摘 要:贯彻落实党的二十届三中全会《决定》，需要立足中国式现代化大背景，充分认识把握改革与法治关系的重要意义和复杂性。对改革与法治辩证统一关系的把握，要从理论与实践两个层面进行。坚持改革与法治相统一，需要对立法引领推动改革、重大改革于法有据、授权试点改革等策略予以细化，具体问题具体分析。
关键词:改革与法治 全面深化改革 于法有据 授权试点
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
党的十八大以来，全面深化改革和全面依法治国事业取得历史性成就。党的二十届三中全会对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出重大战略部署。进一步全面深化改革，必然要求进一步全面依法治国。科学地认识改革与法治的关系，具体地运用好改革与法治相结合的策略，对于贯彻落实党的二十届三中全会精神，进一步全面深化改革，推进全面依法治国，有十分重要的意义。
立足中国式现代化大背景，把握改革与法治的关系
党的十一届三中全会以来，我国的改革与法治就相伴而生、相伴而行。两者的关系，在不同历史时期呈现出不同特点。党的十一届三中全会到上世纪八十年代初期，改革刚拉开序幕。在此背景下，我们加强立法，以适应改革的需要。比如，1979年通过的七部重要法律中，选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法等六部，都旨在以立法方式推动国家机构改革，恢复长期停摆的一些国家机构。1982年宪法则以根本法的形式确立了国家的根本制度和根本任务，全面推动了国家机构体系的改革，完善了公民基本权利体系，并取得了巨大成功。
上世纪八十年代中期以后，改革的重点转移到经济体制领域，其他的局部改革也继续进行。1993年修改的宪法明确规定，国家实行社会主义市场经济。面对这样的历史背景，在处理改革与法治的关系方面，我们采取的一条重要策略是，努力使立法与改革的进程相适应，服从服务于改革的需要。为此，全国人大及其常委会制定了大量法律，推动了社会主义市场经济体制的建立和发展，并创造性地授权特定主体制定特定领域、特定区域的法规。用立法妥善处理好改革、发展、稳定之间的关系，是处理那一时期改革与法治关系的一项重要原则。
党的十八大提出了全面深化改革的要求。为落实这一要求，2013年，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。紧接着的2014年，党的十八届四中全会又审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这两个决定是姊妹篇，先后就全面深化改革和全面依法治国作出部署，并使两者紧密地结合起来，标志着改革与法治的关系，更深刻地体现为全面深化改革与全面依法治国的关系。党的十九大、二十大报告继续对全面深化改革和全面依法治国做出部署。党的二十届三中全会进一步聚焦全面深化改革的一系列重大问题，规划蓝图，明确目标任务。进一步全面深化改革，必然要求进一步推进全面依法治国，对改革与法治关系赋予新内涵，提出新要求，推动两者关系进入新境界。
回顾党的十八大以来改革与法治的进程可以发现，“全面”是一以贯之的关键词。党的十八大以来的改革实现了向系统集成、全面深化的重大转变，法治也要相应地适应这一要求，实现这一转变。因此，对改革与法治关系的认识，必须紧紧围绕全面深化改革与全面依法治国展开，放在中国式现代化的全局中审视和把握。
第一，深刻认识处理好改革与法治关系的重大意义。进一步全面深化改革的总目标是：“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，使中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础。”实现这一目标，必须以全面依法治国作重要保障。可见，全面深化改革与全面依法治国相辅相成、相互促进、相得益彰。能否科学地处理好改革与法治两者关系，关系全面深化改革与全面依法治国的成败，关系中国式现代化的目标能否如期实现。
第二，在改革的全部过程中，始终要处理好改革与法治的关系。深化改革的全面性和依法治国的全面性，既是空间上的全面性，也是时间上、进程上的全面性。因此，对两者关系的科学认识和处理，需要贯穿全面深化改革的始终。
第三，深刻认识处理好改革与法治关系的艰巨性和复杂性。深化改革、依法治国的全面性、立体性和彼此的交织性，决定了很多改革与法治的目标、措施，包括出台的时间节奏，都会面临复杂因素，甚至有牵一发而动全身的影响。这就要求我们在设计相关的目标、出台相关的措施时，始终以靶心和问题为指向，既要果断，又要审慎，既要考虑这一目标措施在改革体系、改革全局中的定位，又要考虑其对法治体系、法治全局产生的影响。
第四，重视改革与法治的协调性、协同性。全面深化改革，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。适应这一要求，法治也必须更加注重系统性、整体性、协同性，与改革配套起来、协调起来，同时还必须紧跟改革的步子，增强法治的时效性。
从理论和实践两个层面，把握改革与法治的关系
改革与法治究竟应该是什么样的关系？对此，习近平总书记有一系列深刻精辟、高屋建瓴的论述。这些论述既有理论层面的，也有实践层面的；无论理论还是实践层面的，都是具有深刻指导意义的，适用于改革与法治全局的。贯彻落实这些重要论述，要同具体的改革与法治实践结合起来，准确把握和运用，不能离开具体问题而不求甚解，简单重复相关的经典论述。这方面，应主要注意两个问题。
如何准确把握改革与法治有如鸟之两翼、车之两轮的关系
习近平总书记指出，“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”[1]，“在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义”[2]，还强调指出，“我们要切实抓好落实，让全面深化改革、全面依法治国像两个轮子，共同推动全面建成小康社会的事业滚滚向前”[3]。这些论述，都是对改革与法治关系形象、生动、精辟的概括。我们在进行理论研究、实践运用的过程中，不能机械地重复“两翼”“两轮”的论述，而是要针对具体的认识、具体的实践，把这些重要论述把握准确、用好用活。
比如，习近平总书记引用《韩非子》的话，深刻指出，“法与时转则治，治与世宜则有功。”结合这一论述，我们就应当认识到，在具体实践中，“两翼”“两轮”的比喻，揭示的是法治随着改革的深化而深化、与时而转、与时而进的道理。
比如，习近平总书记强调，“改革开放越深入越要强调法治，发展环境越复杂越要强调法治。”[4]结合这一论述，我们就应当认识到，“两翼”“两轮”的比喻，揭示的是改革发展越深入，立法越要坚持问题导向、越要解决复杂问题的道理。
“两翼”“两轮”的比喻，是不是意味着改革与法治的关系，任何时候都保持绝对的平行、对称，“一翼”“一轮”都不得有前有后、有快有慢？显然不是，因为处理两者的关系时，会面临许多复杂的情形，有时候要先立法、后改革，用法治引领推动改革，有时候则可以边改革、边立法，而有时候改革就要先探索试验，在积累了必要经验之后才能立法。所以，在理解改革与法治的关系时，如果将“两翼”“两轮”的关系理解为不能有先有后、有快有慢，就失之机械、显得绝对了。
如何从理论和实践两个层面，准确把握改革与法治的辩证统一关系
习近平总书记指出，党的十八届三中全会决定和十八届四中全会决定的关系，“体现了‘破’和‘立’的辩证统一”[5]。习近平总书记多次强调，要坚持改革和法治相统一，“要坚持破和立的辩证统一，破立并举”[6]。这些重要论述，是站在唯物辩证法的视角，基于矛盾普遍性与特殊性的基本原理，对改革与法治关系发展规律所作的哲学意义的深刻揭示。值得注意的是，现在出现了将改革与法治辩证统一关系的原理，简单地、泛化地、不加分析地运用的倾向，出现了将普遍意义上的辩证统一关系同具体的改革与法治关系等同或者混同起来的倾向。
比如，一些文章论述中、一些讲话报告中，抛开具体的问题和实践，笼统地讲两者辩证统一关系，而对如何将这一辩证关系运用于本地区、本部门具体的改革与法治实践，没有讲出道理、拿出解决问题的意见措施。
比如，一般认为，立法与改革是“定”与“变”的关系，“定”是要把已有的成熟的社会关系用法的形式固定下来，而“变”则是对已经稳定的社会关系加以改变。根据经验可以发现，在具体的改革性立法中，这种“定”与“变”，有时是矛盾的。举一个例子：按照已有的法律规定，经营主体的权利和利益受到保护，但现在要改革，对其既有的权利和利益进行“变”，并以立法的方式实现这种“变”，可能会改变既有的权利和利益。那么，站在该经营主体的立场上，这种“变”与原来的“定”如何统一，这种对原有权利和利益的“破”与改革性立法的“立”如何统一，就是需要认真考虑的问题，就不宜简单地说这种“变”与“定”、“破”与“立”是统一的。
应当注意的是，在具体的改革中，还要具体分析所要改革的事项与将要实行的法治之间的矛盾，充分考虑改革与立法的条件是否成熟、是否具有可行性。
按照矛盾特殊与普遍性关系的基本原理，任何一项具体的改革性立法与所要改革的事项，都是一对特殊的矛盾。全面深化改革，就是要一个一个地解决这些特殊的矛盾，直至实现中国式现代化。相应地，改革与法治的关系，就需在解决一对又一对具体矛盾的过程中，经过一个由量变到质变的发展过程，最终达到辩证统一的境界。而在解决这些特殊矛盾的过程中，改革与法治之间，既可能有一致性、统一性，也可能不完全一致、不完全统一。我们所要做的，就是努力寻求和不断扩大这种一致性、统一性，科学地把握一致性、统一性的平衡点，并为实现矛盾中的一致性、统一性创造条件，不断地解决各种特殊的矛盾，以量变求质变，最终使所有改革与法治达到辩证统一的目标。
改革与法治相结合应注意的几个方面
坚持改革与法治相结合，是总的提法和概括性表述。需要深入研究的是，改革与法治如何结合、在什么情况下以什么方式相结合。总结改革开放以来的实践可以发现，我们在不同的历史时期采取了不同的策略，积累了丰富经验，也有一些需要注意的问题，有必要进行系统的梳理总结。目前实践中，可以对以下几个重要方面做进一步研究，并予以具体化。
对立法引领和推动改革的策略予以细化
党的十八大以来，以立法方式引导推动改革，成为处理改革与法治关系的一条重要策略。2023年修改的立法法，专门增加了有关立法应当引导、推动改革的规定，也即，将立法引导推动改革确定为法定的立法策略。对这一策略的运用也应具体问题具体分析。
习近平总书记指出，要“更好发挥法治在排除改革阻力、巩固改革成果中的积极作用，善于运用法治思维和法治方式推进改革”，“要坚持破和立的辩证统一，破立并举、先立后破，该立的积极主动立起来，该破的在立的基础上及时破，在破立统一中实现改革蹄疾步稳”[7]。准确把握这些重要论述，既要充分认识以法治推动改革的重要意义，也要深刻认识到“更好”“善于”“该立”“该破”等关键词的含义要领，在发挥法治排除改革阻力、巩固改革成果作用的同时，也要避免轻率地、缺乏必要准备地运用法治特别是立法方式，避免对不该改革的事项进行改革，对不适宜立法的事项仓促立法、草率立法。为此，有必要对上述四个关键词在具体的运用中予以分类细化，确保以法治推动改革，既蹄疾，又步稳。
以法治特别是立法方式推动改革的一个关键要求，是对改革后社会关系的宏观、全局和长远特别是它的发展规律，有科学、准确的预见，对应改革的社会关系的方方面面、利弊得失，都有周全充分的分析。对此，也应结合实际，做具体化研究。
对重大改革于法有据的策略予以细化
党的十八届四中全会提出“重大改革于法有据”，习近平总书记也多次强调这一点。坚持全面深化改革与全面依法治国相结合，确保改革在法治的轨道上运行，必然要求重大改革于法有据。但在具体落实中，我们不能把“重大改革于法有据”当作标语口号而不求甚解，关键是要以具体问题具体分析的态度方法，针对性地研究解决以下问题：
什么叫重大改革？如何界定“重大”的标准？重大改革的范围是什么？重大改革，不仅有全国层面的，也有地方层面的；不仅有权力机关的，也有其他国家机关的，关键是要分门别类地予以具体化，确保不同层次、不同类型的重大改革，都依法有序进行。
有些重大改革立法条件不成熟或者不宜立法的，或者以制定政策等方式予以引导推动的，就不必急于立法。
强调重大改革于法有据，是不是意味着改革不受限，所有的重大事项都可以改革？显然不是，因为改革应该只改革那些可改的事项；不可改的、不能改的，就坚决不改。比如，宪法规定的国家指导思想、社会主义道路、人民民主专政、中国共产党的领导、人民代表大会制度的政体、社会主义基本经济制度以及发展社会主义市场经济等重大事项，就显然属于坚决不能改的内容。
重大改革于法有据中的“法”，是何种形式的法？什么样的重大改革要分别于宪法有据、于法律有据、于法规或者其他形式的法有据？显然，对于重大改革于宪法有据，必须受到极其严格的限制。即使是于法律有据，也不宜不加分析地予以强调，因为重大改革往往涉及重要法律制度的变革，而在缺乏科学预见的情况下就不宜制定或者修改法律，改变相关制度。应改革之需而修改法律，是必要的，但应当注意，对法律大面积和频繁的修改，也会损害法律的稳定性和权威性；修法之度，应予研究。
科学把握法典化的节奏与进程
随着改革的成功和社会关系的成熟稳定，对某些领域的法律予以法典化，体现了立法的规律和要求。民法典的成功编纂就是典型。习近平总书记指出，要“适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”[8]。民法典制定以来，出现了多个立法领域要求法典化的呼声。推进不同领域立法的法典化，无疑有积极意义，但需注意两个问题：
一是，科学认识法典化与法治质量的关系。法典化的优势，主要是有利于增强立法的系统性、整体性和协同性。但也要看到，法律分散一些、零碎一些，只要内容规定得好，执行得好，即使不编纂成法典，也不会对它的效果产生大的影响。从根本上看，决定法治质量的，还是法律本身的质量以及能否得到有效实施，而不取决于是不是法典化。与法律本身的内容相比，法典化是形式意义的，属于立法技术层面的东西，不宜离开法律本身的内容及实施效果，而片面强调法典化。
二是，要在全面深化改革的大背景下研究和推进法典化。党的十八大以来，我国全面深化改革走过非凡历程、取得历史性成就，党的二十届三中全会围绕进一步全面深化改革作出系统部署。可以预见，在未来相当长的时间内，社会主义事业都要在改革中不断发展前进。
改革，就是要改变既有的社会关系，酝酿、发展和形成新的社会关系，而新的社会关系的成熟和稳定，又需要经历一个过程，甚至相当长的过程。但是，法典的重要品格之一就是稳定，不仅其所规范的社会关系要稳定，法典本身也要有长期的稳定性。如果考虑不到这一点，或者考虑不够充分，即使某类社会关系的立法实现了法典化，那么，其所调整的社会关系一旦因为改革而导致频繁的变化，就会面临被不断修改的难题。由此可见，如果某一领域的社会关系将要面临改革，或者因为正在进行的改革而处于不稳定之中，就不宜推动法典化。而某些领域的社会关系即使在经历改革后已经稳定下来，并有了相对完善的法律，但一旦其他领域的改革会触及到该领域，并导致其发生相应的变化，也不宜法典化。
科学认识和处理上述两个问题，需要深刻领会习近平总书记“适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”重要论述中的“适时推动”和“条件成熟”，科学把握法典化的进程与节奏，以审时度势、审慎持重的眼光和策略，“适时”推动法典化，避免不分时机、一哄而上地要求实现多个领域的法典化；深入研究“条件成熟”的含义，细化不同领域“条件成熟”的标准要求，严格以条件成熟为界限，避免在条件不具备的情况下推行法典化。
对重点领域、新兴领域、涉外领域的立法予以细化和研究
随着改革的不断深化以及各项事业和国内外形势的发展变化，实现重点领域、新兴领域、涉外领域的法治，已成为必然要求。为此，党的二十大报告提出，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。贯彻落实这一要求，需要对这些领域的范围、立法的具体事项和节奏予以研究和细化。与此同时，也需要注意一些问题。比如，什么样的领域可以称为重点领域、新兴领域，由谁来判断某一领域是不是重点领域、新兴领域。比如，重点领域、新兴领域具有较大的相对性和变动性。其中的一些事项，现在是重点，将来未必是重点。一些新兴领域刚出现时，社会关系发展尚未成熟，一时看不清方向，则不宜立法。有的新业态、新领域，生长得快，消失得也快，也不宜仓促立法。再比如，什么是涉外领域，也有一个如何界定的问题。一些涉外领域的事项，不单纯是靠国内立法就能解决问题的。诸如此类，在判断应否立法、何时立法、如何立法时，则需谨慎权衡。
【本文作者为山东大学特聘教授、山东大学国家治理研究院研究员；本文系国家社科基金重点项目“以人民代表大会制度为重要制度载体实现全过程人民民主研究”（项目编号：23AZD041）的阶段性成果】
注释
责编：董惠敏／美编：王嘉骐