摘 要:
· 改革开放四十多年来中国经济发展的历程证明，改革是经济发展的动力源，也是破除前进道路上一切艰难险阻的利器。每一次经济社会发展面临的困难和挑战，往往也是我们将体制机制改革推向深入的重要契机。
· 当前，我国经济发展面临系列问题的根源仍然在于体制机制障碍，主要体现在稳定预期、优化资源配置以及完善政府市场关系等方面都存在体制机制障碍。
· 进一步全面深化改革破除体制机制障碍，是增强发展信心、推动经济高质量发展的重要路径。
关键词:中国经济 全面深化改革 发展信心 体制机制障碍
【中图分类号】 F2 【文献标识码】A
《国家治理》：怎样理解改革是经济发展的动力源？
叶建亮：2024年12月11日至12日召开的中央经济工作会议指出，“当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多”，但必须同时看到，“我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变”。必须正视困难、坚定信心，努力把各方面积极因素转化为发展实绩，除了实施更加积极有为的宏观政策之外，关键还是要进一步全面深化改革，以改革的真招实招破除高质量发展的堵点难点，以改革的深入推进营造高质量发展的内外部环境。
改革开放以来，我们党立足基本国情，解放思想、实事求是、坚定不移推进改革，扩大开放，开启了以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的新征程。但是，中国式现代化的征程并不是一帆风顺的，回顾过去的道路不难发现，每当经济社会发展面临困难挫折的时候，我们党都能审时度势，通过将改革事业向纵深推进，一次次化解经济社会发展面临的风险，克服前进道路上碰到的各种难题，不断将经济社会发展推向新的高度。
上世纪70年代末，我国经济社会发展的困境还没有因粉碎“四人帮”和“文革”的结束而得以根本上摆脱，人民群众对发展方向和发展前景仍然处在迷茫甚至动摇的时刻。党的十一届三中全会像一声春雷，拉开了改革开放的大幕，极大地凝聚了人心和发展的信心，开创了现代化建设的崭新局面。
改革开放不久后，面对迅速扩大的城乡商品交易对计划经济体系造成的冲击，社会上对商品经济的性质、作用和地位产生了质疑，极大地影响了商品经济继续发展的信心。在这种情况下，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确“有计划地发展社会主义商品经济”，从而将商品经济改革推向深入，极大地促进了社会主义商品经济的发展。
上世纪80年代末90年代初，由于国际形势的巨大变化和国内发展阶段的调整，我国经济社会发展面临着发展信心不足、外部条件恶化、增长乏力的局面。尤其是关于计划和市场的争论制约了社会对市场经济持续发展的信心。在这一背景下，邓小平同志发表南方谈话，正本清源澄清了计划和市场的一系列理论争论，摆脱了思想束缚。随后召开的党的十四大明确了社会主义市场经济的改革方向，推动改革的纵深推进和社会主义市场经济体系的建立，极大地激发了市场活力，掀起了新一轮经济发展和现代化建设热潮。
面对改革开放的持续深入推进，部分国有企业因体制机制僵化和越来越大的竞争冲击而陷入经营困境。对此，我们以壮士断腕的决心启动了国有企业改革攻坚，通过“抓大放小”、改制改组、减员增效等一系列改革，使国有企业迎来了脱胎换骨的转变，不仅打造了一批在国民经济关键领域有竞争力的国有企业，而且也极大促进了现代企业制度的落地，形成了多种所有制共同发展的良好局面。使我们国家快速摆脱了上世纪末亚洲金融危机的影响，也为中国加入世界贸易组织（WTO）、全面融入全球经济体系奠定了坚实的市场微观基础。
中国加入WTO后，面对迅速融入国际产业分工体系和制造业转移带来的一系列粗放型发展问题，我们及时推进了以科学发展为核心的一系列改革，完善社会主义市场经济和国际规则的衔接，不断转变经济发展方式，提升发展的内涵和质量。
进入新时代，经济发展进入新阶段，特别是在国际政治经济格局面临巨大调整的情况下，改革不断进入攻坚期和深水区，推进改革的复杂程度、敏感程度、艰巨程度大大增加，社会上也有人对改革出现了不同层面的疑惑，影响了我们应对复杂局面迎难而上的信心。在这一关键时刻，党的十八届三中全会开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代，开创了我国改革开放的新局面。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，阐述了全面深化改革的新蓝图、新愿景、新目标，提出了一系列全面深化改革的新思想、新论断、新举措，及时回应了社会呼声、社会诉求、社会期盼，极大地凝聚了全党全社会进行全面深化改革的思想共识和行动智慧，开创了高质量发展的全新局面。
在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，世界百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。在这样的背景下，党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、 推进中国式现代化的决定》（下简称《决定》）。《决定》擘画了一系列改革的具体任务和目标，开启了新征程进一步全面深化改革、不断开辟中国式现代化的广阔前景。
纵观改革开放四十多年的历程，我们看到，每一次经济社会发展面临的挑战，往往是我们将体制机制改革推向深入的重要契机。也正是每一次审时度势的改革深化，都化作发展道路上攻坚克难的巨大动力，引领中国特色社会主义现代化不断迈上新台阶。
一方面，改革能最大限度地凝聚共识，增强信心。经济社会发展起伏波动是不可避免的客观规律，宏观政策无论是财政政策、货币政策还是产业政策，针对经济发展的短期波动采取逆风向操作也是宏观调控的常态。但是社会对宏观政策的方向和力度反应往往因不同的行业、区域和部门而呈现差异。甚至宏观政策的变动会在一定程度上导致经营主体对未来的不稳定性预期。而改革则不同，它直面经济社会发展的深层问题，向社会传递党和政府直面困难和解决问题的决心。改革的每一步推动，都是朝着完善市场机制体制、优化营商环境、降低制度运行成本的方向迈进，化解经济社会发展深层次问题，提振信心，扭转经济社会发展的不利局面。
另一方面，通过改革切实解决发展中的堵点难点，特别是社会发展的制度性约束，可以大大激发经营主体的活力。例如上世纪80年代的价格改革，促进了城乡商品和资源要素的流动，极大地促进了发展。上世纪90年代中期的分税制改革，划清了中央和地方的财权事权，在提高中央宏观调控能力的同时，极大地激发了地方经济发展的主观能动性，形成了赶超比拼的发展势头。世纪之交，我们实施了一系列开放和融入国际化的改革，极大地吸引了外商投资、促进了本国企业融入全球经济和产业体系，形成了巨大的开放红利。党的十八大以来，正是一系列深化改革举措的持续推进，实现了经济高质量发展。因此，改革是化解发展道路上面临困难的“利器”和“神器”。
《国家治理》：在您看来，当下我国经济发展面临的阻碍有哪些？
叶建亮：我国经济发展面临的一系列问题，既有疫情冲击带来的后遗症，也有国际政治经济格局剧烈变动导致的产业链重构和分工合作受阻，以及少数发达国家针对我国的不合理经贸政策所致。但是，必须实事求是地看到，内因是造成当前一些问题的主要原因。而这其中的关键问题，仍然是体制机制障碍问题。
稳定预期的障碍
稳定的预期是信心的基石，居民的消费是基于收入稳定和增长的预期，企业的投资也是基于稳定的收益预期。无论是居民还是经营主体，他们的信心受宏观经济增长的周期性波动影响，也受制度环境的影响。尤其在我国，宏观经济增长总体上仍然优于绝大多数发达国家的情况下，经营主体信心不足的主要原因来自于体制机制问题。
从居民消费的角度来看，一方面，国民收入分配体制机制上仍然存在结构性问题。居民收入稳定的增长机制还没有完全建立，导致收入预期增长不足而抑制消费信心。在国民收入一次分配中，劳动收入分配比重偏低，是制约居民收入持续增长的因素。劳动收入比重偏低是体制机制障碍的结果。在从计划经济向市场经济过渡的过程中，计划经济时期的一些机制尤其是决定要素收入分配格局的机制，如重积累、重资本的政策仍然在起作用。资本要素价格形成体制不健全以及银行信贷配给的影响，使得企业在要素使用偏向上存在较大差异，也导致劳动收入占比不能很快提高。另一方面，我国再分配体制机制尚不完善，并未向提升居民收入水平和完善收入分配结构的再分配体制机制转变。我国再分配收入格局中，居民和企业部门的可支配收入占比相较于初次分配都存在不同程度的下降，尤其是企业部门下降程度更大。此外，社会保障制度建设还不完善，医疗、教育和养老等基本公共服务供给不足，也抑制了居民消费空间。
从经营主体的角度来看，除了国际经贸环境复杂多变导致观望情绪上升之外，体制机制障碍也抑制了企业的投资意愿。结构层面，不完善的资源配置体制机制导致的产业结构性偏差问题依然突出；部分产品生命周期被压缩等，导致投资回报率下降，影响企业投资意愿。规制层面，民营企业和外商投资企业的负面清单优化不足，进入部分行业仍然面临着“玻璃门”和“旋转门”的问题，从而导致了企业投资渠道不畅。营商环境层面，舆论和法治环境存在一定程度的反复，对企业和企业家造成影响。资源要素供给层面，人才、资金和技术等要素的国有偏向配置体制机制没有得到完全的改观，民间投资项目存在融资渠道窄、资金成本高、企业负担重等问题，抑制了投资意愿。
优化资源配置的障碍
优化资源配置是市场经济体制机制的核心问题，将资源配置到更大生产效率部门和企业，是完善市场经济体制机制的关键。资源配置的体制机制存在的一些障碍影响了国内循环的畅通，一定程度上削弱了我国超大规模市场优势的发挥，制约了经营主体生产效率和竞争力的提升，也不利于我们对国际复杂环境的应对能力和抗风险能力提升。
在市场基础制度规则方面，不同地区的产权保护力度和方式存在差异，导致企业在跨地区经营和投资时面临风险。一些地方可能对本地企业的产权保护更为重视，而对外地企业的产权保护相对不足，影响了企业跨区域投资和资源配置的积极性。同时，市场准入规则包括行业准入门槛、资质要求等不一致，某些地区对特定行业的企业设立了较高的注册资本、技术标准或审批程序，而其他地区则相对宽松，这使得企业在进入不同地区市场时面临不同的困难和成本，阻碍了市场的统一和要素的自由流动。此外，公平竞争制度执行差异，地方层面的执行情况参差不齐。一些地方存在地方保护主义，通过行政手段或政策优惠等方式，偏袒本地企业，限制外地企业参与本地市场竞争，破坏了市场的公平竞争环境，影响了企业跨区域扩张的信心。
在资源要素市场化配置方面，不同要素的市场化配置体制存在不同程度的改革滞后。从土地要素来看，全国性的建设用地、耕地指标跨区域交易机制尚未完全建立，城乡之间用地供应指标的使用也缺少足够的制度弹性，不同程度地限制了土地要素的合理流动和优化配置。从劳动力要素来看，在户籍、地域、身份、档案、人事关系、职称评审、人才选拔等方面，非公经济单位与公有制企业、政府机构之间也存在制度障碍，影响了劳动力要素的顺畅流动和高效配置。从资本要素来看，金融市场存在一定程度的行政垄断和市场分割。金融业对内外开放进展相对缓慢，限制了资本要素的多元化配置。从技术要素来看，高等院校、科研机构与高技术使用企业之间存在分割，有效的技术转移机制和专业的技术经纪人员不足，不利于技术成果快速、有效地转化为生产力。特别是面向快速发展的数字经济，保障数据要素高效配置的基础性法律法规还不健全，在数据产权界定、数据开放共享、市场体系建设、个人信息保护、数据安全和跨境流动等方面，缺乏具有可操作性的实施细则和办法。数据要素市场体系功能尚不健全，合格的数据要素经营主体、大数据交易所、数据经纪商等市场中介数量不足。此外，多元共治的数据要素市场治理体系也不够完善，难以有效保障数据要素市场的健康发展。
处理政府与市场关系的障碍
政府与市场的关系是市场经济中最重要的关系。政府在市场经济活动中如何承担应有的角色，“在位”而不“越位”，“有为”而不“乱为”，对构建既“放得活”又“管得住”的高水平社会主义市场经济体制意义重大。但是我们也必须清醒地看到，政府与市场关系的完善仍然存在一系列的体制机制障碍，从而也影响了当前发展的信心。
政府管理体制层面。一方面，纵向政府治理体制中存在权责配置不对称问题。一些地方习惯通过给予局部地区优惠政策的方式来调控区域发展，导致资源过度向特定区域集中，影响了市场公平竞争环境的形成，损害了经营主体的信心和发展预期，也不利于市场的统一和公平竞争。另一方面，横向政府治理体制中存在协同性不足问题。在“分灶吃饭”的财政体制激励下，地方政府为了追求本地经济增长和财政收入，往往通过优惠政策拼抢价高税大的重大投资项目，形成了地方性的市场壁垒。同时，区域利益获得机制和规则不健全，缺乏区域关系法与区域管理法等有效的区域协调法律法规。这使得地方政府在区域合作和利益分配中容易出现“打擦边球”等行为，导致区域冲突和市场分割。在一些跨区域的资源调配和产业转移过程中，由于缺乏合理的利益补偿机制和协调机制，容易引发区域间的利益矛盾。
市场监管体制层面。首先，监管标准不统一。不同地区、不同部门对经营主体的监管标准存在差异，导致企业在跨地区经营时需要面对不同的监管要求和执法尺度，增加了企业的合规成本和经营风险。例如，在产品质量、安全生产、环境保护等方面，各地的监管标准和处罚力度不尽相同，这使得企业在全国范围内的生产经营活动受到限制，不利于市场的统一和要素的自由流动。其次，多头监管与协调困难。市场监管涉及多个部门，存在多头管理的问题，各部门之间的职责划分不够清晰，容易出现监管空白或重叠的情况。在跨部门、跨地区的市场监管中，协调机制不够完善，导致监管效率低下，难以形成监管合力，无法有效打击市场中的违法违规行为，维护市场秩序。其三，监管信息化建设滞后。市场监管信息化水平相对较低，不同地区、不同部门之间的监管信息尚未实现充分共享和有效整合，难以对经营主体进行全面、动态的监管。这使得一些企业能够利用信息不对称逃避监管，影响了市场的公平竞争和健康发展。
《国家治理》：通过进一步全面深化改革增强经济发展动力，可以从哪些方面着力？
叶建亮：应当通过进一步全面深化改革，破除经济体制、行政体制、社会体制等方面存在的障碍，增强经济发展动力、增强发展信心。
继续深化经济体制改革
以全国统一大市场建设为牵引，扎实推动制约资源更高效率配置的体制机制障碍的化解，构建高水平社会主义市场经济体制。
首先，继续深化产权制度改革。加强产权保护是稳定市场预期的关键。应进一步完善产权保护的法律法规体系，无论是国有企业、民营企业还是外资企业的合法产权，都要给予平等、全面、有效的保护。尤其要加强涉企法律体制的改革与完善，加快《民营企业促进法》的立法进程，加强涉企司法监督，尤其要加强跨区域司法的公平性审查和监督。加大对知识产权侵权行为的打击力度，促进创新型企业研发，提升企业对未来发展的信心。通过建立侵权惩罚性赔偿制度，提高侵权成本，对侵犯专利、商标、著作权等行为形成有效震慑。推进产权的市场化配置。在国有企业改革中，积极探索混合所有制改革的有效实现形式，让民间资本能够公平地参与国有企业的股权多元化进程。加快数据产权立法，为数据赋能产业发展奠定法律基础。
其次，进一步优化市场准入和监管制度。持续放宽市场准入限制。在电力、电信、交通、石油、天然气等领域，进一步推进垄断行业改革，放宽民营企业的准入门槛。除了禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，其他领域各类经营主体皆可依法平等进入。这不仅能够激发民营企业的活力，还能向市场释放积极的信号，即市场的开放程度在不断提高。创新市场监管方式。建立以信用为基础的新型监管机制，对守信企业减少检查频次，对失信企业加大联合惩戒力度。利用大数据、人工智能等技术手段，实现对经营主体的精准监管，降低企业的合规成本。
其三，完善宏观经济治理体系。加强财政政策和货币政策的协调配合。财政政策要更加注重精准性和可持续性，例如通过合理安排政府支出结构，加大对基础设施、教育、医疗等重点领域的有效投资，为经济增长提供坚实的支撑。货币政策要保持稳健灵活，根据经济形势及时调整货币供应量和利率水平。例如，在经济下行压力较大时，适当降低利率，增加货币供应量，刺激投资和消费，稳定经营主体对宏观经济的预期。建立健全宏观经济风险监测和预警机制。通过整合金融、产业、贸易等多领域的数据，构建综合风险评估模型，提前发现经济运行中的潜在风险，如债务风险、金融市场波动风险等。及时发布风险预警信息，使企业和投资者能够提前做好应对准备，避免风险冲击带来的恐慌，增强他们对经济稳定运行的信心。
大力推进行政体制改革
以政府治理体系和治理能力现代化为目标，以促进市场经济活力为准绳，加大力度推动行政体制改革，着力打造与现代市场经济体制和开放型经济高度匹配的行政体制。
转变政府职能。进一步简政放权，减少政府对微观经济事务的直接干预。例如，清理和规范各类行政审批事项，通过“放管服”改革，把更多的权力下放给市场和社会。政府将主要精力放在提供公共服务、维护市场秩序和保障公平竞争等方面，让企业能够在宽松的市场环境中自主决策、自主经营，从而增强企业的发展信心。还要进一步优化政府服务流程。大力推行数字政府建设，打造一体化政务服务平台，实现政务服务事项的网上办理、并联审批等。例如，企业开办、项目审批等事项可以通过线上平台一站式办理，大大缩短办理时间，提高政务服务效率，提升企业和群众对政府服务的满意度和信心。
健全行政问责和监督制度。建立健全行政问责机制，对政府部门及其工作人员的不作为、乱作为行为进行严肃问责。明确行政责任的范围和标准，加强对政策执行过程的监督，确保政策能够有效落地。例如，对于在产业政策执行过程中故意刁难企业、滥用职权的工作人员，依法依规进行处理，维护企业的合法权益，增强企业对政府公正执法的信心。强化外部监督，充分发挥人大、政协、媒体和群众的监督作用。通过政务公开，主动接受社会监督，及时回应社会关切。例如，对于社会关注的重大项目建设、财政资金使用等情况，及时公布相关信息，增强政府工作的透明度，让公众看到政府依法办事的决心。
持续深化社会体制改革
社会体制改革是保障和改善民生，促进社会公平正义，增强社会活力，进而提升我们应对新的战略机遇和风险挑战能力的重要途径，同时也是推进社会治理现代化，实现社会长期稳定和共同富裕的重要举措。
一是继续大力推进社会保障制度改革。完善养老、医疗、失业等社会保障体系，扩大社会保障覆盖范围。特别是对于灵活就业人员、农民工等群体，要降低参保门槛，简化参保手续，提高社会保障的公平性和可及性。例如，通过建立全国统一的社会保险公共服务平台，方便人们随时随地办理社保业务，让人们在面对生活风险时更有安全感，从而也对社会稳定和经济发展更有信心。逐步提高社会保障待遇水平，根据经济发展和物价上涨情况，适时调整养老金、医保报销比例等。合理确定社会保障待遇调整机制，确保社会保障待遇的可持续增长，让人们感受到社会福利的不断改善，增强对未来生活的信心。
二是深化教育和人才体制改革。加强教育公平性改革，优化教育资源配置。加大对农村和贫困地区教育的投入，改善办学条件，提高教师队伍素质。例如，通过实施义务教育阶段教师轮岗制度，促进优质教育资源共享，缩小城乡、区域之间的教育差距，让家长和学生对教育公平有更多的信心。推进人才评价机制改革，建立以品德、能力和业绩为导向的人才评价体系。打破学历、职称等传统评价限制，注重在实践中发现和评价人才。例如，在一些新兴行业，如人工智能、大数据等，设立符合行业特点的人才评价标准，激发人才的创新动力，吸引更多的人才投身于这些行业，增强人才对自身发展和行业前景的信心。
三是加快医疗卫生体制改革。构建分级诊疗制度。加强基层医疗卫生机构建设，提高基层医疗服务能力。完善医保政策引导机制，通过差别化的医保报销政策，引导患者合理分流。推进医疗保障制度改革，整合城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在医保政策、筹资标准、保障水平等方面的统一。深化医保支付方式改革，推行以按病种付费为主的多元复合式医保支付方式。
参考文献略
【本文作者为浙江大学经济学院教授；采访人：《国家治理》杂志编辑 董惠敏】
美编：王嘉骐