摘 要:
· 优化营商环境对于激发市场活力和社会创造力、构建公平竞争秩序、推动区域协同发展和共同富裕、提升国家竞争力具有积极作用。
· 近年来，我国在强化政府适应性治理能力建设、打造精细化政府职责体系、积极创新政府履职服务方式上持续发力，在加强营商环境制度建设、完善治理规则等方面取得长足进步。
· 今后，仍需在营造稳定透明可预期的政策环境、开放安全的创新环境、高效便利的服务环境以及公平包容的法治环境等方面继续努力。
关键词:政府职能转变 营商环境改革 市场化 法治化 国际化
【中图分类号】F20 【文献标识码】A
《国家治理》：在推进中国式现代化的大背景之下，加快推进政府职能转变、深化营商环境改革有什么重要意义？
宋林霖：党的二十届三中全会提出“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，这是面对当今世界百年未有之大变局，以及国际经济、政治、科技和产业格局深度调整和国内经济形势等背景作出的重要改革部署，为今后一个时期的营商环境建设提供了总体思路和根本遵循。营造一流营商环境是国家经济发展到新的历史时期后，寻求更高水平发展、持续发展所提出的客观要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要议题、加快政府职能转变的重要抓手，对于激发市场活力和社会创造力、构建公平竞争秩序、推动区域协同发展和共同富裕、提升国家竞争力具有积极作用。近年来，我国在加强营商环境制度建设、完善治理规则等方面取得的长足进步，充分体现了党和国家对经济建设和经济治理规律的准确把握，体现了我国在深化政府职能转变、推进经济社会高质量发展方面取得的巨大成就。
营商环境的概念及其治理理念历经了从域外到国内的扩散过程，同时在时间维度也反映出中国改革开放以来经济治理任务及重心的变化规律。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已不再聚焦于物质文化数量上的需要，而更聚焦于质量上的提升和平衡充分的发展。要实现新时代经济治理所追求的质量、公平、开放等价值目标，优化营商环境建设成为有效抓手。区别于传统经济增长及招商引资模式的路径依赖，营商环境更关注经营主体准入、运营与退出等全生命周期的体制机制及涵盖政治、经济、社会、生态等市场经济活动所涉及的外部环境，这也是建设现代化经济体系和持续深化市场经济体制改革的关键。
党的二十大报告指出：“在新中国成立特别是改革开放以来长期探索和实践基础上，经过十八大以来在理论和实践上的创新突破，我们党成功推进和拓展了中国式现代化。”营造一流营商环境是新时代中国经济体制改革、政府职能转变的重要抓手，也是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的必然要求。其特征在于：
一是中国共产党领导与多方主体参与相结合。中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，营商环境治理现代化是党领导国家经济高质量发展的实现过程。中国共产党作为核心因素作用于政府与市场的关系之中，形成一种特殊的资源配置和经济协调机制，通过与市场的有机结合坚持并完善了中国特色社会主义市场经济制度，使得“有为政府”“有效市场”得到双重实现。同时，营商环境治理涵盖区域协同、现代产业、发展要素等关键环节，其中包含府际关系、政商关系、政社关系等，而多方主体间的作用机制和治理绩效是营商环境治理效能的关键，多方主体共商共建共治长效机制逐步形成。
二是价值与原则的科学性与营商环境本质要求相契合。营造一流营商环境以市场化、法治化、国际化作为价值与原则导向，其中，市场化坚持公平公正原则，强调对经营主体的保护，以按照竞争中性原则平等对待所有经营主体为重点；法治化是依法规范经营主体和政府的行为，为经营主体确立合法经营的边界并能够保障守法经营者和商事主体的合法权益，强调规则公开透明、监管公平公正；国际化是以开放、包容、全球化为核心理念，建立与国际接轨的营商规则体系。这些与基于企业需求、以企业感受度为导向、降低企业制度交易成本的营商环境本质要求相一致。
三是制度逻辑与技术逻辑相融合。国家政务服务平台、“最多跑一次”等借助现代信息技术得以实现、营商环境建设取得的成绩很大程度得益于技术驱动，国家治理方式逐步向技术型治理转变。同时，完善制度设计是优化营商环境的有力保障，行政审批制度改革持续推进，大市场监管体制定型，商事制度变革，推行市场准入负面清单、“双随机一公开”监管等制度成为激发经营主体活力、促进经济发展的有益制度安排，也是推进经济社会各领域改革、提升国家治理水平的综合性体现，我国累积的制度优势已逐渐转化为实际的治理效能。
党的二十届三中全会《决定》提出从“市场化、法治化、国际化”等角度同时发力，营造一流营商环境，这是基于“三个面对”所提出的改革举措，是对“四个迫切需要”的现实回应与具体印证。营商环境治理现代化是党中央顶层设计、各级政府具体谋划、人民群众共同发力的综合作用结果，在这一过程中需要“凝聚人心、汇聚力量”，而优化营商环境又是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要议题和加快政府职能转变的重要抓手，是推动高质量发展所不能回避的问题，是“在危机中育新机、于变局中开新局”的必要准备。
《国家治理》：打造公平透明可预期的一流营商环境，应遵循什么样的治理逻辑？
宋林霖：良好的营商环境是各类经营主体生存发展的土壤，事关经营主体准入、运营和长久发展等切身利益。在中国式现代化总体进程中，营商环境治理处在推动国内国际双循环相互促进、构建高水平社会主义市场经济体制、建设全国统一大市场、推动民营经济高质量发展等多项重大战略部署的交汇点，可谓牵一发而动全身，不仅是一个国家或地区经济软实力的直接体现，更是提高综合竞争力的有效手段。在推动经济高质量发展的背景下，作为极具实操性、可复制推广的新型治理工具，世界银行营商环境测评方案通过在地化调整，与国内经济体制和行政体制改革过程深度嵌入，成为推进政府经济治理改革的重要抓手和府际间良性竞争的新场域。
营商环境改革本身是政府主导型的经济治理变革过程，涵盖了政府、市场、企业交互关系的各个方面，所涉及的行政审批、市场监管、行政执法和商事服务都是政府职能的生动体现。这种“在地化”的改革场景能够全方位地体现政府经济治理行为逻辑及其效果，呈现目标清晰化、工具多样化、方法规范化等特征，受到中央与地方各级政府的高度重视。近年来，面对国内外更加复杂严峻的形势，各地区各部门围绕有效释放国内超大规模市场优势，突出以政府职能转变为主线，持续为各类所有制企业打造公平透明可预期的一流营商环境。
开展地方机构改革试点，强化政府适应性治理能力建设
政府机构是政府职能的载体和承担者，随着政府职能的转变，政府机构的设置必须遵循和体现满足市场与社会需求的基本导向。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出：“地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务，合理设置和配置各层级机构及其职能”，“赋予省级及以下机构更多自主权。增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方”。部分省份在关于市县机构改革的总体意见中也着重强调“允许市县根据本地经济社会特点，围绕推进重点任务因地制宜设置机构和配置职能”。在地方政府推进营商环境改革进程中，围绕营商环境综合管理体制改革、相对集中行政许可权改革、政务数据综合管理体制改革、基层综合行政执法体制改革等方面，相继涌现出营商环境建设局、行政审批局、政务服务和数据管理局、综合行政执法局等诸多新机构，并呈现出以“功能管理”理念取代传统“行业管理”思维的新样态[1]。例如，2014年5月20日，天津滨海新区行政审批局正式挂牌成立，将滨海新区政府18个部门的216项行政审批职能进行整合，全部划入行政审批局，审批机构由原来的18个变为1个，审批人员由600人减少到109人，审批印章由109颗变为1颗，实行“一枚印章管审批”，在全国率先破解“公章四面围城、审批长途旅行”顽疾，加快向服务型政府转变。
同时，广东、上海、海南等地为提升涉企服务效能，在各类经济功能区积极探索多种形式的法定机构改革。法定机构既承担了公共事务管理和服务职能，但又不列入行政机关序列，在治理结构、人事管理、财务监管等方面兼具了政府功能和企业效率，大大增强了园区自主性和创造力[2]。园区自主实行内部综合事项的独立决策权、机构成员的人事任命权、预算拨款的独立使用权以及在审批工作上的极简审批权，通过大力竞聘和选聘管理团队，园区干部队伍年轻化、知识化、专业化特征显著；通过实行合同雇佣制、绩效工资制、结果导向制等，园区竞争意识、市场思维、创业激情成为主旋律。总之，地方机构改革试点在利用改革设置的弹性空间，在“对标中央机构”的标准性基础上，结合发展实情回应本体的个性化需求，打造充满活力的适应性治理体系[3]。
引入业务流程重组理念，打造精细化政府职责体系
分工明确是传统科层组织的典型特征。但过度强调职能部门的差异性，容易诱发部门之间的割裂问题，引发“治理碎片化病症”[4]。为了解决治理难题，特别是针对群众和企业办事创业反映最强烈、最渴望、最难办的事项，不断提高政府部门的协同程度，各地区各部门开始广泛引入业务流程重组方式高效推进政府履职效能提升。这种业务流程重组的核心理念是深入分析作业活动的基本要素，筛选基本和最关键的业务要件，在不考虑部门职能边界限制的前提下，通过重组业务流程，一体推进事项编码、材料精简、环节重组、时限压缩，摆脱传统组织分工的束缚，实现颠覆性创新和效率提升。
以工程建设项目领域行政审批制度改革为例，改革涉及国土资源、城乡规划、文物保护、消防安全、园林绿化、交通路政、防震减灾等十多个业务主管部门，其行政审批碎片化问题长期以来难以根治。尽管各地大多要求工程建设项目审批涉及的相关职能部门集中入驻同级政务服务中心，对“串联式”审批进行“并联式”改革。但实际情况是，各部门形式上进行了环节统一，但是部门间的独立性依然没有改变，各个部门仍是各司其职，被动的和物理式的联动没能很好地渗透与融合。为破解上述难题，江苏省太仓市对列入本市发展和改革部门项目储备库，且经各相关部门联审通过的一般社会投资类项目实施“拿地即开工”审批模式。依托全链条审批服务模式，充分利用各环节之间互为前置的等待时间，推行土地一条线（从挂牌到获取不动产证）和建设一条线（从立项到施工许可）的“两线平行”审批。在“政企互信+企业诚信”的“双信制”作用机制下，实现了企业早建设、早投产、早收益。
聚焦行政相对人办事堵点难点问题，积极创新政府履职服务方式
行政相对人办事过程中种类繁多且流程冗长的制度设计是造成行政负担过高的主因。如何对行政管理体制机制进行革新再造，以政府政策灵活性适应市场效率要求成为深化政府治理改革的紧迫议题。营商环境改革推动政策执行过程创新性调适成为破题之可能选择。其中，尤以“容缺受理”制度和“告知承诺制”最为典型。这种信用赋能是基于申请人的良好信用记录，通过提升制度弹性空间，将原本遏制办事流程推进的办事条件予以放松，以达到促进政务服务流通和优化办事体验的目的。在这其中，信用背书是支撑制度运行韧性的重要力量。其典型特色在于：第一，对信用背书支撑下的流程和规则限制予以放松，在相关条件缺场的情况下仍可通过预期确信实现政务服务下沉；第二，通过信用背书可以减少政务服务情境差异带来的供需交易成本，提升政务服务的流动性，改善政务服务的供给效率。改革改进了申请人和许可机关之间的关系，其管理哲学在于给予行政相对人充分的信任，通过引入自律承诺使申请人更好地参与到许可审查的过程之中，各级政府一般都会配套设置信用惩戒措施。这种审批模式体现出政务服务供给中的刚性约束与自由裁量的灵活性调适，是一种具有实质正当性的授益行为。
可见，“容缺受理”和“告知承诺制”的推出意味着实现了政府政策执行过程中“施信方”与“受信方”的角色转换，即从“社会信任政府”转向“政府信任社会”，进而形成双向互动信任关系[5]。当然，“告知承诺制”和“容缺受理制”不可能实现对传统行政审批制度的完全替代，行政审批作为一种法律制度，对于保障国家和社会安全、公众生命健康等重大公共利益仍有十分重要的作用。因此，上述两项制度改革的适用范围应设定在纠错成本不高的经济领域，对涉及国家和社会安全、公众生命健康等领域应当通过法律进行规范。同时，两种弹性制度的实施是对政府治理能力的全面考察，其效果的实现有许多限制条件。其中，建立健全完善的信用监管制度以强化事中事后监管尤为重要。未来随着社会信用体系的不断完善，经营主体的信用画像和等级会越来越全面、细致、真实，对于同一种行政审批事项，就可以对不同信用等级的经营主体实行不同的审批条件，门槛也可以用不同的等级划分。
《国家治理》：在您看来，未来营商环境改革的重点方向有哪些方面？
宋林霖：营商环境内涵丰富，涉及经营主体准入、运营与退出等全生命周期的体制机制；外沿广泛，涵盖政治、经济、法治、社会、生态等多元环境，其治理本质是在当前政治与经济体制的框架下，调整与变革政府、市场与社会主体三者间权力结构的过程，是一场聚焦经济社会发展需要的政府管理改革。当前，我国营商环境治理已取得显著成效，但也面临如何精准解决企业纾困难题，如何提升公共政策透明可预期水平，如何强化政策供给解决政策间衔接一致性、激发市场创新活力，如何强化营商环境合作治理水平，如何加快现代政府建设、提升营商环境治理制度化水平等现实挑战。为更好落实党的二十届三中全会对营商环境工作提出的要求，营商环境治理现代化需要聚焦以下四个方面着力推进。
聚焦企业发展需求，营造稳定透明可预期的政策环境
经营主体是经济发展的根基，市场经济的健康运行需要深层次、全方位明晰经营主体的实际需求，提供精准的政策支持。一是加强政策的可持续性。在财税政策方面，加大减税降费力度，减轻经营主体负担；在金融政策方面，拓宽融资渠道，降低融资成本，为企业提供更多的信贷支持；在人才政策方面，加大人才引进和培养力度，为企业提供高素质的人才队伍。同时，鼓励企业创新发展，对科技创新、品牌建设等给予奖励和扶持。例如，《天津港保税区打造高质量发展人才集聚新高地的若干措施》聚焦加强人才引进、强化自主培养、创新载体建设、注重人才开发、涵养人才生态方面出台配套政策，丰富政策项目认定方式、提升政策兑现速度、拓宽政策兑现维度。对于已出台的政策，要避免朝令夕改，建立政策调整的预告机制，让企业有足够的时间来适应和调整。二是提高政策透明度。通过多种渠道及时公布政策信息，如政府官网、新闻发布会、社交媒体等。对政策进行详细解读，让企业清楚了解政策的适用范围、申请条件、扶持力度等。设立政策咨询热线和在线平台，及时解答企业的疑问。三是增强政策的可预期性。在政策制定过程中，通过实地调研、问卷调查、座谈会等多种形式，广泛征求企业、个体工商户等经营主体的意见和建议，同时，关注新兴产业和创新型企业的特殊需求，充分了解企业的实际需求和发展规划。建立政策评估机制，对政策的实施效果进行定期评估和调整，同时，政府可以制定中长期的产业发展规划和政策框架，增强企业预判政策走向的准确度。
激发市场创新活力，构建开放安全的创新环境
建设具有全球竞争力的科技创新环境，是积聚力量开展原创性引领性科技攻关的重要支撑，要坚持好“引进来”与“走出去”相结合。一是加强创新资源的优化配置。要进一步加大政府对科技创新的投入，设立专项创新基金，支持重点领域的创新项目。引导金融机构创新金融产品和服务，为创新企业提供多元化的融资渠道，如风险投资、科技贷款等。鼓励社会资本参与创新投资，建立创新投资平台、科技创新平台，如科技园区、孵化器、加速器等，为创新企业提供场地、设施、技术支持和服务。建立开放的创新合作平台，促进企业、高校、科研机构之间的合作交流，实现资源共享和优势互补。建设信息共享平台，及时发布创新政策、技术动态、市场需求等信息，为创新者提供决策参考。二是加强网络安全和数据安全保护，建立健全安全管理制度和技术防护体系，防范创新过程中的安全风险。确保创新活动符合法律法规和道德规范，避免因不当创新行为带来的社会风险和负面影响。建立创新风险评估和预警机制，及时发现和处理创新过程中的潜在风险，保障创新环境的安全稳定。三是增强科技领域外商投资便利度。要进一步优化外汇管理政策，简化外资企业的外汇收支手续，提高外汇资金的使用效率。为外资企业提供跨境人民币结算服务，降低汇率风险和交易成本。加强金融机构与外资企业的对接，定期举办金融服务对接会，为外资企业提供金融咨询和融资方案设计等服务。针对大型跨国科技企业和重点科技项目，成立专门的服务团队，为其提供个性化的审批服务和指导。根据企业的需求和项目的特点，量身定制审批方案，协助企业解决审批过程中遇到的问题。
强化部门协同，营造高效便利的服务环境
营造良好的政务服务环境需要在聚焦精简流程、简化材料、降低费用等“技术”治理的基础上，进一步完善服务模式与机制。一是增强多方主体协同机制。打破部门之间的壁垒，建立信息共享、业务协同的工作机制；明确各级政府部门的职责分工，加强上下级之间的沟通协调和业务指导。对于跨层级的政务服务事项，建立上下联动的办理机制，确保事项顺利办理。建立审批超时预警机制，对审批事项设置办理时限，超过时限未办理的，系统自动预警，督促跨部门协同人员及时办理。同时，对超时审批的情况进行问责，确保审批工作按时完成。积极引导社会组织、企业和民众参与政务服务，建立政府与社会的协同合作机制。例如，在公共服务领域，可以通过政府购买服务等方式，引入社会力量提供优质的服务。二是完善服务评价机制。制定科学合理的考核评估指标体系，对政务服务工作进行定期考核评估。考核结果作为评价政府部门工作绩效的重要依据，激励各部门不断提高政务服务水平。建立多维度评价体系，包括服务态度、办事效率、业务能力等方面，通过问卷调查、网上评价、电话回访等方式，收集企业和民众对政务服务的评价意见。强化评价结果运用，将评价结果与绩效考核挂钩，对评价优秀的工作人员进行表彰和奖励，对评价较差的进行批评教育和整改。同时，根据评价结果及时调整服务内容和方式，不断提升政务服务质量。三是强化监督考核机制。建立健全内部监督制度，加强对政务服务工作的日常监督检查。通过定期巡查、抽查等方式，及时发现和纠正工作中的问题。充分发挥社会监督、舆论监督的作用，建立政务服务公开制度，主动接受企业和民众的监督。同时，邀请人大代表、政协委员、新闻媒体等对政务服务工作进行监督评议，增强评价的可信性。
健全法治体系，营造公平包容的法治环境
构筑营商环境法治化的制度基石，为各类经营主体公平参与市场经济、为要素充分流动和优化配置提供制度保障。一是完善数据立法体系。建立严格的数据安全管理制度，要求数据控制者和处理者采取技术和管理措施，保障数据的保密性、完整性和可用性。明确数据安全事件的报告和处置机制，对数据泄露等安全事件进行及时响应和处理。加大对数据安全违法行为的处罚力度，提高违法成本，威慑潜在的违法者。在保障数据安全的前提下，鼓励数据的流通和共享，以充分发挥数据的价值。制定数据交易规则，规范数据交易市场，建立数据交易平台，促进数据资源的优化配置。同时，明确数据共享的条件和程序，推动政府部门、企业和社会组织之间的数据共享，提高公共服务效率和社会治理水平。二是完善知识产权法律法规体系。根据经济社会发展和科技创新的需要，及时修订和完善知识产权相关法律法规，确保其与时俱进。例如，针对新兴技术领域如人工智能、大数据、区块链等，制定专门的知识产权保护规则，明确权利的归属、保护范围和侵权认定标准。增强法律法规的可操作性，细化知识产权法律条款，明确具体的操作流程和标准，减少法律适用中的不确定性。例如，在专利侵权判定中，进一步明确等同侵权的认定标准和方法，为司法实践提供更明确的指导。加强知识产权法律法规与其他法律的衔接。确保知识产权法律与民法、刑法、行政法等其他法律体系相互协调、相互配合，形成合力共同保护知识产权。例如，在知识产权侵权案件中，加强刑事司法与行政执法的衔接，加大对严重侵权行为的打击力度，提升知识产权司法保护的专业化水平。
【本文作者为天津师范大学政治与行政学院教授、国家治理研究院副院长，采访人：《国家治理》杂志编辑 董惠敏。本文系2024年天津市社科界“十百千”主题调研活动课题“天津市法治化营商环境建设指标体系建设研究”（项目类别：改革开放及其他问题研究；项目序号：206）阶段性研究成果；国家社科基金重点项目“高效能治理视域下县域营商环境优化路径研究”(21AZZ011)阶段性研究成果】
注释略
美编：王嘉骐