【摘要】数字化发展为传统应急管理范式变革提供了新的可能，为实现理论创新、实践创新开辟了广阔空间。数字技术的引入不仅优化了应急管理流程，更深层次地重塑了组织结构、决策机制和行为模式。然而，这一过程中也存在效率与公平、规范与创新、控制与自主等多重张力。鉴于此，应从评估机制、数字模型、授权机制、孵化机制和培育体系等方面推动基层应急管理数字化转型从“单点突破”向“系统重塑”转变。
【关键词】基层应急 政府治理 数字化 技术与制度
【中图分类号】F49/D63 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.22.013
【作者简介】许欢，清华大学社会治理与发展研究院应急工程正高级工程师，中国应急管理学会智慧应急专家委员会专家。研究方向为城市安全、应急管理、政府治理。主要论文有《基层政府信誉坍塌与重塑——对“提灯定损”事件引发基层政府信誉危机的反思》《预测赋能决策：从传统模型到大数据的方案——新冠疫情趋势研判的启示》《政策和管理叠加创新研究：以“双创”为例》《大数据公共治理价值观：基于国家和行政层面的分析》等。
引言
当前，我国工业化、科技化、智能化进程加快，各类风险交织叠加，应急任务异常繁重。面对错综复杂的风险挑战，建设全灾种、大应急的国家应急管理体系，全面提升应急管理能力，已成为事关国家安全和人民福祉的重大课题。而作为应急力量“最后一公里”的基层应急，其短板问题也亟待破解。夯实基层应急，补齐基层短板，筑牢应急管理“压舱石”，是筑牢国家安全屏障的治本之策。
党和国家高度重视基层应急，出台了《“十四五”国家应急体系规划》《“十四五”应急救援力量建设规划》《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》等一系列文件。新时代应急管理强调从“灾害管理”到“风险治理”的理念转变，关注全链条、全周期的系统应对，这对传统的基层应急能力提出了全新挑战。一方面，基层是应急管理“最前线”，直接面对风险挑战、服务人民群众，肩负着统筹协调、组织动员的重任。另一方面，基层应急往往面临体制机制不健全、专业力量不足、资源保障有限等诸多掣肘。与此同时，新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起，数字化转型成为发展的新引擎。一系列创新性实践表明，数字化发展为传统应急管理范式变革提供了新的可能，为实现理论创新、实践创新开辟了广阔空间。
问题分析：“结构-能动”交互中的数字化基层应急管理变革困境
基层应急数字化的“问题谱系”：现实发展的错配与脱节。纵观当前基层应急数字化的发展图景，呈现出一些值得深思的问题和挑战。正如美国新制度主义代表人物马奇（March）和奥尔森（Olsen）所言，“制度结构技术，也被技术所结构”。[1]
一是技术泛化现象。在利益驱动下，一些地方和基层部门对数字技术抱有盲目乐观情绪，对大数据、人工智能等新技术的应用效果寄予过高期望，忽视了技术应用的边界和条件。[2]数字技术不是“灵丹妙药”，过度技术化可能带来适得其反的效果。在应急管理领域，一些地方热衷于铺设感知设备、升级信息系统，但对数据的分析应用流于表面，未能使其真正嵌入应急管理全流程、各环节。海量数据“入不敷出”，数字鸿沟导致基层力量参与不足，数字化应用与基层需求脱节，信息茧房使数字赋能大打折扣。
二是数字化转型中的利益绑架风险。当前，在“智慧城市”“智慧应急”的热潮下，信息和通信技术企业（简称ICT企业）充当了数字化的“急先锋”。一些地方政府倾向于通过购买先进技术装备、建设信息化系统来表现作为。一些“重形式、轻实效”的项目沦为花架子，既消耗了有限的公共资源，又未能带来治理绩效的实质改善。[3]政府部门数字化转型，既面临着技术变革引发的不确定性风险，也面临着外包和内部开发模式选择的两难困境。由于能力不足，基层应急部门在引入社会力量时可能陷入被动，难以对项目实施进行有效监管。
三是数字化应用的管理效能评估尚不完善。由于基层应急管理事关百姓安全和社会稳定，具有明显的公共属性。如何权衡基层应急管理中的效率与公平、短期目标与长远效益，量化基层应急服务供给质量与社会满意度，是一个难题。在“重投入、轻绩效”的机制倾向下，一些地方数字化应急项目忽视了使用反馈与成本效益评估，对管理实效缺乏精准评估。
技术社会学视角：“结构制约”与“能动创新”的辩证分析。人类社会发展历程中，技术进步往往是推动社会变革的重要力量。然而，技术并非在真空中孤立演进，而是内嵌于特定的社会结构之中。正如拉图尔（Latour）行动者网络理论所指出的，在技术本身的“行动者网络”中，其形成和发展过程蕴含着技术、人、组织等诸多要素的交互博弈。[4]
技术社会学源于对技术决定论的反思。技术决定论将技术视为独立于社会之外的外生变量，强调技术的发展遵循内在逻辑，进而决定社会结构与制度安排。然而，这种视角忽视了技术生成和应用的社会语境。20世纪80年代兴起的技术社会建构论开启了技术社会学研究的新范式。该理论关注技术发展过程中的社会建构机制，强调通过分析不同社会群体对技术的阐释和互动来理解技术轨迹。
在此基础上，技术社会学进一步探讨了技术变迁与社会变迁的交互塑造。一方面，技术内生于社会结构语境之中，并受到制度、文化等社会要素的深刻影响。正如科学技术与社会研究的奠基人之一威纳（Winner）所指出的那样，“技术构件体现和重塑了权力与权威的模式”。[5]
另一方面，技术又对社会结构形成持续塑造。虽然技术应用受制于社会条件，但一旦形成规模，就会对既有制度和权力结构产生溢出效应，进而倒逼社会结构变迁。哈拉维（Haraway）曾指出，技术与社会的关系是一种“交互塑造”，技术赋予了行动者新的能动性，也为制度变革提供新的可能性。[6]吉登斯（Giddens）在其“结构二重性”概念中揭示，行动者在既有结构中展现能动性，进而重塑结构本身。[7]由此可见，辩证审视技术与社会结构的交互塑造，对于把握技术变革的社会效应至关重要。
基于技术社会学理论视角，审视数字技术与基层应急管理的耦合，需要充分认识二者相互建构、交互演化的复杂性。一方面，数字化应急管理实践内生于特定的基层社会结构和制度语境，因而必然打上鲜明的时代和地域烙印；另一方面，不同地区的经济社会发展水平、信息化程度、人口结构、风险类型等客观条件存在较大差异，都会影响数字化应急的推进重点和实施路径选择。
多重逻辑困境：“技术-制度-主体”错配的理论症结。在基层应急管理数字化的变革进程中，不可避免地会面临既有制度架构、利益格局的阻力。数字技术所倡导的去中心化、扁平协同等理念，与传统应急管理体系的科层制结构、刚性控制存在内在张力。正如新制度主义经济学代表人物诺斯（North）所言，制度是社会的“游戏规则”，而技术进步是促使制度变迁的重要力量。[8]那么，数字技术引发的基层应急管理变革，如何调适技术、制度、主体等要素的内在冲突？
第一个维度，技术逻辑与制度逻辑之间的张力。其根源在于二者在信息处理、资源配置、权力运行等深层运作机理上的差异。奥斯特罗姆（Ostrom）考察自组织治理时指出，在应对复杂问题时，多中心治理比单一科层制具有更大优势。[9]可以说，数字化基层应急体系所彰显的弹性协同理念，与传统基层应急管理模式的刚性控制在治理逻辑上存在难以调和的本质冲突。这种冲突根源于二者在信息处理机制（集中化与分布式）、资源配置方式（层级分配与弹性调度）、权力运行路径（自上而下与多点协同）等方面的差异。
第二个维度，技术逻辑与主体逻辑的利益博弈。基层应急管理是一项公共事务，关乎广大基层公共利益，但政府内部不同部门、不同层级之间事实上存在错综复杂的利益诉求。一般而言，利益诉求与部门功能定位、管辖范围等因素高度相关。数字技术在应急管理中的嵌入应用，尽管有助于打破信息壁垒，优化流程，提升整体效能，但客观上势必冲击各方既有利益格局，甚至侵蚀部分主体的自主权。
第三个维度，制度逻辑与主体逻辑之间的规训张力。数字技术与基层应急管理深度融合，能够倒逼基层应急管理流程优化重塑和权责关系调整。数字化基层应急管理对组织内个体提出了新的行为要求，客观上需要突破原有思维定势和行为惯性。然而，现代性的技术理念和治理逻辑在与传统行政体系耦合过程中，难免会对原有的组织惯性和行为模式形成强烈冲击。“旧瓶装新酒”的矛盾往往引发基层执行中的顶层设计落地困境。正如库兹涅茨（Kuznets）在分析现代经济增长时指出的那样，制度变迁的阻力往往源于人们“思想观念的滞后”。[10]
数字化时代基层应急管理的理论构建：一个社会技术体系的分析框架
在上述问题意识的启发下，笔者进一步引入“行动者-技术-制度”的社会技术体系视角，力求建构一个能够阐释基层应急数字化的关键要素及其交互耦合机制的分析框架（见图1）。所谓社会技术体系，源于哈格里夫斯（Hargreaves）等人的技术创新研究，强调行动者、技术、制度三大核心要素在动态交互中共塑技术变迁。[11]近年来，社会技术体系理论被广泛应用于能源、交通等领域的可持续转型研究。如盖尔斯（Geels）考察能源技术变迁，提出“多层级视角”，剖析了技术创新、制度演化与行动者互动的嵌套耦合关系。[12]这一理论进路对于厘清基层应急数字化转型的复杂性具有启示意义。
社会技术体系理论立足“非还原论”思维，强调要审慎看待技术发展的社会属性，深入剖析技术、制度、行动者的交互塑造过程。正如皮卡（Pinch）所言，技术并非悬浮于真空之中，而是嵌构于错综复杂的社会结构和行动网络之中。[13]三大核心要素基于利益诉求展开策略性互动，进而推动整个社会技术体系的动态演进。如基玛（Kuipers）等所言，社会技术体系是一个“涌现”的宏观结构，行动者的微观行动通过技术中介相联结，进而“涌现”出稳定化的常规和规则。[14]由此，社会技术体系理论为超越“结构-行动”二元对立，实现微观互动与宏观效应的逻辑贯通提供了理论思路。
基层应急数字化的关键要素与耦合机制。社会技术体系理论为解析基层应急数字化提供了系统性视角。基于该理论框架，本节拟对基层应急数字化的关键要素及其耦合机制展开解构。基层应急管理数字化转型内生地蕴含着一系列结构性张力，集中体现在组织架构、业务流程、数据资源、技术系统等关键领域。
就组织架构而言，传统的金字塔式科层制强调任务分解、逐级授权，形成了一种刚性的垂直指挥体系。这种模式有利于统一调度、快速反应，但容易导致信息失真、指挥僵化等问题。相比之下，数字化环境下的扁平化网络型组织，通过授权一线、简化流程，能够实现柔性协同、弹性指挥。在业务流程方面，应急管理需要综合考虑监测预警、指挥调度、现场处置等环节，涉及多个部门协同联动。传统的应急指挥以线性串联为主，环节衔接容易出现“木桶效应”。数字化应急则强调应急行动的一体化设计，通过可视化流程建模等手段，打造网状化、一体化的协同机制。
事实上，基层应急数字化并非各要素的简单组合，而是通过动态关联实现协同演化。一方面，组织、流程、数据、技术等要素呈现出显著的异质性特征。例如，技术要素侧重解决应急管理中的工具理性问题，而制度要素则体现了社会共识基础上的价值理性追求。不同要素遵循不同的运行规律，展现出不同的功能属性。但另一方面，异质性要素又通过紧密联结，实现交互赋能。社会技术体系理论将这种关联互动称为“共塑”。在数字化应急中，技术系统内嵌于特定的制度规则和组织流程之中，受到利益格局的选择性塑造；反过来，技术创新又为流程优化、制度完善提供新的可能性。
框架提出：数字化应急管理的三维赋能模型。前文在厘清基层应急数字化关键要素的基础上，进一步剖析了要素间的异质性联结与动态耦合机制。本节拟进一步提炼“制度环境塑造-组织变革重塑-行动者互动调适”的三维赋能模型，以期实现对基层应急数字化的宏观-中观-微观整体把握。
制度环境塑造是实现数字技术创新与应急管理优化交互赋能的宏观基础。在应急管理领域，技术创新生成与应用内嵌于特定的体制机制之中，受到制度环境的选择性塑造。一方面，应急管理本身的体制变革，为数字技术创新应用开辟了新路径、提出了新需求。例如，我国应急管理部的组建，突出了应急管理的整体性、系统性特征，客观上要求打破“信息孤岛”，建立统一协调的应急指挥系统。另一方面，顶层制度设计在规范和引导技术发展路径方面发挥着关键作用。通过出台数据共享、隐私保护等领域的法律法规，可以厘清数字化应急的行动边界，为技术创新营造包容审慎的制度环境。
组织变革与重塑是数字技术赋能基层应急管理的中观路径。基层应急组织是技术创新的“试验田”，也是新技术价值释放的着力点。数字技术与基层应急组织的交互塑造，集中体现在组织架构、业务流程、文化价值等层面。就组织架构而言，新技术的嵌入应用，为扁平化、柔性化组织变革提供了技术支撑。通过流程再造、权责下沉，数字化应急组织能够实现自上而下的垂直指挥与横向协同的有机融合，提升基层应急反应的灵敏度和前瞻性。在业务层面，传统的线性串联式应急指挥，难以适应数字时代快速响应、弹性协同的需求。在文化层面，意味着组织价值观和行为方式的重塑。开放、共享、协作等数字文化理念，需要通过组织学习等方式内化为全员的共同价值追求。只有形成契合数字时代特征的组织文化，数字技术的功能性优势才能转化为价值性成果。
行动者交互塑造是数字技术创新“最后一公里”的微观落脚点。数字化应急管理归根结底要依靠每一个参与主体的积极实践，调动行动者接受和使用数字技术的积极性，塑造良性的人机交互生态。一方面，数字技术工具和算法模型，客观上重塑了行动者对风险的感知和应对方式。大数据分析可帮助应急管理者及时洞察风险演化规律，改变以往被动应对为主的局面。另一方面，行动者对数字技术的接受、使用和创新，也会反作用于技术轨道的演进。基层应急管理者在实践中形成的技术使用套路，可能与设计者的初衷存在偏差，但也蕴含了鲜活的实践智慧，值得总结提炼。
甘肃省数字应急体系：一个有价值的案例
在前文构建的理论框架基础上，本章将聚焦甘肃省应急指挥一张图项目，以其作为核心案例，深入探讨技术与制度相互赋能的实践路径。案例的选择原因如下。
一是，甘肃省作为全国自然灾害影响最严重的地区之一，其应急管理体系的建设具有典型性和代表性。二是，甘肃省应急指挥一张图项目是对习近平总书记关于加强基层应急管理能力建设重要指示的直接回应和实践探索。2024年2月19日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第四次会议上强调，要“推动应急管理工作力量下沉、保障下倾、关口前移”，这为基层应急管理能力建设指明了方向。三是，案例经历了实战检验。在“应急使命·2022”高原高寒地区抗震救灾实战化演习中，应急指挥一张图发挥了关键作用，实现了多维展示、智能分析研判和辅助决策。在2023年12月18日积石山县发生的6.2级地震救援中，应急指挥一张图为灾情研判分析和应急救援行动提供了重要技术支撑。
下面将重点以张掖市和白银市的应急指挥一张图建设实践为例作具体分析。这两个案例分别代表了不同地理环境和风险特征下的基层应急管理模式。张掖市位于河西走廊中部，地处青藏高原和蒙古高原交汇处，面临地震、沙尘暴、干旱等多重自然灾害威胁。白银市则有其独特的工业基础和风险源分布。通过对比分析这两个案例，我们可以更全面地把握技术与制度协同创新在不同情境下的适应性和效果（见表1）。
技术上的创新性应用。张掖应急指挥一张图项目构建的“1145”架构是一个典型的技术创新范例。这一架构包含了一个应急一张图、一个调度网络、四个核心能力和五级联动机制，基于EGIS（环境地理信息系统）技术，实现了对风险普查成果、可视化融合通信调度、互联网舆情监测等多维数据的整合。这种基于空间信息的可视化呈现，使得应急管理从“表格化”向“图表化”转变，大大提高了信息的直观性和决策的及时性。这一创新直接回应了前文所述的基层应急管理中信息碎片化、决策滞后等问题。
白银市的应急指挥项目在技术创新方面同样亮点频出。其智慧应急一门户的设计理念，体现了平台化思维在应急管理中的应用。通过整合多个子系统，如应急指挥一张图、智慧应急APP（白银市应急通）、可视化融合通信等，形成了一个综合性的智慧应急框架。
值得一提的是，白银市项目中的智慧应急能力底座（数据中台、AI视频中台、地图中台）的构建，体现了新一代信息技术在应急管理中的深度应用。数据中台的建设解决了数据孤岛问题，实现了跨部门、跨系统的数据共享和分析；AI视频中台的应用大大提高了视频数据的分析效率，为风险早期识别和快速响应提供了技术支撑；地图中台的应用进一步强化了空间信息在应急管理中的作用，为精准决策提供了可视化支持。
这些技术创新在实际应用中展现了显著效果。在“应急使命·2022”高原高寒地区抗震救灾实战化演习中，应急指挥一张图实现了多维展示、智能分析研判和辅助决策。系统自动汇聚展示地震基础信息，对周边人口、防护目标、风险源等数据进行上图研判，为指挥决策提供辅助支撑。同时，系统还对接了翼龙无人机、现场快速三维建模、参演队伍实时北斗定位等先进技术，实现了对演习全过程的动态监控和分析。
应急指挥一张图项目在2023年12月18日积石山县发生的6.2级地震救援中经受了实战检验，在灾情研判分析和应急救援行动开展中发挥了重要作用。系统通过快速调阅各类基础信息，辅助指挥人员作出研判和决策；利用大数据、物联网、卫星等先进技术，可视化展示灾区受灾人群分布、灾区受损、地貌等情况；同时有效收集各类舆情信息和灾民发布的求助信息，为救援工作提供了全方位支持。
制度上的创新性变革。在甘肃省应急指挥一张图项目的实施过程中，技术创新与制度变革相互促进、相互赋能，形成了一系列富有创新性的制度变革，也映射了前文提出的三维赋能模型在实践中的具体应用。
在组织架构层面，甘肃省应急指挥一张图项目推动了一种扁平化、网络化的应急管理组织结构的形成。传统的金字塔式科层制组织结构在面对复杂多变的应急情况时往往反应迟缓、协调困难。而通过构建“省-市-区县-基层-现场”五级高效联动的应急管理体系，项目实现了组织结构的管理创新。这种新型组织结构不仅提高了信息传递和决策的效率，还增强了各级应急管理部门之间的协同能力。这种结构变革与前文讨论的社会技术体系理论相呼应，体现了技术创新如何推动制度和组织形态的演进。
在运行机制方面，项目推动了跨部门、跨层级的协同机制的建立。传统的应急管理往往面临“信息孤岛”和“部门壁垒”的问题，影响了应急响应的效率和效果。甘肃省应急指挥一张图项目通过制度创新，建立了数据共享机制和联合决策机制。例如，白银市智慧应急一门户的建立，不仅是技术层面的整合，更重要的是通过制度设计，实现了横向部门与纵向行业的全方位信息共享和业务协同。这种机制创新大大提升了跨系统跨平台的业务处理能力，为快速、精准的应急决策和资源调配提供了制度保障。这一变革印证了前文关于制度逻辑与技术逻辑协同演化的理论观点。
在决策模式方面，项目引入了基于大数据和人工智能的智能决策支持机制。传统的应急决策主要依赖经验判断和专家意见，存在主观性强、反应速度慢等问题。甘肃省应急指挥一张图项目通过制度创新，将数据驱动决策的理念纳入应急管理的制度框架中。例如，在积石山县“12·18”6.2级地震救援中，智能算法为决策者提供了优化的资源调配方案和救援路线建议。这种决策模式的变革，实质上是对传统权力结构和决策流程的重塑，体现了技术与制度深度融合后对组织运作方式的根本性影响。
值得注意的是，这些制度创新并非一蹴而就，而是在实践中不断调适和完善的结果。例如，在“应急使命·2022”演习中，应急指挥一张图的应用暴露出了一些制度层面的问题，如不同部门间数据标准不统一、信息共享授权不明确等。这些问题的发现和解决过程，本身就是一个制度学习和创新的过程。这种动态调适的特点，与前文提出的社会技术体系的动态复杂性观点相契合。
综上所述，此案例不仅验证和丰富了本文提出的“制度环境塑造-组织变革重塑-行动者互动调适”三维赋能理论框架，也提供了在数字时代推进基层应急管理现代化的一些启示：（1）技术创新与制度变革必须协同推进。单纯的技术引入无法带来真正的效能提升，必须伴随相应的组织重构和制度创新。这要求决策者在推进数字化转型时，必须坚持系统性思维，同时考虑技术、组织和制度等多个维度。（2）技术创新推动制度变迁的微观机制。通过改变交易成本结构和信息分布，技术创新能够重塑制度环境，推动形成更加高效、协作的制度安排。这一洞见为理解和预测数字化转型的制度效应提供了理论基础。（3）制度变迁的复杂性和渐进性。尽管技术创新为制度变革创造了条件，但现有制度的惯性仍然存在，在推进改革时要努力克服路径依赖，采取循序渐进的策略。
数字化何以奏效：技术与制度双向适配下的赋能机制
双向适配下的逻辑链条：“目标耦合-机制耦合-行为耦合”。数字化应急管理是一项系统工程，涉及多层级主体的协同联动和多要素的动态适配。基于案例的剖析，进一步审视这一过程，可以看出其内在地遵循着一条“目标耦合-机制耦合-行为耦合”的递进式逻辑链条（如图2所示）。
目标耦合。数字技术为基层应急目标体系的动态重塑提供了新的可能。长期以来，基层应急管理面临“压力大，权责不对等”的结构性困境。在“重应对、轻预防”的路径依赖下，应急工作往往陷入“一阵风”式的被动循环。而技术赋能不仅提升了风险感知和预警能力，更重要的是催生了应急管理理念的革新，推动应急目标体系实现了从单一到多元、从静态到动态的转变。
休斯（Hughes）提出的大型技术系统理论认为，技术系统的发展并非独立于社会而存在，而是与社会、经济、政治等因素相互影响。[15]在应急管理领域，数字技术的引入不仅改变了风险识别和应对的技术手段，更重塑了应急管理的价值取向和目标体系。例如，从单一的损失控制转向全面的风险治理，从被动应对转向主动预防，从单一部门职责转向多元主体协同等。这种目标的转变反映了技术与制度在价值层面的深度融合，为后续的机制重构和行为调适奠定了基础。
机制耦合。数字技术引发了基层应急管理组织机制的系统性重构。加勒特·摩尔根（Gareth Morgan）提出的“组织隐喻”理论提供了有益视角。[16]在数字化转型中，基层应急组织正从传统的“机器”隐喻向“有机体”甚至“大脑”隐喻转变。这种转变不仅体现在组织结构的扁平化、网络化，更反映在决策机制的分布式、智能化上。从制度变迁理论的角度看，数字技术的应用不仅优化了既有流程，更催生了新的组织形态和运行机制。例如，基于大数据的风险动态监测机制、借助人工智能的智能决策支持系统、利用区块链技术构建的跨部门协作机制等。
行为耦合。数字技术的广泛应用，重塑了基层应急行动者的角色定位与行为逻辑。从社会学的角色理论来看，数字化转型改变了基层应急管理中不同主体的角色期待和行为规范。传统应急管理中，基层应急力量往往扮演“救火队员”的被动角色。而在数字化应急体系中，各类主体的角色被赋予了新的内涵：决策者需要具备数据分析和智能决策能力，一线人员需要熟练操作数字化装备，普通民众也被赋予了信息采集和互助自救的新角色。这种行为耦合还体现在数字技术对个体决策和行为模式的影响上。例如，卡尼曼（Kahneman）的前景理论指出，人在面对风险时的决策往往受到信息呈现方式的影响。[17]数字化应急系统通过优化信息呈现和决策支持，能够在一定程度上克服认知偏差，提升决策质量。同时，数字化工具还能通过设置默认选项、提供及时反馈等方式，巧妙地引导个体行为向预期目标靠拢。
耦合机制内部的张力分析。进一步审视“目标耦合-机制耦合-行为耦合”链条，不难发现在不同环节的耦合机制内部，同样蕴含着错综复杂的张力关系。这种张力根源于数字技术理念与应急管理实践的内在悖论，反映了效率与公平、规范与创新、控制与自主等价值取向的冲突博弈。
在目标耦合层面，存在“效率至上”与“兼顾公平”的价值悖论。受“重应对、轻预防”理念的影响，基层应急管理往往侧重短期应急处置效率的提升，对公平正义等社会价值目标考虑不足。如一些地方应急部门灾害风险区域覆盖不全面、救助资源配置不均衡等问题仍较为突出。而如今，应急管理的公共服务属性日益彰显，公众对应急救援的公平性、普惠性提出了更高要求。如联合国可持续发展目标倡议，将平等获得救援作为减灾目标之一。可见，在数字赋能下，如何在效率导向与公平诉求间实现动态均衡，是需要基层应急管理者统筹考量的现实难题。
在机制耦合层面，存在“精细管理”与“鼓励创新”的规范悖论。数字技术应用为基层应急管理的规范化、精细化运作提供了有力支撑。通过建立应急管理标准规范，优化关键业务流程，可最大限度减少风险隐患、规避决策偏差。然而，过度僵化的规范约束，也可能遏制基层因地制宜、主动创新的积极性。在数字化应急实践中，技术创新与制度规范的良性互动至关重要。罗伯茨（Roberts）在论述协作式应急管理时强调，面对不确定性风险，机制设计应保留一定自主空间，允许地方因时因势调整决策规则。[18]在机制重构中，既要发挥数字技术对管理流程的规范和优化作用，又要在顶层设计中预留灵活性和弹性空间。
在行为耦合层面，存在“组织规训”与“个体自主”的控制悖论。在科层制结构下，基层应急管理者长期处于“末端执行”的角色，自主权严重受限，而如今的数字技术让基层自主决策和创新行动的空间不断拓展。然而，在数字赋权下，基层行动者能力良莠不齐，过度授权反而造成决策失当、行动无序等问题。鉴于此，赋予个体权力的同时，组织还需建立相匹配的监管机制，在责任界定和绩效评估中规范行为、调适偏差。可以说，推进数字化应急管理，既要赋予基层充分的自主权，激发基层活力，又要在党的领导下建立健全数字化应急工作领导小组，强化跨部门、跨层级监管，明晰各主体权责边界。
小结与建议
本文深入探讨了基层应急管理数字化转型的内在机理，通过构建“目标耦合-机制耦合-行为耦合”的分析框架，为丰富应急管理理论和指导实践提供参考。本文的理论创新还体现在将复杂适应系统理论引入基层应急管理领域，阐释了数字化转型过程中的自组织、涌现和非线性特征。这一理论视角不仅有助于解释数字化应急体系的演化规律，也为设计更具韧性和适应性的应急管理系统提供了理论基础。
基于上述理论创新，本文提出五点针对性的政策建议，旨在推动基层应急管理数字化转型从“单点突破”向“系统重塑”转变。
一是建议构建一套科学的“数字化应急管理能力评估指数”，综合衡量基层政府在数字化应急管理中的目标适配度、机制创新力和行为转化效能，引导各地在数字化转型中实现技术与制度的协同优化。指数应包含数据共享程度、跨部门协作效率、公众参与度等多维指标，并定期发布评估报告，促进各地互学互鉴。
二是建议在典型地区开展“应急数字孪生”试点工程，构建涵盖自然环境、社会要素和应急资源的全息数字模型。这一工程不仅是技术创新，更是制度创新的重要抓手。通过数字孪生平台，可以模拟不同情景下的应急响应效果，优化资源配置和决策流程，并作为跨部门协同的重要平台。试点过程中，应特别关注数据治理、隐私保护等制度建设，为全面推广积累经验。
三是建议建立“弹性授权”机制，应对数字化环境下基层应急决策的复杂性。在常态下保持必要的监管，在紧急状态下给予基层更大的决策自主权。具体可通过智能合约等技术手段，设定不同情境下的授权边界，既确保基层能够快速响应，又不失决策的科学性和合规性。这一机制的关键在于设计科学的触发条件和权责界定规则，真正实现“放得下、接得住、管得好”。
四是建议在基层设立“数字应急创新实验室”，作为新技术、新模式的孵化器，以促进技术创新与制度创新的协同发展。实验室应采用开放式运作模式，汇聚政府、企业、科研机构和社会组织等多方力量。通过“沙盒监管”方式，为创新实践提供试错和迭代的空间，同时承担政策研究功能，及时将创新实践上升为制度设计，推动形成支持创新的长效机制。
五是建议构建多层次的“应急数字素养”培育体系，以培育数字化转型中“人”这一关键要素。这一体系应涵盖基层应急管理人员的专业能力培训和普通民众的公众教育，采用线上线下结合、理论实践并重的模式，并建立动态评估机制，确保培育效果。通过系统性提升各层级参与者的数字素养，为数字化应急管理的深入推进奠定坚实的人才基础。
（本文系国家社会科学基金重大项目“统筹发展和安全理念下‘建设更高水平的平安中国’测评的理论、方法与指标体系研究”的阶段性成果，项目编号：21ZDA112）
注释
[1]J. G. March and J. P. Olsen, "The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life," American Political Science Review, 1984, 78(3).
[2]D. Collingridge, The Social Control of Technology, New York: St. Martin's Press, 1980.
[3]俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第10～15页。
[4]B. Latour, Reassembling the Social: An Introduction to Actor-Network-Theory, Oxford University Press, 2007.
[5]L. Winner, "Do Artifacts Have Politics?" Daedalus, 1980, 109(1).
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Bidirectional Empowerment of Technology and Institutions:
Enhance the Digitalization Level of Grassroots Emergency Management
Xu Huan
Abstract: The advancement of digitalization offers new possibilities for transforming traditional emergency management paradigms, creating ample opportunities for theoretical and practical innovation. Digital technologies not only streamline emergency management processes but also profoundly reshape organizational structures, decision-making mechanisms, and behavioral patterns. However, this transformation brings with it various tensions, such as balancing efficiency with fairness, regulation with innovation, and control with autonomy. To address these challenges, efforts should focus on driving the digital transformation of grassroots emergency management from "isolated breakthroughs" to "system-wide restructuring." This can be achieved by improving evaluation mechanisms, digital modeling, authorization frameworks, incubation processes, and support systems.
Keywords: grassroots emergency management, government administration, digitalization, technology and institutional frameworks
责 编∕桂 琰 美 编∕周群英
