰显和有偿退出机制缺失阻碍了农业转移人口市民化[6]，为了不失去农村集体成员利益，农业转移人口选择只转移不落户。
本文从户籍制度、土地制度和公共服务供给制度的综合视角，阐释农业转移人口市民化面临的挑战，建立“成员资格—公共服务权益—财产权益”相互关联的理论框架，提出加快农业转移人口市民化、推动城乡融合发展的改革思路。
城乡融合视角下农业转移人口市民化面临的现实挑战
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视户籍制度改革和促进基本公共服务均等化，农业转移人口市民化的规模和质量都得到了显著提升。2024年《政府工作报告》强调，要让有意愿的进城农民工在城镇落户，推动未落户常住人口平等享受城镇基本公共服务。目前，我国正处于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的关键阶段，农业转移人口的市民化进程仍面临不少现实挑战。
农业转移人口市民化意愿和能力有待提升。农业转移人口市民化不仅仅是落户城镇，其实质是公共服务和社会权利的均等化。目前，由于收入不稳定和相对较高的居住成本等因素，许多农业转移人口定居城镇的意愿和能力受到限制。数据显示，2021年，愿意在居住地落户的农业转移人口比例仅为22.5%，较2019年下降了5.3个百分点。[7]
一方面，农业转移人口大多为从事外卖、快递等行业的灵活就业人员，这些行业大多收入不高且就业稳定性较差，这导致社会保障难以落实，进而阻碍了农业转移人口的市民化。近年来，网约车司机、快递员和外卖配送员等新就业形态迅速发展，据2023年初全国总工会发布的第九次全国职工队伍状况调查显示，目前，我国新就业形态人员达到8400万，其中52.1%是农业户籍。[8]与传统就业形态相比，新就业形态缺乏固定的劳动关系，许多外卖骑手为“众包”形式，他们同时接入多家平台，并没有明确和固定的雇主，难以缴纳城镇职工社会保险，社会保障水平有待提升。新就业形态从业人员的社保难题，进一步导致公共就业服务覆盖面不足以及其子女入学难等一系列新问题，构成了农业转移人口市民化进程中的新挑战。
另一方面，城镇居住成本较高也在一定程度上阻碍了农业转移人口的市民化进程。大部分农业转移人口的收入相对较低，而一、二线大城市的居住成本较高，保障性住房建设相对滞后，难以完全满足农业转移人口对低成本住房的需求，许多农业转移人口居住在城市边缘地区或城乡交汇地带，而这类区域的居住条件和周边设施均亟待完善。根据《2018年农民工监测调查报告》，农业转移人口在城市购买住房的数量占比为19%，而享受保障性住房的占比仅为2.9%。[9]
城镇公共服务可及性和均等化水平亟待提升。随着城镇化的推进，农业转移人口的规模日益扩大，他们对公共服务的需求也愈加迫切，这也在一定程度上突显了深化常住地公共服务改革的必要性和紧迫性。目前，教育、医疗、养老和住房等公共服务供给的均衡化和优质化水平仍待提升。
一是农业转移人口随迁子女教育质量有待提升。近年来，我国农业转移人口随迁子女入学覆盖面得到极大拓展，超过九成的随迁子女能够进入公办学校就读。[10]很多城市均放开了农业转移人口子女入学的限制，但是农业转移人口将子女带入常住地入学的意愿仍不是很强烈。这其中的主要原因是，农业转移人口及其随迁子女大多居住在开发区、工业园区、城乡接合部附近，而这些区域学校数量较少，难以满足其就近入学的需求。
二是城镇医疗服务对农业转移人口随行人员的覆盖程度有待进一步拓展。为了照看随迁子女，或者便于照顾老人，很多农业转移人口往往选择携老人进城。跨省异地就医执行参保地报销政策，常住地就医费用往往较高，而参保地报销比例则相对较低，这导致随迁老人跨省异地就医意愿不强，“小病挺，大病拖”的现象较为突出。2023年1～12月，全国门诊费用跨省直接结算1.18亿人次，[11]相较于1.25亿跨省流动人口来说，人均不到一年一次。
三是城镇养老服务供给短板亟待补齐。目前，我国的养老服务主要以居家养老为基础，社区养老为辅助，机构养老为补充。国家卫健委相关数据显示，近90%的老年人选择在家庭中养老，大约7%的老年群体则依靠社区服务养老，只有约3%的老年人入住养老机构。[12]国家层面的居家养老政策规划体系仍需进一步完善，许多老年人在生活照料和医疗支持方面仍面临一定挑战。
四是公共租赁住房供需不平衡。目前，农业转移人口主要依赖公租房和住房公积金作为住房保障，但公共租赁住房的供应相对不足，能够租赁公租房的农业转移人口占比较低。[13]这一现象在一、二线大城市更为突出，公租房供应与需求之间存在较大缺口，导致租房市场竞争激烈、租金上涨，增加了农业转移人口面临的居住压力。
一些地方政府推动农业转移人口市民化的积极性需进一步提高。为促进农业转移人口的市民化，中央政府已出台了一系列“人地钱”挂钩相关政策，这有效提升了地方政府提供基本公共服务的能力。然而，地方政府在推进农业转移人口市民化方面的积极性仍需提升，主要表现在以下方面：一是政策执行力度仍待加强。部分地区未能精准落实国家相关要求，制定并实施省（区、市）对农业转移人口市民化奖励配套政策。[14]二是相关政策需进一步细化。一些省市未能充分细化落实《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》等指导性文件，区域之间和不同层级城市之间缺乏明确统一的标准，这使得政策的实施效果欠佳。
成员资格、公共服务权益和财产权益相互关联与农业转移人口市民化
在城乡人口流动过程中，个体在短期决策时通常以预期收入最大化为依据；而家庭在进行长期迁移决策时，则会考虑包括制度性收益在内的综合预期收益。[15]我国基于户籍登记的城乡二元制度，将成员资格、公共服务权益和财产权益划分为不同的结构，三者之间的关系对人口流动产生了不同的影响。例如，在城乡二元体制下，享受城镇公共服务权益往往需要先获得城镇户籍；同样，获得农村集体土地的财产权益也基于农村集体经济组织的成员资格。
成员资格与公共服务权益相互关联，使农业转移人口难以同等享受公共服务。成员资格是指个体在特定社团或组织中的身份，这种身份通常基于法律关系而成立。[16]农民在农村集体经济组织中所具备的成员资格，由法律规定，具有极强的边界约束性。《中华人民共和国农村集体经济组织法》第十一条明确规定，户籍在或曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。公共服务权益，系公民所享有的、可要求国家采取特定作为，进而获取相应权益的一项法定权利。[17]这一权益意味着可以请求国家提供基本权利实现所需的物质、程序或者服务，如失业救济、免费教育、提供基本医疗保健、职业培训等。
城乡二元体制下，成员资格与公共服务权益互相捆绑，城市市民权益与户籍未完全脱钩，与常住未能完全挂钩。我国城乡之间公共服务供给存在差异和一定程度的不均等性，因此成员资格所挂钩的公共服务权益在城乡区域间也存在差别。如果无法获得城镇户籍，则享受城镇公共服务的范围和质量也会因此受到影响。近年来，尽管未落户农业转移人口享受的基本公共服务范围和质量得到有效提升，但总体上，仍有部分城市的优质资源短缺，未落户农业转移人口的基本公共服务供给水平仍待进一步提升。
财产权益与成员资格相互关联，制约了农业转移人口市民化能力。财产权益是民事权利体系中的基本类别，是以财产为标的、以经济利益为内容的权利，包括物权、知识产权、债权和继承权等。[18]与人口流动密切相关的财产权益是土地财产权，包括土地使用权、经营权、承包权、继承权等。根据《中华人民共和国农村土地承包法》，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，并享有土地经营权及其流转。党的二十届三中全会特别强调，要“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权”。为促进资源的合理流动与配置，还应鼓励探索建立基于农民自愿且伴有相应经济补偿的土地权益退出机制，以此作为推进城乡融合发展的重要一环。
但是，目前在农村端，财产权益与成员资格关联度较高，这在一定程度上降低了农民自愿退出集体经济组织成员资格的意愿。进城落户农民依法自愿有偿退出集体经济组织成员资格的转让范围限制在村集体内，而由于农村集体经济组织财力较为薄弱，缺乏退出补偿资金，补偿标准难以满足农民期望。据相关调查统计，担心失去生活保障及补偿过低是农民工不愿退出宅基地的主要原因。[19]这种状况制约了农业转移人口市民化的能力，影响了农业转移人口市民化进程。
公共服务权益与财产权益关联，使农业转移人口市民化意愿下降。当前，在城乡两端都存在公共服务权益与财产权益高度关联的问题。在城市端，部分城市公共服务权益与房屋所有权挂钩，例如，在基础教育方面，一些城市基础教育以房产为依据划片区入学。房产与公共服务权益挂钩，直接抑制了农业转移人口进城落户的意愿，也使得未落户农业转移人口稳定定居城镇的意愿下降。在乡村端，财产权益与公共服务权益也高度关联。农村集体组织成员的公共服务权益植根于土地集体所有权之上，他们共同参与集体土地的管理，共享集体组织收益，包括共享利益和分享利益。[20]共享利益主要是集体经济组织提供的农村公共物品，主要由上级政府通过财政支出来安排。[21]分享利益的实质是赋予集体成员参与集体土地所有权相关利益分配的权利。由于公共服务权益与财产权益相互关联，所以尽管一些农业转移人口已经进城，但由于担忧失去分享集体利益的机会，因而也不愿意退出农村集体经济组织成员资格和农村集体土地经营权，导致农业转移人口市民化不彻底，产生“两头占地”问题。
此外，财政压力较大是一些地方政府推动农业转移人口市民化积极性不足的重要原因之一。中央与地方之间农业转移人口市民化成本分担机制仍待进一步完善，一方面，基本公共服务扩容提质给地方政府造成了较大的财政压力，降低了地方政府推进农业转移人口市民化的积极性。比如，武汉、南京等地近年来小学入学人数持续走高，学位资源存在阶段性紧缺。[22]
另一方面，中央财政奖励的激励作用仍待进一步强化。在现行分税制以及公共服务支出责任划分不变的情况下，农业转移人口市民化的财政成本绝大部分由地方政府负担，“人地挂钩”相关政策中财政奖励的激励作用并不明显，未能充分激发地方政府积极性。据相关研究显示，地方政府需要承担农业转移人口市民化的大部分财政成本，但其享有的市民化财政收益却相对有限。这种财政收支不平衡，即财政净支出的较大压力，无疑影响了其积极性和动力。[23]
城乡融合视角下加快农业转移人口市民化的改革路径
人口流动是有力推进新型城镇化的重要机制，[24]深化城乡融合体制机制改革，关键在于处理好城乡成员资格、公共服务权益和财产权益之间的关联关系，有效促进人口流动，实现城乡均衡发展。而推进成员资格、公共服务权益和财产权益的分离是一个长期的改革过程，需要分阶段推进。
短期来看，需着力推进成员资格、公共服务权益与财产权益分离改革，解决农业转移人口无法同等享受公共服务问题。一是逐渐分离成员资格和公共服务权益，使农业转移人口充分享有同等的公共服务。目前，加快农业转移人口市民化最迫切的是需解决随行老人社会保障问题。短期来看，可以考虑设立过渡期，逐步推动全面实现随行老人参加常住地居民医保的目标。破解随行老人难以参加常住地居民医保问题的关键是要合理减轻流入城市地方财政压力。为此，可探索尝试由流出地政府、流入地政府和个人共同承担财政补贴费用的过渡机制。过渡期内，根据随行老人在流入地居住年限，逐步降低流出地政府和个人缴费比例，提高流入地政府的财政补贴比例。过渡期结束后，随行老人可与当地户籍居民同等享受居民医保。
二是逐渐分离公共服务权益与财产权益，使农业转移人口子女平等享有良好的公共教育服务。党的二十届三中全会提出，要“优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制”。为了有效提升农业转移人口随行子女教育质量及保障政策执行的稳定性，关键在于破解农业转移人口子女与当地户籍人口非同一顺位入学的问题。可考虑以设置合理等待期为突破口，试行随行子女与当地户籍人口同一顺位入学政策，稳定农业转移人口子女入学预期。从国际通行做法来看，设置流动人口享受公共服务的等待期是必要的。为此，可根据人口流入地区适龄儿童规模、学位供给压力等情况，明确合理的农业转移人口随行子女入学等待期，满足等待期要求的合理安排统一顺位入学。
中期来看，需要推动在农村分离财产权益与成员资格，在城镇深化“人钱挂钩”制度改革。一是逐渐分离农村财产权益与成员资格，推动进城落户农民依法自愿有效退出农村集体经济组织成员资格。可以首先尝试在中西部地区小范围内，开展土地承包经营权和宅基地使用权向外来人口流转的试点工作，推动农村户籍权益合理定价，提升农业转移人口落户城镇的意愿。为增强农业转移人口的落户积极性，一方面，要以法律形式明确，落户城镇并不影响农民土地承包经营权和宅基地使用权的权属；另一方面，要持续优化农民土地承包经营权及宅基地使用权的有偿退出与流转机制，鼓励农民依据法律程序，自愿且有偿地进行权利转让，从而实现个人利益的增益与最大化。
二是统筹推进“人钱挂钩”与金融资本改革、税收制度改革，进一步扩大“人钱挂钩”范围，提高地方政府推动农业转移人口市民化的积极性。一方面，可将银行信贷、资本融资一并纳入“人钱挂钩”的范围。仅依靠中央和省级政府的转移支付推动农业转移人口市民化的能力有限，只有以农业转移人口市民化奖励资金和财政补助资金作为杠杆手段，撬动大量社会资本，才能真正实现“人钱挂钩”。具体而言，可考虑将农业转移人口市民化与金融机构利率优惠、企业上市补贴、地方政府债券发行等政策措施相结合，调动地方政府推动农业转移人口市民化的积极性。另一方面，应以提高地方政府分享增值税比例为突破口，统筹推进农业转移人口市民化与税收制度改革。需探索依据农业转移人口市民化规模，适度提高地方政府分享增值税比例等改革措施，这有利于鼓励地方政府在经济发展中培育和拓展税源，积极促进农业转移人口市民化。同时，也能够切实增强地方财政“造血”功能，提高税收能力，促使基本公共服务提质增效。
长期来看，需要完善城镇公共服务供给机制，推动城镇公共服务全域均等化。一是推动优质的基本公共服务均等化，提高财政资金使用效率。可选择一批优质学校、医院、养老机构等公共服务机构进行社会化转型试点，重点探索多元化融资模式和市场化运营模式。具体而言，一方面，可通过享受服务者付费和政府出资相结合的方式，为试点机构提供运营经费，确保服务的可持续性；另一方面，可通过购买服务、外包管理等方式，推动公共服务机构市场化转型，使其在市场竞争中提升效率和服务质量。
二是集中财政资金培育一批均衡性优质公共服务机构。在合理分摊扶持优质公共服务资源的成本以后，可考虑集中财政资源在城镇郊区、城乡接合部等相对落后地区，重点培育一批教育、医疗、养老方面的公共服务机构，推动农业转移人口聚集地区公共服务的均衡化供给并提升供给质量，以增强农业人口向城镇转移的积极性。
三是将提升公共服务供给质量和区域发展均衡性作为考核地方政府政绩的重要指标。对落实情况良好的地区，可适当提高中央财政支持比例，同时降低地方政府的支付比例，以推动地方政府更好地履行职责，提升公共服务水平。
（本文系研究阐释党的十九届六中全会精神国家社会科学基金重大项目“伟大脱贫攻坚精神研究”的阶段性成果，项目编号：22ZDA091；中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所庄甲坤、北京师范大学中国乡村振兴与发展研究中心鲁煜晨、中国农业大学马克思主义学院李顺强对本文亦有重要贡献）
注释
[1]程郁、赵俊超、殷浩栋等：《分层次推进农民工市民化——破解“愿落不能落、能落不愿落”的两难困境》，《管理世界》，2022年第4期。
[2]周皓：《中国人口流动模式的稳定性及启示——基于第七次全国人口普查公报数据的思考》，《中国人口科学》，2021年第3期。
[3]苏红键：《中国流动人口城市落户意愿及其影响因素研究》，《中国人口科学》，2020年第6期。
[4]张吉鹏、黄金、王军辉、黄勔：《城市落户门槛与劳动力回流》，《经济研究》，2020年第7期。
[5][6][7]程郁、叶兴庆、揭梦吟：《农业转移人口市民化面临的突出问题与政策建议》，《经济纵横》，2023年第6期。
[8]《全国新就业形态劳动者达8400万人》，2023年3月27日，https://www.gov.cn/xinwen/2023-03/27/content_5748417.htm。
[9][13]《2018年农民工监测调查报告》，2019年4月30日，https://www.gov.cn/xinwen/2019-04/30/content_5387773.htm。
[10]《2023年农民工监测调查报告》，2024年4月30日，https://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202404/t20240430_1948783.html。
[11]《全国医疗保障跨省异地就医直接结算公共服务信息发布（第五十九期）》，2024年1月29日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202401/content_6929207.htm。
[12]《我国养老呈“9073”格局约90%老年人选择居家养老》，2021年4月8日，https://m.news.cctv.com/2021/04/08/ARTIwcwUroEXDM4NPKGnmOuu210408.shtml。
[14]高国力、荣西武、徐睿宁：《坚持城乡并重，着力提高农业转移人口市民化质量》，《中国发展观察》，2022年第7期。
[15]钟水映、李春香：《乡城人口流动的理论解释：农村人口退出视角——托达罗模型的再修正》，《人口研究》，2015年第6期。
[16]陈小君：《我国农民集体成员权的立法抉择》，《清华法学》，2017年第2期。
[17]张翔：《基本权利的受益权功能与国家的给付义务——从基本权利分析框架的革新开始》，《中国法学》，2006年第1期。
[18]吴汉东：《论财产权体系——兼论民法典中的“财产权总则”》，《中国法学》，2005年第2期。
[19]张勇：《农民工退出宅基地的意愿、诉求及引导建议》，《中州学刊》，2018年第3期。
[20]韩松：《论农民集体土地所有权的集体成员受益权能》，《当代法学》，2014年第1期。
[21]张琦、薛亚硕、李顺强：《构建高质量推进乡村全面振兴的公共产品高效供给新机制探讨》，《贵州社会科学》，2024年第3期。
[22]赵坤、鲍家伟、孔翠芳：《积极应对农业转移人口市民化三方面挑战 助推超大特大城市加快转变发展方式——基于江苏省南京市和湖北省武汉市的调研》，《中国经贸导刊》，2023年第11期。
[23]魏义方、顾严：《农业转移人口市民化：为何地方政府不积极——基于农民工落户城镇的成本收益分析》，《宏观经济研究》，2017年第8期。
[24]张琦、李顺强：《共同富裕目标下的新型城镇化战略》，《西安交通大学学报（社会科学版）》，2023年第4期。
A Study on the Path to Accelerate the Citizenization of Agricultural Migrant Population Under Integrated Urban-Rural Development
Zhang Qi
Abstract: Integrated urban-rural development is the inevitable requirement of Chinese-style modernization, and the citizenization of agricultural migrant population is an important driving force to promote integrated urban-rural development. At present, the citizenization of the agricultural migrant population in China is facing the difficult problem that the willingness of agricultural migrant population to settle down in urban areas and the initiative of local governments to promote the citizenization of agricultural migrant population need to be improved. On the one hand, the membership of urban and rural areas, public service rights and property rights are highly related, resulting in multiple choices for agricultural migrant population; on the other hand, the public cost sharing mechanism for the citizenization of agricultural migrant population needs to be optimized. To this end, efforts should be made to further promote the citizenization of agricultural migrant population by separating their membership, public service rights and property rights, and deepening the "man-land-money" system and the reform of public service supply mechanism.
Keywords: membership, public service rights, property rights, citizenization of agricultural migrant population, integrated urban-rural development
责 编∕包 钰 美 编∕梁丽琛
