【摘要】“基于规则的国际秩序”是近年来国际社会话语表达和外交论辩中频繁出现的表述。美国政府多次以维护“基于规则的国际秩序”为由抨击中国，中国政府则以坚持“基于国际法的国际秩序”和“基于《联合国宪章》的国际秩序”加以回应。“基于规则的国际秩序”作为美国对全球秩序的表达和诉求，在二战后建立国际政治经济秩序的过程中就有出现，并在之后不断发展，在冷战后又有新的变化。破除“基于规则的国际秩序”的话语迷思，中国应当继续坚持以国际法和《联合国宪章》为基础的国际秩序，践行真正的多边主义，避免与美国在意识形态领域产生斗争，团结全球南方国家，推动全球化进程。
【关键词】基于规则的国际秩序 国际秩序 权力体系 规则体系 国际法
【中图分类号】D99 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.03.008
【作者简介】沈伟，上海交通大学凯原法学院特聘教授、博导。研究方向为国际法、金融法。主要著作有《国际经济秩序是如何形成的：法律、市场和全球化》《Decoding Chinese Bilateral Investment Treaties》等。
引言
“基于规则的国际秩序”（Rules-Based International Order，简称RBIO）是近年来国际关系中高频出现的话语表达，美国和西方国家在国际场合经常使用该术语对一些国家进行指摘，国际社会对此也有讨论和引用，甚至是口号式的使用。2021年3月18日，中美两国外交团队在美国阿拉斯加州安克雷奇举行中美高层战略对话。在会谈中，布林肯宣称，拜登政府的外交意图是“促进美国的利益，加强以规则为基础的国际秩序”，而中方违反了这一“基于规则的国际秩序”。中方代表杨洁篪对这一观点进行了激烈的反驳，主张维护以联合国为核心的国际体系，不认同以美国为代表的少数国家制定的规则就是国际社会普遍接受的国际规则。
近代以来，国际秩序经历了从权力体系向规则体系的转变。但是从十八世纪欧洲列强的互相制约，到冷战后形成两极分化的对峙局面，大国在国际秩序形成的过程中一直发挥了主导甚至是决定性的作用。二战后，美国联合西方国家主导建立了包括以《联合国宪章》（以下简称《宪章》）为基础的国际政治体系、以《国际货币基金协定》《国际复兴开发银行协定》《关税及贸易总协定》为基础的国际经济体系以及以《北大西洋公约》为基础的国际军事防务体系，彼时RBIO已经逐渐成型。21世纪以来，随着新兴国家的崛起，美国政府认为现有基于规则的体系面临着不确定性和重大挑战。
本文通过对RBIO概念的溯源，从两方面梳理RBIO。一方面，从政策视角检视美国政策表述的演变，以此透视美国在不同时期对于世界规则体系的态度和认知，从中可以看出美国近年来通过RBIO对华采取遏制政策的意图；另一方面，从规范国际法的角度，判析RBIO的国际法属性及其与国际法的区别，理解中美两国对RBIO所持法理分歧之所在，揭示RBIO隐含的话语特权。在此基础上，本文进一步分析中国的应对之策。
RBIO在美国对外政策中的演进
RBIO是二战后自由主义国际秩序的一部分，于冷战结束后，在以国家自由主义（national liberalism）为特点的国际秩序背景下被明确提出。[1]美国在二战后始终扮演着霸权控制者与秩序构建者的双重身份。因此要厘清何为RBIO，应当梳理美国的叙事变化。布鲁纳（Edward M. Bruner）认为，叙事不仅是意义结构，还是权力结构，因为不同的叙事具有不同的政策和政治意涵。[2]美国的外交政策主要表现为美国总统缔结的条约、总统与外国签订的行政协定、国会与总统批准的外交条约与立法。本节试图通过对美国对外政策中有关RBIO叙事和实践的历史回顾，理解二战后美国对外政策中国际秩序的规则内容和特征。
二战后至冷战结束的两极对峙时代。两次世界大战之后，美国国民生产总值占全世界的60%。美国外交官乔治·凯南（George Kennan）指出，巨大的实力差距是战后国际局势的特征，美国的任务就是设计出保持其实力差距而不会损害国家安全的一种关系模式。美国主导的RBIO在此时开始逐渐形成，主要包含了两个秩序的建设方向：一是由于冷战时期与苏联对峙，围绕威慑、遏制、联盟和平衡两极力量而组织的竞争秩序，以维护地缘政治平衡；二是在西方民主国家之间建立一个开放、稳定和可管理的秩序，巩固美国保护下的西欧势力范围。
早在1941年，时任美国总统罗斯福就在《大西洋宪章》中提出要建立一个开放、基于信任、对国际法尊重和符合人道主义目标的国际秩序，这是美国最初的战后目标。[3]1942年1月1日，正在与轴心国作战的26个同盟国家代表在华盛顿签署了《联合国家宣言》，正式采用罗斯福总统提出的“联合国”概念。美国作为联合国的倡议国之一，在联合国的设立过程中扮演了重要的角色。在经过了莫斯科会议、德黑兰会议、敦巴顿橡树园会议的商讨后，联合国的蓝图被绘就。罗斯福总统在雅尔塔会议之后，发文宣告了大国“建立一个维护和平与安全的综合性国际组织”的决心。在旧金山会议上，来自50个国家的代表签署了《宪章》，联合国正式成立。自此，以《宪章》为基础的国际政治体系正式确立，美国作为创始国与东道国，主导了这一基于《宪章》规则的政治秩序的建立。联合国改进和超越了第一次世界大战后建立的国际联盟，初衷是防止战争。同时，不同于国际联盟，联合国在1948年通过的《世界人权宣言》中确立了国际冲突与人权的重要关系，在《宪章》中列入经济发展问题，成立经济及社会理事会等专门协调国际经济发展与国内宏观经济自治的机构。联合国成立初期体现了大西洋主义思想，即北美和西欧资本主义国家在政治、军事和经济上的合作可以维护资本主义制度，对抗社会主义国家。联合国成立初期的局限性也为联合国日后发展面临的危机和改革困境埋下伏笔。1943年，时任美国国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull）解释说，战后秩序的目标是用国际道德、法律和正义规则取代不加约束和不可调和的国家主义。[4]
1944年，包括美国、英国在内的44个国家在布雷顿森林召开了联合国货币金融会议，制订了《联合国家货币金融会议最后决议书》（即《布雷顿森林协定》）以及《国际货币基金协定条款》和《国际复兴开发银行协定条款》两个附件，确立了以美元为中心的布雷顿森林体系。1945年《布雷顿森林协定》正式生效，同年国际货币基金组织和世界银行成立，随后成为联合国的常设专门机构，新的国际货币制度得以建立。作为补充，23个发起国于1947年还通过了《关税及贸易总协定》，与《国际货币基金协定条款》和《国际复兴开发银行协定条款》一起构成了战后国际经济体系的“三驾马车”。国际货币基金组织负责国际货币体系的运行和国际货币合作，世界银行负责向遭受战争破坏的国家和发展中国家提供贷款。这两个机构和有关关税与多边货物贸易规则的《关税及贸易总协定》一起促进国际贸易长期稳定发展和提高各国人民生活水平。罗斯福总统在要求国会批准《布雷顿森林协定》的咨文中指出，《布雷顿森林协定》可以建立开放自由的秩序，使世界各国的普通民众都可以和平地交换他们的劳动成果，美国有机会利用其影响力支持一个更加团结和合作的世界。美国作为布雷顿森林体系的核心，主导了基于协定规则的国际经济秩序的建立。
1947年6月5日，时任美国国务卿乔治·马歇尔在哈佛大学的毕业典礼上发表了演讲，宣告美国已经为帮助欧洲复兴做好了准备。1948年4月3日，时任美国总统杜鲁门签署了“马歇尔计划”，批准设立了经济合作总署（ECA）负责执行。同年，英法等18个国家签署《欧洲经济合作公约》，建立欧洲经济合作组织。美国对欧洲的援助既达到了团结资本主义国家、对抗苏联的目的，又建立了西方资本主义国家之间的治理机制。
随着“马歇尔计划”的推进，欧洲经济逐渐复苏，西欧国家建立了欧共体。此时，美国对外经济实力削弱，国际收支出现逆差，美元国际信用动摇，西方国家不断用美元换取更保值的黄金。在这一背景下，美元-黄金本位制导致美元逐渐过剩，美国经常账户出现巨额赤字，黄金储备不断下降，逐渐失去维持黄金官价的能力。1971年7月，第七次美元危机爆发，尼克松政府于8月15日宣布实行“新经济政策”，停止履行外国政府或中央银行用美元向美国兑换黄金的义务。西方十国集团在1971年底签订《史密森协定》，试图通过规定汇率平价正负2.25%波动幅度的方式挽救美元-黄金本位制。各国采取浮动汇率制，以美元为中心的国际金汇兑本位制度无以为继，美联储拒绝向外国央行出售黄金，布雷顿森林体系在1978年经过法定程序而结束。但是，国际货币基金组织和世界银行作为重要的国际组织仍存续至今，并作为RBIO的一部分，持续发挥作用。
在安全方面，美国为了遏制苏联，维护自身在欧洲的主导地位，联合西欧国家成立欧洲防务体系。作为“马歇尔计划”在军事领域的延伸，1949年3月18日，美国、英国、法国针对苏联为首的东欧集团，创建北大西洋公约组织（即北约），于同年4月4日在美国华盛顿签署《北大西洋公约》后正式成立。北约作为西方军事战略同盟，构成了资本主义阵营基于规则的国际军事安全秩序，更是美国作为世界超级大国领导地位的制度性表现。
20世纪70年代，资本主义国家经济形势恶化，接连发生美元危机、石油危机、布雷顿森林体系瓦解等事件。为了应对经济危机，法国在1975年倡议召开由法国、美国、日本、英国和德国参加的最高级首脑会议，后来，意大利与加拿大加入论坛，七大工业国组织（G7，又称七国集团）政府间论坛成立。参加论坛的国家每年举行一次首脑会议和若干次部长级会议。面对复杂多变的国际经济形势，七国集团通过大国间集体协商政策，缓解内部矛盾，对冷战时期资本主义世界秩序的维持与整体发展起到了一定作用。
从美国外交政策的角度看，美国不仅是建构战后国际秩序的主导方，美国的经济、政治、军事以及延伸的伙伴关系和国际承诺也构成了国际秩序的核心。冷战时期，美国眼中的RBIO至少包括在政治上以联合国为核心的政治秩序，在经济上从美元-黄金本位制为核心的布雷顿森林体系发展到以浮动汇率制为特征的牙买加体系，以及在军事上以北约为核心的国际安全防务体系。这一秩序的形成呈现出以美国霸权为基础的自由主义特点，其运行促进了战后的经济复苏，为各国经济发展创造了相对和平安全的环境。
冷战后时代。20世纪80年代后期，苏联社会严重停滞，戈尔巴乔夫采取新思维的外交政策，倡议和平并裁减军备，对美国为首的资本主义阵营的态度有所转变，推动了两大阵营的沟通和合作。1989年，时任美国总统布什在得克萨斯农业大学毕业典礼上发表讲话，提出对苏采取超越遏制战略，即以合作代替对抗，积极发展与苏联的合作关系，促进苏联“自由化”，使苏联融入西方国际社会。戈尔巴乔夫接受了该政策，美苏关系不再针锋相对，国际形势日趋缓和。随后，东欧剧变，1989年12月3日，美苏两国领导人在马耳他高峰会上宣布结束冷战。1991年，苏联解体标志着冷战结束，两极对峙的国际秩序崩溃，但美国主导的基于规则的资本主义世界秩序依然存续，美国更试图将资本主义阵营的内部秩序扩展为全球秩序。
在两极对峙局面有所缓和的背景下，1989年11月，美国作为21个初始成员之一，响应澳大利亚的号召，参加了亚太经合组织（APEC）的首次部长级会议。该组织是亚太地区各国间促进经济发展和贸易投资合作的论坛，不是一个以条约为基础的组织，而是强调开放、平等的经济合作论坛，这与冷战后经济全球化、贸易自由化的趋势一致。时任美国总统布什还提出修改美国《对外援助法》，以更好地对菲律宾等国实施经济援助。1991年，布什在伦敦经济峰会上进一步提出要建立世界伙伴关系，表示愿意向APEC成员国提供援助。冷战结束后，许多类似APEC的区域组织，都是国际秩序的重要组成部分。
20世纪80年代，随着欧洲经济政治一体化进程加快，“亚洲四小龙”经济飞速发展，日本对全球经济的影响力上升，美、加两国的国际经济地位和竞争优势相对减弱。1992年8月12日，为了在激烈的全球市场竞争中保持优势，美国、加拿大、墨西哥签署了关于三国间全面贸易的协议，即《北美自由贸易协议》，宣告北美自由贸易区的正式成立。
经过7年的《关税及贸易总协定》“乌拉圭回合谈判”，美国代表达成了国会在谈判中为美国设定的目标，即更开放、公平和互惠的市场准入，减少或消除壁垒和其他贸易阻碍政策与措施，以进一步加强美国在全球市场中作为主要出口国的竞争能力。1994年，该回合的谈判形成了“多边贸易组织协定”，原定成立的“国际贸易组织”易名为世界贸易组织（WTO）。克林顿随后发布公告称决定代表美国接受建立世界贸易组织的协议。在新的贸易体系下，美国发挥优势，获得巨量利益。
二十国集团（G20）是七国集团财长于1999年倡议成立的一个由财长和央行行长参加的会议机制。2008年全球金融危机爆发后，G20在11月于美国华盛顿召开第一次领导人峰会，2009年匹兹堡峰会上，G20被确定为国际经济合作论坛。G20成立的目的是防止金融危机发生和国际金融货币体系崩溃，让有关国家就国际经济、货币政策举行非正式对话，以利于国际金融和货币体系的稳定。21世纪初，得益于大国相互配合，G20取得了一定的成果，成为全球经济合作的主要论坛。
在世纪之交，美国将外交政策重点转向中东地区。由于“911”事件，美国在中东地区采取了以反恐为主的强硬外交政策，发动了两次战争，也因此在以后的15年间深陷中东泥潭，投入巨大国家资源。2006年，时任美国国务卿赖斯直言，“俄罗斯必须按照规则行事”，[5]2008年，她进一步表示，“不能俄罗斯有一套规则，其他国家有另外一套规则”。[6]2008全球金融危机之后，时任澳大利亚总理陆克文在访问美国时呼吁中国“应为加强地区和全球以规则为基础的秩序作出更大的贡献”。2009年，RBIO首次出现在澳大利亚国防白皮书上。整体来看，冷战后到2008年金融危机前，RBIO在政治上仍然以联合国为核心，在经济上呈现出更加开放自由的特点，以世界贸易组织为核心的全球贸易体系成为全球经济秩序的主要部分。
后金融危机时代。2007年8月爆发的美国次贷危机引起全球金融市场动荡，蔓延到实体经济，进而演变成全球性的金融危机。为了缓解金融危机的负面影响，刺激经济，奥巴马政府采取了一系列举措，如动用联邦储备资金救助各大银行，签署《美国复苏与再投资法案》等。奥巴马的对外政策彰显强势姿态，就任伊始就大力推进从伊拉克和阿富汗撤军，以便集中力量“重返亚太”，重点遏制中国，联合多国盟友大力推进《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），企图由美国领导盟国建立起一条可以替代中国的产业链。奥巴马公开发言强调美国的领导及规则制定者地位，强调维护美国认同的RBIO的重要性。
这一时期，美国更多呼吁中国应对RBIO表示认同、支持和参与，这与美国要求中国扮演国际秩序利益攸关者的角色相互呼应。2010年，时任美国国务卿克林顿在美国-澳大利亚联合声明中呼吁“在区域和世界上加强以国际规则为基础的秩序”，并要求中国承担更大的责任，对邻国采取以规则为基础的行事方法。2011年，克林顿解释说，美国创造了一个以规则为基础的秩序，这个秩序是开放、自由、透明和公平的。2012年，时任美国国防部长莱昂·帕内塔（Leon Panetta）表示，中国在尊重以规则为基础的秩序方面可以扮演一个重要的角色，而这个秩序已经服务了这个区域60多年。时任美国国务卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）也指出，“我们不会在中国挑战以规则为基础的秩序之后撤退”。
奥巴马在任时，多次提到RBIO。早在2014年4月25日的美日联合声明中，奥巴马就提到，“美利坚合众国和日本之间的关系建立在相互信任、对基于规则的国际秩序的共同愿景、维护民主价值观和促进开放市场的共同承诺以及深厚的文化与人民之间的联系之上”。可见美国将关于RBIO达成共同的理解作为同盟与合作的考虑因素之一。美国政府在“关于2015年国家安全战略的声明”中提出：“美国强大而持续的领导作用，对于一个促进全球安全与繁荣及各国人民的尊严和人权的、以规则为基础的国际秩序至关重要。”这体现了美国对于RBIO的重视，且强调了这种秩序必须是在美国领导之下的秩序。这显然是RBIO的权力基础。
在2016年5月2日对于美国参与TPP的态度和角色定位的讲话中，奥巴马强调：“美国应该制定规则。美国应该发号施令。其他国家应该遵守美国和我们的伙伴制定的规则，而不是相反……应该由美国而不是像中国这样的国家来写（规则）。让我们抓住这个机会，通过跨太平洋伙伴关系，确保美国不是拿着袋子，而是拿着笔。”这体现了美国参与、领导TPP的决心和制定国际规则的强势态度。2016年5月27日发表的《联合声明——伊势志摩七国集团领导人宣言》也提到，“暴力极端主义、恐怖袭击和其他挑战的抬头，对现有基于规则的国际秩序以及全人类的共同价值观和原则构成严重威胁”。这意味着美国认为RBIO需要被保护，这是美国采取激进和扩张性的对外政策的目标和原因。从这些公开发言中可以发现，奥巴马政府多次强调维护RBIO的重要性，将RBIO的共同愿景作为国家间合作是否可以顺利进行的考虑因素之一，尤其是其关于美国在TPP中作用的讲话，强调了美国的领导地位与规则制定者的角色定位。这些公开发言的场景和内容勾画了RBIO的目标和要件，为我们理解RBIO的政策背景和动因提供了素材。
同一时期，其他西方国家也对俄罗斯发出类似的警告。例如，2017年11月，时任英国首相特雷莎·梅表示，英国当前重要的外交任务是“捍卫基于规则的国际秩序，不被不负责任的国家侵蚀”，强调“是俄罗斯的行为威胁到了我们依赖的国际秩序”。[7]
特朗普上任后仅三天就退出了TPP，执政期间更是退出了十个左右的国际条约，这使他落得一个“不遵守规则”的名声。2018年2月，特朗普和来访的时任澳大利亚总理特恩布尔举行联合新闻发布会，特朗普表示TPP对美国来说不是一个好交易。比起多边交易，他还是更喜欢双边交易，喜欢能够与一个国家谈判。特朗普提到：“我们需要确保的是道路规则、法治、基于规则的体系。”由此可以看出，“法治”是特朗普口中RBIO的内容之一。同日，在与澳大利亚总理的联合声明中，特朗普提到：“我们致力于建立一个所有国家都遵守国际法的印太地区。我们将共同努力，继续保护我们机构的完整……在印太地区建立一个自由、开放和繁荣的以规则为基础的秩序符合我们两国持久的国家利益”。这似乎表明RBIO和国际法有一种相互替代的关系或者某种关联性。
特朗普执政期间，提到RBIO时通常伴有“法治”“国际法”等词汇，一定程度上表明特朗普政府主张RBIO的主要依据是国际法。这一时期较少出现某国家违反RBIO而遭到美国指责的情形。美国也没有把RBIO写入国家安全战略（NSS）。但是，特朗普的一系列退约行为体现出这一时期的美国政府在面对美国无法获得足够利益的国际条约时，更多考虑的只是美国自身的直接利益而非作为大国的国际义务，包括挑起与中国的贸易摩擦等行为也体现了这一政策逻辑。同一时期，西方国家继续围剿俄罗斯。一般认为，RBIO是一个政治术语，是反对非西方国家的一种政治、外交和“类法律”表达，被西方国家用来当作政治武器。政治上，这一表达利用秩序的法外形式作为遏制和影响其他非西方国家利益诉求和安全主张的工具。从文明视角看，RBIO意图通过修改国际法的地位使之更加符合西方文明的利益，对国际关系进行所谓“民主化”塑造。这可以解释为是对国际法“文明标准”的重新厘定，西方国家通过对国际法规则的重写和再释，形成一种等级性、差异性和排他性的国家间序列，以此获得规则和话语的优越感和道义感，达到批判和排挤“异己”与修正主义国家的目的。[8]
拜登上任后，RBIO成为外交政策中使用的高频词，多次出现在各种国际场合。在2021年3月18日、19日的中美阿拉斯加会谈期间，美国指责中国没有遵守RBIO。拜登与布林肯在诸多公开发言中屡屡提到RBIO，多次以中国违反这一“国际秩序”为由对中国进行无理指责。拜登上任两周内就在关于美国世界地位的讲话中提出：“我们也将直接迎战我们的最大竞争对手中国，这是对我们繁荣、安全和民主价值观的挑战……我们将遏制中国对人权、知识产权和全球治理规则的攻击。”美国通过这种表述对中国进行定位，即国际秩序和规则的破坏者和修正主义者，并通过批评中国的方式塑造世界舆论，试图在国际舆论场中孤立中国。
2021年5月2日，布林肯在CBS新闻长达60分钟的采访中大谈中国对国际秩序构成的威胁，布林肯说：“世界上只有一个拥有军事、经济和外交能力来破坏或挑战我们非常关心并决心捍卫的RBIO的国家”“我们的目的不是遏制中国，阻止它、压制它。中国正在挑战RBIO。无论谁对这一秩序构成挑战，我们都会站出来捍卫它。”他意图表明美国对中国的遏制是合理的、是出于维护RBIO的所谓“正当”考量，合理化了美国对中国采取的打压政策。
2022年5月26日，布林肯在乔治华盛顿大学发表对华政策演讲，明确了“基于规则的国际秩序”是指《宪章》和人权公约。布林肯提出：“我们必须捍卫和改革基于规则的国际秩序——这是国际社会在经历了两次世界大战之后共同建立的法律、协议、原则和机构机制体系，目的是管理国家之间的关系，防止冲突，维护所有人的权利。其创始文件包括《宪章》和《世界人权宣言》，其中确立了自决、主权及和平解决争端等概念。”由此，在中美双方经历了多次交锋后，RBIO从原本抽象的、没有具体指向的术语表达，切换到了更加具体的《宪章》与人权公约。2022年，美国NSS把RBIO描述成尊重国家主权和领土完整，为经济交流提供公平方式，促进繁荣，可以在共同挑战上进行合作的秩序。NSS指出，中国和俄罗斯对RBIO构成挑战，意图重新构建RBIO。NSS提到《宪章》、国际法以及联合国的现代化，但是这些没有在RBIO中被提及。
美国的西方同盟国显示了与美国在RBIO立场上的一致和协调，在不同场合自觉或者不自觉地使用这一术语。冰岛代表在2005年不扩散核武器条约缔约国大会发言时呼应了RBIO。[9]澳大利亚政府在《2017年外交政策白皮书》中指出，“澳大利亚从联合国建立之初，有长期帮助发展全球秩序中基于规则的内容的历史”，强调“澳大利亚的利益得到保障的基础是，和其他国家支持同一个基于规则的国际秩序”。[10]日本、印度、加拿大、瑞士、欧盟、东盟等都曾提及这一术语。德国政府在2020年《印度-太平洋地区政策指南》中17次提到这一术语，[11]将《宪章》、人权公约、武器控制和防止核扩散条约置于RBIO的核心。莫迪在2017年香格里拉对话上表示，印度认为，主权和领土完整以及各国一律平等是RBIO的核心，而规则必须是基于各国同意的，而不是在少数大国权力影响下产生的。近年来，美国和日本积极在亚太地区推进北约东扩和构建“亚太版北约”，日本首相参加北约峰会；北约与日本等亚太国家进行更加紧密的合作，在安全、防务和战略沟通方面进行多层次的互动，RBIO安全防务体系也有扩容的趋势。
美国、澳大利亚等西方国家将RBIO视为一个广义上的秩序或体系，不仅包括国际法，还包括美国主导的安全联盟。从层级上看，国际法是RBIO的基础，此外RBIO也包括非强制性的软法、标准和程序。促进自由贸易和自由民主也是美西方国家认知的RBIO次级规则。
RBIO在国际法语境中的意义
由于RBIO没有明确的定义，它更像是一个政治而非分析性的术语。RBIO所讲的规则并不是国际法。简言之，RBIO与国际法有所不同，是两个不同的规则体系。
首先，RBIO仅仅是国际法的替代品。与国际法不同，RBIO没有得到普遍认可，更因为缺乏规范性内容，不能被视为现有国际规则“改编版”的一部分。凯尔森认为，“国际法对国家有约束和赋权”，[12]因此自创性的规则在国际法上是无效的，也不应该对其他国家产生约束力或者法律后果。
在19世纪之前，国际法无异于自然法。以瓦特尔为代表的格劳秀斯学派主张自然法原则是国际关系的道德准则，认同建立在主权国家共同同意基础上的国际法实证规则。启蒙自由主义拒绝或者低估实在法在调节国际关系中的作用。这在国际法中造成的混乱也损害了启蒙自由主义的声誉。以奥本海为代表的实证主义国际法学派认为，国际法“是习惯规则和约定俗成规则的集合体”，在各国相互交往中具有法律约束力。[13]自实证主义国际法盛行以来，它一直局限于仅以国际社会成员的“共同同意”为基础的“一套法律规则”。[14]RBIO缺少构成国际法规范性所需要的正式法律要求，同时又与包罗万象的“自然道德性”联系起来。[15]对一些国际法学者而言，这个概念可能是国际法话语自然法学派“复活”的“副产品”。[16]
从西方国家对这一术语的使用场景和语境看，RBIO这一术语所指向的规则与现有国际法有所重叠。例如，英、法、德三国外长在2018年4月4日的联合声明中表示，每一次化学武器的使用，都会损害全球对禁止化学武器取得的共识。这种使用明显违反《化学武器公约》，损害以规则为基础的秩序。[17]在这一语境中，RBIO可以被理解为国际人道法。瑞典代表在第64届联合国大会上发言时声称，欧盟支持在所有方面尊重RBIO。[18]加纳代表在关于发展融资的联合国大会上发言时表示，国际社会应当更加积极地寻找为了解决主权债务而同意的基于规则的方法。[19]伊朗、[20]南非、[21]泰国、[22]卡塔尔[23]等国代表在会上宣称支持基于规则的贸易体系。可见，RBIO被使用的语境包括人权、[24]禁止杀伤性武器、武器不扩散和控制等。[25]然而，这些语境有特定的国际法或者国际规则，RBIO不能作为这些规则的替代品。
由于缺少规范性，规则和规则之间的界限就会模糊。当然，西方国家在使用这些术语时也有各自的定义。例如，德国直接将这一术语与国际法联系起来。[26]事实上，尽管这个术语是关于国际秩序的，但是它没有出现在《宪章》或者其他国际条约中，国际法院或者国际法委员会也没有使用过这个术语。由于使用较多，这个术语可能会影响国际法。这一术语的使用也会引起其他问题。例如，这一术语的法律基础、内涵、性质、具体内容、与国际法律秩序的关系都比较模糊。由于缺乏具体指向，这一术语可以被任何人用于任何场景。国际关系的语境中也有RBIO的表述。这一表述最合理的解释是基于国际法的世界秩序，而这里的国际法应该是得到普遍认可的、被政府间组织法律文件所规定的、得到国际关系实践的国际法律规则。即使这样解释，RBIO仍然不同于国际法。这是因为国际法对主权国家是有约束力的，但是RBIO中的规则并不为主权国家创设国际义务。相反，RBIO是一个国家通过国际话语对另外一个国家创设国际义务。
二战后国际秩序的基础性文件是《大西洋宪章》，制定了各方同意和意图维持的基本原则，包括安全、国家边界安全、人民自决权、建立全面经济合作以支持经济繁荣，以及维护全球共同价值。尽管《大西洋宪章》被公认为二战后国际秩序的基础性文件之一，但是它实际上并没有得到所有国家的同意。当代国际法的创立需要所有国家的同意。由于对RBIO术语的理解不同，RBIO不应为世界各国创设具有约束性的义务。当然，现有的国际法体系归根结底是以欧洲为中心的国际法体系，大部分非欧洲国家是被动加入的这一体系，没有给予同意。
其次，由于缺少“实质属性”，RBIO也不构成有效的拟制法律（de lege ferenda），是一种取代“法律基础的秩序”的努力。尽管RBIO承认国际法律体系的持续性，但是与理想国际法基于的原则没有关系。[27]它体现的不是国家对现有国际法体系的承诺，也不反映二战后建立的国际法规则。相反，RBIO包括了国家声明、国际组织文件、没有约束力的政策表达，甚至还包括了按时交会费、多边合作、建立同盟以及推动同盟间的谈判、协商和妥协等。例如，美国、澳大利亚就把“印太框架”理解为RBIO的一部分。
国际关系的法治化一般被认为是正义和平等。[28]格劳秀斯从人类理性推导出法治的理性，一个人放弃个人利益而遵循规则以确保全社会的利益。[29]基辛格认为，威斯特伐利亚国际秩序建立在主权自主和主权利益的合理假设之上，最能够通过满足大国对平衡的尊重而得以实现。[30]劳特派特也强调法治在维护国际社会和平方面的重要性。[31]然而，国际法治不暗示一种特定的行动，但包含了在法律秩序社会里指导关系的原则，设立了实体法律规范运行的框架。[32]这里的规则不区分主体，如国际程序中的其他参与者（非政府组织、跨国公司等）同样适用。RBIO的碎片化内容赋予了不同规则不可预测的特征，经常出现“特殊情况特殊规则”。非约束性规则被先验地剥夺了“强行法”“普遍义务”等一般国际法固有的普遍性。由于更多出现在政治或者冲突的场景，这一表述实质上是建立新类别的规则而又避开其他国家同意的一种策略。
二战以后国际关系的总体范式是现实主义，[33]国际法只是更加广泛的政治体系的一部分或子系统。这一范式不将国际法视为高位政治的一部分。[34]国际政治是权力体系，国际法没有实质重要性。[35]权力和规则的二分法限制了国际法进入国际政治体系。RBIO经常和“自由国际秩序”“多边秩序”“美国领导的全球秩序”“民主世界秩序”等概念交替使用。[36]“民主”这一术语一般是为了强调美国在现有国际秩序中的领导地位或道德属性。普遍秩序和选择性的西方“自由秩序”之间存在紧张关系。尽管事实上西方价值体系正在主导世界秩序，但是全球安全体系实质上是由联合国安理会和有关武器控制的国际条约主导。
再者，在现有国际秩序确立之后，美国仍然反复违反《宪章》和国际法，采取单边主义外交政策和贸易保护主义政策，对其他国家发动战争或者采取军事行动以及形形色色的制裁。所以，RBIO本身不能替代国际法，也不能合法化霸权国家的行动或者行为。比较能够达成共识的观点是，国际法和RBIO规则的目标、方法或者限度都不同，RBIO的规则没有太多国际法律特征。认同RBIO的观点认为，RBIO是一套正式或者非正式的规则、原则和机构，目的是调整国家之间的关系，涵盖了国际安全、经济和治理等方面，在安全领域，这一秩序保护国家主权和领土完整，对主权国家的军事权力加以限制；在经济方面，RBIO倡导基于自由市场和金融相互连接的全球经济；在治理方面，RBIO促进民主价值和人权的普遍适用。这个秩序又被称为“自由国际秩序”“美国领导的全球秩序”“多边秩序”或者“民主世界秩序”。就规则而言，RBIO宣称鼓励国家之间和平、可预期和合作的行为，以及坚持民主价值和原则，如尊重主权，限制使用武力，推动资本和贸易的全球流动，尊重个人权利和自由，倡导法治与民主。这一秩序由联合国、北约、世界银行等机构组成。最重要的是，这一秩序中“民主大国”扮演着重要角色，是地区和双边安全同盟的核心。
事实上，美国在二战后主导和在冷战后强化的新自由主义国际秩序的底色正在发生质变。刚卸任的美国国家安全顾问杰克·沙利文在2023年4月发表演讲时反思了美国的全球化和新自由主义经济政策，标志着美国长期以来奉行的自由市场和全球化政策的重大转向，即从以市场效率、全球竞争力为核心的政策，逐渐转向更多考虑国家安全、供应链安全和国内产业复兴的政策框架。这一所谓的“新华盛顿共识”与传统的新自由主义国际秩序有所不同，表明美国也在修正RBIO的内容和导向，RBIO的基本盘在发生变化。
最后，“国际法存在的基础是国际社会成员可能的相互平衡”。[37]如果缺少这些平衡，单边主义就会使得RBIO成为单边附加在某些国际社会成员身上的意识形态，是泛化某些国家规则意图的工具。第一，这里的规则会以动摇现有国际法体系为代价，因为它抛弃了已经取得共识的、基于同意的国际关系，这无疑会动摇国际法的基础。第二，通过大量单边制裁执行的RBIO依靠的是胁迫和单边主义。第三，这套规则降低甚至是剥夺了《宪章》指引的外交对话的价值。这一规则本质上是以“实力”为基础的话语表达，有违国际法的主权平等原则。强调这样的RBIO会损害国际和平和安全，因为它的目标是排除和动摇国际法律制度的现有价值和机制。另外，作为一个机制性的挑战，它需要通过一些国际协议或者联合的方式而获得某种普遍性。
RBIO一般会指向一些国际文件，如《宪章》。这样，国际法、《宪章》和RBIO就可能是并列关系。[38]联合国大会在1970年10月24日的纪念会议上通过了第2625号决议“关于国家间友好关系与合作的国际法原则宣言”，这是联合国迄今为止最权威和最全面的自决原则，其中特别提到了国际法治，“宣言在推动各国之间法治的绝对重要性”。[39]联合国2000年通过的“千年宣言”也提到要推动各国在国内事务和国际事务上更尊重法治。[40]2004年，时任联合国秘书长安南表示，法治是联合国任务的核心概念。[41]2005年联合国世界峰会上，成员国一致认识到在国内和国际层面普遍遵守和实施法治[42]以及遵守《宪章》、国际法和基于法治与国际法的国际秩序的需要。[43]将RBIO与联合国、国际法治并列，表明RBIO与后两者不同，包含了非法律的属性或者内容。
当代国际法具有对世界各国的普遍适用性。[44]国际组织，特别是联合国，是当今国际社会不可或缺的组成部分。然而，国际社会仍然是一个受国际法支配的社会。一般原则是，任何国家都应履行其在《宪章》下由条约和其他国际法渊源所产生的义务。《宪章》是全面列举国际法原则的全球性多边条约。根据1943年的《莫斯科宣言》，“为了维护国际和平与安全，一个普遍性的国际组织”应“在尽可能早的日期”建立并“以一切爱好和平国家主权平等的原则为基础，所有这些国家，不论大小，均可加入”。[45]据此，制定了《宪章》，规定了六项原则：其一，一切爱好和平的国家主权平等；其二，履行它们（所有会员国）根据《宪章》承担的义务；其三，以和平方式解决争端；其四，在国际关系中不以任何违反本组织宗旨的方式以武力相威胁或使用武力；其五，对本组织依照《宪章》规定所采取的任何行动给予一切协助；其六，不向本组织正在对其采取预防或强制行动的任何国家提供援助。[46]联合国会议还考虑了中国在通过《宪章》时提出的“在充分考虑正义和国际法原则的情况下”和平解决争端等原则的建议。[47]《宪章》及其起草的历史反映了国际法原则的首要地位。这是《威斯特伐利亚和约》以来的历史教训，是国际社会在永久和平理念下使《宪章》与国际法原则相结合的决心。
从法律应然和实然的观点看，《宪章》的原则大多是它们本来的样子。例如，《威斯特伐利亚和约》以默示的方式规定了主权平等的原则。这一点在出席国际会议的代表团的头衔上表现得尤为突出，如“主权全权大使”。“只有在1648年，结束了三十年战争的《威斯特伐利亚条约》确立了一种新的关系秩序（尽管一开始很不稳定），古典欧洲外交时代（所有现代外交的直接起源）才可以说开始了。”[48]主权平等不仅写在《宪章》上，而且体现在实践中。在1945年的联合国会议上，包括四个提案国（美国、英国、苏联和中国）在内的所有代表团在全体会议上都有平等的发言权利。[49]
《宪章》原则对当代国际法律秩序的构建具有基础性作用。第一项原则是所有国家“主权平等”。这一原则是由《威斯特伐利亚和约》确立的，《宪章》在多边条约的历史上明确规定了这一原则，反映了国际关系的历史变化，在这种变化中，国际社会成员不仅在全球范围内增加，而且在实质上也更加平等。每一会员国在联合国大会上有一票表决权（第18条第1款）。联合国安理会由十五个理事国组成，其中五个是常任理事国。它不是一个完全平等的主权，但其职能和权力是由所有联合国成员国授予的（第24条第1款）。它被批评为取代国际宪政“新范式”的“旧范式”，即“一个共同体的法律秩序，其基本规则必须得到共同体每一个成员的尊重”。[50]然而，主权平等原则作为联合国的法律基础被起草，在没有中央政府的当代国际社会中一直保持不变。凯尔森在起草《宪章》提案之前就观察到，“世界国家不符合政治现实的范围，因为它也与主权平等原则不相容”。[51]纪念联合国成立75周年宣言重申《宪章》规定的所有国家主权平等原则是“国际法的基石”。[52]《宪章》原则构成了国际法律和秩序现实的基础。
《宪章》第7条第7款规定的不干涉原则可以被视为其应有的原则。以往的多边条约并没有规定这一原则。确定必要的国内事务并不容易。国际法院（ICJ）提出了一项有关的咨询意见，但没有答复人权问题是否属于基本的国内事务。[53]然而，ICJ在“尼加拉瓜案”中澄清了不干涉原则的含义：“不干涉原则涉及每个主权国家在不受外界干涉的情况下处理其事务的权利。虽然违反这一原则的例子并不少见，但法院认为这是习惯国际法的重要组成部分”。[54]《宪章》“不仅是一份法律文本”，也是“一份政治文件，旨在体现对理想、原则和道德情操的陈述”。[55]随着新的强制法规范的国际法后续发展，重新考虑必要原则成为一种趋势，是迈向人类和平的历史性进步。
“人权”是西方国家对中国展开批评的普遍范式。其中，西方国家所言的“民主秩序”主要是指全民普选、多党政治，其他“人权”则包括言论自由、个人自由和市场经济。“人权”已经成为地缘政治角力的重要组成部分。中国对待“人权”的方法是基于人权或民权是国内宪法事务的基础理论，即每个国家都可以发展自己的权力。人权的基础是主权国家，故只有国家独立才能确保人权受到保护。这是中国人权发展的理论基础。
西方国家也要意识到所谓的RBIO不是普遍意义上的国际秩序，用这个秩序压制一些国家，是一种隔离遏制和竞争的策略，而不是一种全球的策略。一些西方学者认为，规则和国际法原则是相似的，都是国际秩序的基础。他们进而认为，不同意RBIO就是修正主义的态度和方式。[56]美国智库认为，将规则局限于《宪章》和安理会决议是“抛弃对人权和民主治理的承诺”。[57]这种观点忽视了《宪章》在当代国际法中的基础性地位。[58]对支持RBIO这一术语的国家而言，模糊性恰恰是这一术语的优势和功能。这一术语提供了一个开放的框架，可以涵盖规则、权力结构和世界体系。
RBIO对现有国际法和国际秩序的负面影响主要表现在削弱了现有国际法制定过程中的正当程序，减损了以《宪章》为基础的现代国际法的基石和稳定性，损耗了国际关系中国际法的作用。美国通过RBIO的“叙事之战”给国际秩序带来了非稳定性和风险。简言之，RBIO损害了普遍适用的国际法和全球层面的国际法治。
RBIO的中美认知分歧及其应对
中美对于RBIO的概念分歧。一是秩序的基础是《威斯特伐利亚和约》还是自由主义原则。正如约翰·伊肯伯里（John Ikenberry）所言，当前国际秩序实际上是两种不同秩序融合构建的产物：一是当代国家体系，该体系可以追溯到1648年的《威斯特伐利亚和约》，其基础是国家之间主权平等、互不干涉；二是自由秩序，在过去的两个世纪中，美国和英国领导自由秩序，强调西方民主国家的“自由愿景”，包括“开放流动的市场、合作安全的民主共同体、集体解决问题、共享主权和法治”等理念。[59]
中国的立场十分鲜明，捍卫的是基于国际法和《联合国宪章》的国际秩序。战后秩序的唯一共同基础是《宪章》，其为《威斯特伐利亚和约》历史发展的产物。联合国在二战后通过国际社会象征化的过程，获得了国际共同体的认同和“集体合法性”，在维护全球安全方面具有重要作用。[60]中国认为，各国共同认可的体系只能是以联合国为核心的国际体系，各国共同维护的秩序只能是以国际法为基础的国际秩序，各国共同遵守的规则只能是以联合国宪章宗旨和原则为根基的国际关系基本准则。[61]国际关系绝不能退回到“丛林法则”时代，各国关系和利益只能以制度和规则加以协调。构建有序的全球治理格局，要恪守主权平等、不干涉内政、和平解决争端等国际关系基本准则，反对霸权主义和强权政治，抵制单边制裁和“长臂管辖”，共同维护国际公平正义。[62]要坚持和践行真正的多边主义，维护以联合国为核心的国际体系，维护以《联合国宪章》以及国际法为基础的国际秩序，不能任由少数几个国家制定的所谓“规则”来取代普遍认同的国际法。[63]
反观美国青睐的基于自由主义原则的RBIO，西方分析家往往将1941年8月富兰克林·罗斯福总统和时任英国首相温斯顿·丘吉尔签署的《大西洋宪章》视为自由国际秩序的创始文件，是美国通过“马歇尔计划”和《北大西洋公约》对欧洲战后恢复和安全承诺的基础和依据。
然而，这些基于自由主义原则的文件只是由西方大国签署，并没有基于所有大国或者世界多数国家同意。[64]而且，美国在其所宣扬的自由国际秩序中，默认应当由美国来担任秩序领导者和国际公共产品提供者。布林肯在特朗普当选后发表在《纽约时报》的专栏文章中就表示：“以美国为首的自由主义秩序支持一个以人员、商品、思想和资本的自由流动联系在一起的开放世界，一个以国家自决和主权原则以及公民基本权利为基础的世界。”而这种国家之间存在领导者与服从者的等级差异的理念，与中国所捍卫和追求的主权平等原则不符。
二是规则的本质是国际法治还是强权政治。由于美国在外交场合多次公开无理指责中国违背了RBIO，中方对美国所宣称的RBIO概念进行了有力批驳与回击。中方认为，作为国际法治的应有之义，中国一直以来都是国际秩序的维护者，中国将始终维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。同时，中国坚持真正的多边主义，积极参与国际军控、裁军和防扩散进程，已签署或加入包括《不扩散核武器条约》《武器贸易条约》在内20多个多边军控、裁军和防扩散条约，反对军备竞赛，维护全球战略稳定。在2008年国际金融危机发生后，中国采取负责任的宏观经济政策，为拉动全球复苏作出重要贡献。此外，中国积极为各国提供国际公共产品，已同150多个国家和30多个国际组织签署了200多份共建“一带一路”合作文件，建设3000多个项目，拉动近万亿美元规模的投资。[65]近年来，习近平主席提出的构建人类命运共同体理念在国际社会引起反响，多次被写入联合国大会决议、安理会决议、人权理事会决议等多边机制重要文件。[66]面对各种新的全球性挑战，习近平主席围绕构建人类命运共同体理念提出全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议，为推动建立更加公正合理的全球治理体系提出了中国方案，得到国际社会积极响应和广泛支持。
反观美方，美国公然违反联合国宪章宗旨和原则以及国际关系基本准则，给世界带来巨大动荡和灾难。二战之后，美国发动或参与了多场战争，导致巨大的人道主义灾难。自20世纪80年代以来，美国曾退出联合国人权理事会、世卫组织、联合国教科文组织以及《巴黎气候协定》《伊朗核问题全面协议》《武器贸易条约》《中导条约》《开放天空条约》等17个国际组织或协议。[67]美国制定了《国际紧急经济权力法》《全球马格尼茨基人权问责法》《以制裁反击美国敌人法》等国内法并炮制了一系列行政令，直接对特定国家、组织或个人进行制裁，[68]以“最低联系原则”“效果原则”等模棱两可的规则任意扩大美国内法域外管辖范围，还滥用国内司法诉讼对其他国家实体和个人搞“长臂管辖”。[69]美国实施非法单边制裁与“长臂管辖”，严重损害他国主权安全，严重影响有关国家国计民生，严重违反国际法和国际关系基本准则。[70]
美国标榜的RBIO实际是强权政治的翻版，把自己的意志和标准强加于人，用少数国家的“帮规”取代普遍接受的国际法则，其目的是服务美国自身利益、维护美国霸权地位。由于RBIO概念相对抽象，美国通过对其从有利于美国利益的角度进行解释，将自身违背国际法行为合法化，达到攻击与其在国家利益等方面存在冲突的国家的目的。因此，自由主义的RBIO本质是美西方国家建立的“霸权秩序”。
中国的法理应对。围绕RBIO展开的争论应更多聚焦国际法性质的论辩。一是坚持以国际法为基础的国际秩序。就“国际规则”这一概念本身而言，可以从实然与应然两方面进行解读。在以美国为首的西方国家的话语体系中，其解释方法为实然性解释，即国际规则是由少数强权国家主导的实际存在的国际规则，而中国则坚持从应然角度对“国际规则”进行解读，即国际规则是各国共同认可的规则。就国际法而言，同样可以从实然与应然两个角度进行解释，既包括西方国家的强权政治主张，也包括各国公认的应然的国际法。中国坚持的是从应然角度解释各国公认的国际法。由于国际法治本身就是国际强权政治的“天敌”，因此，相对于西方国家主张的带有强权政治色彩的“以规则为基础”的国际秩序，中国提出，国际秩序应以国际法为基础，蕴含国际法治精神，具有时代进步性。此外，国际法本身还蕴含着“各国共同制定”之意，而西方国家主张的RBIO是强权国家单方面制定的不平等规则，主张以国际法为基础的国际秩序，从规范意义上否定了西方国家对国际规则制定控制权。[71]中国坚持以国际法为基础的国际秩序，能够避免陷入美国等西方国家主导的世界规则之中，从而对抗与西方RBIO以及西方国家在话语和意识形态上对中国的打压。
二是我们应该坚持在国际话语分歧中通过法律话语表达和澄清，寻求法治共识，维护自身合法权益，避免和美国陷入新一轮意识形态的斗争。[72]美国等国家迫切希望中国以某种强硬姿态“挑战”自由主义秩序，从而可以让美国等西方国家在“道德高地”上与中国展开意识形态的斗争。对此，中国不应掉入意识形态争论的“话语陷阱”，也无需用某种秩序取代自由主义秩序。自由主义秩序本身有利有弊，如何扬长避短才是中国在进一步深度参与全球化的进程中需要考虑的问题。
中国不仅要在自由主义秩序中精准判断具体的是非对错，而且要重视国家主义秩序与自由主义秩序的利弊分析，寻找最佳的实践才是中国的着力点。同时，中国也要避免陷入“民粹主义”与“民族主义”的陷阱，既要重视民意，也要积极引导，避免极端化倾向出现。[73]
三是团结全球南方国家的力量，坚持对外开放，推进全球化。自由主义可能导致国家的贫富分化，造成“强国越强，弱国越弱”的马太效应。所以，一方面，美国对华遏制的实例可以让更多的发展中国家意识到美国等国家推广自由主义秩序规则实质上有损发展中国家的发展利益；另一方面，中国应当坚定不移深化改革扩大开放，推动共建“一带一路”高质量发展，[74]让中国的发展成果更多惠及其他发展中国家。发展中国家若能在中国的发展中获益并由此形成命运共同体，规则和秩序之争就见高下。
中国需要以包容心态和世界上尽可能多的国家一起合作，构建以合作共赢为核心的新型国际关系，积极推动构建人类命运共同体。中国应积极推进全球发展议程，塑造国际话语权，坚定不移深化改革扩大开放，增强自身国力，坚持以国际法为基础的国际秩序，推动共建“一带一路”高质量发展，做国际法治的坚定维护者和建设者。
结语
美国是最早使用RBIO表达对国际秩序诉求和经常使用RBIO对其他国家进行批评的国家。随着时间的推移，美国政府和领导人表述RBIO有不同的指向和内容，凸显其背后的政策意图和指向。通过对RBIO的政策溯源，可见RBIO概念的演进和变化。从奥巴马时期开始，RBIO概念被不断使用，体现了美国政府强调其世界领导地位和对美国主导的全球体系的维护和重视。拜登执政期间的公开发文中多次以“未遵守RBIO”“正在威胁RBIO”等语句抨击和指责中国，引发了中美关于RBIO的争议，最终中美历经多次关于此概念的讨论，将RBIO的概念确定为《宪章》和人权公约。
通过对RBIO政策史的梳理可以发现，虽然RBIO概念很早被提出，也经常被使用，但在冷战时期和后冷战时期，RBIO概念并没有明确含义，是一种具有道德属性和政治权威的话语表达。二战以后，美国主导的RBIO，在政治上是以联合国为核心的政治秩序；在经济上以新自由主义为基础的全球经济体系，包括世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行；在军事上则是以北约为核心的国际安全防务体系。秩序的形成呈现出以美国霸权为基础的自由主义特点，其运行一定程度上促进了战后经济复苏和全球化，为各国经济发展创造了相对和平安全的环境。后冷战时代的RBIO在政治上仍然以联合国为核心，新增了如欧盟的区域集团化秩序，在经济上则呈现出更加开放自由的特点，以世界贸易组织为核心的全球贸易体系成为经济秩序的新内容，但近年来安全泛化主义使得美国更加依赖“小多边”主义推进集团化和保守主义的全球经济体系和政治秩序。[75]
美方在大国博弈的背景下频频主张RBIO的实质是强权政治的翻版。面对中美在RBIO上的分歧，中国应当继续坚持以国际法为基础的国际秩序，展开法律战和话语辩论，避免与美国在意识形态领域产生斗争，团结全球南方国家的力量，践行真正的多边主义，积极推进全球化。
（本文系国家社会科学基金重大项目“美国全球单边经济制裁中涉华制裁案例分析与对策研究”的阶段性成果，项目编号：21&ZD208；上海交通大学凯原法学院李祎晨、江侍扬等对本文亦有贡献）
注释
[1]T. A. Börzel and M. Zürn, "Contestations of the Liberal International Order: From Liberal Multilateralism to Postnational Liberalism," International Organization, 2021, 75(2).
[2]E. M. Bruner, "Ethnography as Narrative," in V. W. Turner and E. M. Bruner (eds.), The Anthropology of Experience, Champaign-Urbana: University of Illinois Press, 1986, pp. 139-155.
[3]亨利·基辛格：《世界秩序》，胡利平等译，北京：中信出版社，2015年，第359页。
[4]S. Patrick, Best Laid Plans: The Origins of American Multilateralism and the Dawn of the Cold War, Lanham, MD: Rowman & Littlefield, 2009, p. 53.
[5]C. Rice, "Secretary Rice Addresses U.S.-Russia Relations at the German Marshall Fund," 18 September 2008, https://2001-2009.state.gov/secretary/rm/2008/09/109954.htm.
[6][7]T. May, "PM Speech to the Lord Mayors Banquet. Theresa May Spoke about the Importance of an International Rules-Based System, Free Markets and Fair Societies," 13 November 2017, https://www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-to-the-lord-mayors-banquet-2017.
[8]沈伟：《论国际法中“文明标准”的演变和塑造》，《中国社会科学评价》，2023年第4期。
[9]United Nations, "2005 Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT/CONF.200511)," 29 April 2005, https://www.un.org/en/conf/npt/2005/npt-conf2005-18%20english.pdf.
[10]J. Evans, "Department of Foreign Affairs and Trade," Foreign Policy Annual Report, 2017, p. 82.
[11](Germany) Federal Foreign Office, "One Year of the German Government Policy Guidelines on the Indo-Pacific Region: Taking Stock," 13 September 2021, https://www.auswaertiges-amt.de/en/aussenpolitik/regionaleschwerpunkte/asien/indo-pazifik-leitlinien-fortschritt/2481700.
[12]H. Kelsen, Pure Theory of Law, trans. by K. Berkeley, CA: University of California Press, 2015, p. 221.
[13][37]L. Oppenheim, Internaional Law (Vol. I. Peace), London: Longman, 1905, p. 3, 73.
[14]R. Jennings and A. Watts, Oppenheims International Law (Ninth Edition), London: Longman, 1992, p. 14.
[15]M. Koskenniemi, "Lauterpacht: The Victorian Tradition in International Law," European Journal of International Law, 1997, p. 17.
[16]M. Koshenniemi, "Miserable Comforters: International Relations as New Natural Law," European Journal of International Relations, 2009, 15(3).
[17]U.S. Department of State, "Joint Statement on First Anniversary of Chemical Attack on Khan Sheikhoun, Syria," 4 April 2018, https://ru.usembassy.gov/joint-statement-first-anniversary-chemical-attack-khan-sheikhoun-syria/.
[18]United Nations, "UN General Assembly: Sixty-Fourth Session," 3 February 2010, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/613/63/pdf/N0961363.pdf?OpenElement.
[19][20]United Nations, "UN General Assembly Sixty-Fourth Session. 77th Plenary Meeting," 23 March 2010, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N10/286/18/pdf/N1028618.pdf?OpenElement.
[21][22][23]United Nations, "UN General Assembly: Sixty-Eighth Session. Summary Record of the 21st Meeting," 24 October 2013, https://docu-ments-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N13/529/59/pdf/N1352959.pdf?OpenElement.
[24]United Nations, "UN General Assembly: Summary Record of the 44th Meeting, New York," 19 November 2009, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/613/63/pdf/N0961363.pdf?OpenElement.
[25]United Nations, "UN Conference on Disarmament: Final Record of the One Thousand Two Hundred and Thirty-First Plenary Meeting," 4 August 2011, https://documents-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G12/-611/42/PDF/G1261142.pdf?OpenElement. See also, United Nations, "UN General Assembly Sixty-Second Session. First Committee 7th meeting," 16 October 2007, https://documentsddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N07/542/80/PDF/N0754280.pdf?Open-Element.
[26]B. Lieberherr, "The 'Rules-Based Order': Conflicting Understandings," CSS Analyses in Security Policy, No. 317, February 2023.
[27]S. Scott, "International Law as Ideology: Theorising the Relationship between International Law and International Politics," European Journal of International Law, 1994, 5(3).
[28][29]M. Koskenniemi, "Imagining the Rule of Law: Rereading the Grotian 'Tradition'," European Journal of International Law, 2019, 30(1).
[30]H. Kissinger, World Order, London: Penguin Books, 2015, p. 226.
[31]H. Lauterpacht, The Function of Law in the International Community, New Jersey: The Lawbook Exchange, Ltd. 2000, p. 438.
[32]A. Watts, "The International Rule of Law," German Yearbook of International Law, 1993, 36, p. 22.
[33]K. W. Abbott, "Modern International Relations: A Prospectus for International Lawyers," Yale Journal of International Law, 1989, 14, 338.
[34]F. Boyle, World Politics and International Law, Durham: Duke University Press, 1985, pp. 6-7.
[35]F. Boyle, "The Relevance of International Law: the Schism Between International Law and International Politics," California Western International Law Journal, 1980, 10(2).
[36]A. Jain and M. Kroenig, Present at the Re-creation: A Global Strategy for Revitalizing, Adapting, and Defending a Rules-Based International System, Washington, DC: Atlantic Council, 2019, p. 11.
[38]United Nations, "United Nations A/C.6/68/SR.6. General Assembly Sixty-Eighth Session. Agenda Item 85: The Rule of Law at the National and International Levels," 9 October 2013, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N13/505/88/pdf/N1350588.pdf?OpenElement.
[39]United Nations, "Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation Among States in Accordance with the Charter of the United Nations of 24 October 1970," 24 October 1970, https://www.undocs.org/en/A/RES/2625(XXV).
[40]United Nations, "United Nations Millennium Declaration of 18 September 2000," 18 September 2000, https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/generalassembly/docs/globalcompact/A_RES_55_2.pdf (accessed 28.12.2020); UN General Assembly, "Resolution adopted by the General Assembly on 16 September 2005," para. 134, 24 October 2005, https://undocs.org/A/RES/60/1.
[41]UN Security Council, "The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict Societies," Report of the Secretary-General, 23 August 2004, https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/PCS%20S%202004%20616.pdf. See also, UN General Assembly, "Uniting our Strengths, Enhancing United Nations Support for the Rule of Law," Report of the Secretary-General, 14 December 2006, https://www.refworld.org/docid/45c30c5f0.html.
[42]UN General Assembly, "Resolution Adopted by the General Assembly on 16 September 2005," 16 September 2005, https://undocs.org/A/RES/60/1.
[43]UN General Assembly, "2005 World Summit Outcome (A/RES/60/1)," 24 October 2005, https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/generalassembly/docs/globalcompact/A_RES_60_1.pdf, para.134.
[44]H. Ducghardt, "Chapter 26 From the Peace of Westphalia to the Congress of Vienna," trans. by U. Protz, in B. Fassbender and A. Peters (eds.), The History of International Law, Oxford: Oxford University Press, 2012, pp. 628-633.
[45]"The Moscow Conference/Joint Four-Nation Declaration," 30 October 1943, https://avalon.law.yale.edu/wwii/moscow.asp.
[46]See "Dumbarton Oaks Proposals," in Documents of the United Nations Conference on International Organization, San Francisco, Vol. III, 1945, p. 2.
[47]See "Chinese Proposals on Dunbarton Oaks Proposals," in Documents of the United Nations Conference on International Organization, San Francisco, 1945, Vol. III, p. 200.
[48]S. I. Roberts, Satow's Diplomatic Practice, Oxford University Press, 2009, p. 10.
[49]See "Plenary," in Documents of the United Nations Conference on International Organization, San Francisco, Vol. I, 1945, pp. 111-685.
[50]B. Fassbender, The United Nation Charter as the Constitutions of the International Community, The Hague: Martinus Nijhoff, 2009, p. 8.
[51]H. Kelsen, Peace Through Law, Chapel Hill: The University of North Carolina Press, 1944, p. 12.
[52]《纪念联合国成立七十五周年宣言》，2020年9月21日，https://www.un.org/zh/documents/treaty/A-RES-75-1。
[53]K. S. Carlston, "Interpretation of Peace Treaties, Advisory Opinion," Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders (I.C.J. Report), 1950, 44(4).
[54]E. Papastavridis, "Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Merit, Judgment," Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders (I.C.J. Report), 1986, p. 106.
[55]A. H. Feller, "Book Review of Hans Kelsen, the Law of the United Nations," Columbia Law Review, 1951, 51, p. 538.
[56]R. Allison, "Russian Revisionism, Legal Discourse and the 'Rules-Based' International Order," Europe-Asia Studies, 2020, 72(6).
[57]P. Remler, "Russia at the United Nations: Law, Sovereignty, and Legitimacy," 22 January 2020, https://carnegieendowment.org/2020/01/22/russia-at-united-nations-law-sovereignty-and-legitimacy-pub-80753.
[58]M. Groff and J. Larik, "Strengthening the Rules-Based Global Order. The Case for an International Rule of Law Package," 2020, https://www.stimson.org/2020/strength-ening-the-rules-based-global-order-the-case-for-an-in-ternational-rule-of-law-package/.
[59]J. Ikenberry, "The Future of the Liberal World Order: Internationalism After America," Foreign Affairs, 2011, 90(3).
[60]伊恩 · 赫德：《无政府状态之后：联合国安理会中的合法性与权力》，毛瑞鹏译，上海人民出版社，2018年，第6页。
[61]王毅：《动辄声称维护“基于规则的国际秩序”是强权政治的翻版》，2021年7月3日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/202107/t20210703_9137571.shtml。
[62]王毅：《国际关系只能以制度和规则加以协调》，2020年11月7日， https://www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/202011/t20201107_361720.shtml。
[63]王毅：《不能任由少数国家的“规则”来取代国际法》，2021年6月1日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/202106/t20210601_9137422.shtml。
[64]H. Kundnani, "What Is the Liberal International Order?" The German Marshall Fund of United States, 3 May 2017, https://www.gmfus.org/news/what-liberal-international-order.
[65] 《驻马尔代夫大使王立新在马媒体发表署名文章〈七十五载栉风沐雨 五十二年携手同行〉》，2024年10月5日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjdt_674879/zwbd_674895/202410/t20241008_11503671.shtml。
[66]沈伟：《“两个大局”下的人类命运共同体：从意识自觉到责任担当》，《人民论坛·学术前沿》，2021年第1期。
[67]王瑞平：《对当前西方“反全球化”浪潮的分析：表现、成因及中国的应对》，《当代世界与社会主义》，2018 年第6期；沈伟：《民粹国际法和中美疫情法律之困》，《中国法律评论》，2020年第4期。
[68]沈伟：《金融制裁和反制裁法理研究》，上海交通大学出版社，2022年，第3～4章。
[69]包康赟：《反洗钱跨境监管的美国模式、反噬危机与中国方案》，《金融监管研究》，2023年第4期。
[70]《美国对华认知中的谬误和事实真相》，2022年6月9日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjbxw_673019/202206/t20220619_10706065.shtml。
[71]徐崇利：《国际秩序的基础之争：规则还是国际法》，《中国社会科学评价》，2022年第1期。
[72]沈伟：《修昔底德逻辑和规则遏制与反遏制——中美贸易摩擦背后的深层次动因》，《人民论坛·学术前沿》，2019年第1期。
[73]高飞：《“逆全球化”现象与中国的外交应对》，《国际论坛》，2017年第6期。
[74]李丹：《“去全球化”：表现、原因与中国应对之策》，《中国人民大学学报》，2017年第3期。
[75]沈伟、胡耀辉：《美式小多边主义与美国重塑全球经贸体系》，《国际论坛》，2022年第1期。
The "Rules-Based International Order": Policy Intentions and Jurisprudential Differences
Shen Wei
Abstract: "Rules-based international order" has been a frequent expression in international discourse and diplomatic debates in recent years. The United States government has repeatedly attacked China for upholding the "rules-based international order", while the Chinese government has responded by insisting on the "international law-based international order" and the "international order based on the UN Charter". The "rules-based international order", as the expression and aspiration of the United States for global order, emerged in the process of establishing the international political and economic order after the Second World War, and has continued to evolve since then, with new changes after the Cold War. To dispel the myth of "rules-based international order", China should continue to adhere to the international order based on international law and the UN Charter, practice genuine multilateralism, avoid struggles with the United States in the field of ideology, and unite the countries of the Global South to promote the process of economic globalisation.
Keywords: rules-based international order, international order, power system, rule system, international law
责 编∕李思琪 美 编∕梁丽琛
