【摘要】解决区域数据协同治理问题，有助于推动区域一体化发展。当前区域层面存在“数据孤岛”和“数据烟囱”等问题，数字技术不仅为数据共享提供了新的渠道与平台，还显著提高了区域数据协同治理的效率，降低了区域数据共享的交易成本和安全风险。在区域数字化转型背景下，数字技术有望促进区域数据治理理念革新，实现以“连接”促“共享”的互联互通，促进业务流程和组织结构升级再造，推动区域数据协同治理制度再生产。
【关键词】数据共享 数据协同治理 数字技术 区域治理
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.012
【作者简介】蒋敏娟，中国社会科学院大学政府管理学院教授，国家治理现代化与社会组织研究中心副主任，清华大学数据治理研究中心研究员。研究方向为数字政府与数据治理、区域协同治理。主要著作有《京津冀区域协同治理评估及影响因素研究》、《中国数字化转型的理论阐释与运行机制》（论文）等。
引言
在新一轮科技发展浪潮中，数字技术推动了人类社会数据规模的爆炸式增长，实现了与实体经济的深度交融与互促。数据作为新时代的重要生产要素，其显性价值和影响力已经远远超出了传统认知范畴，对社会生产、生活方式乃至国家治理能力产生了前所未有的深刻影响。在大数据时代，数据不仅是推动经济增长的重要动力，也是推动社会治理变革的关键因素。党中央从推进国家治理体系和治理能力现代化全局出发，围绕数据治理作出了一系列战略部署。2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出要“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”。“十四五”规划纲要设立专章，对加快数字化发展、建设数字中国作出全面规划，并强调要“推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用”。2022年，国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》，提出要“加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动”，“积极开展政务大数据体系相关体制机制和应用服务创新，增强数字政府效能，营造良好数字生态。”可见，加强数据协同治理已上升为国家战略，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。
在区域治理层面，区域数据协同治理尤为重要。跨域数据的共享既是区域协同发展的前提，也是回应数字时代治理模式变革的必由之路。[1]大数据时代，加强数据的协同治理，有利于打破行政及区域壁垒，促进各地方政府间的深度合作，优化资源配置并提升政府决策的科学性和精准性，从而推动整个区域的协同发展。然而，区域数据的协同治理由于牵涉地域范围广、利益关系复杂，相关政策法规碎片化等问题更为突出，“数据孤岛”与“数据烟囱”现象也更为显著。一方面，不同地方政府的数据标准、质量、管理方式各异，导致数据整合难度大；另一方面，区域数据协同共享还面临权力位差与政治势能失衡下复杂的利益关系调整。各地区往往基于自身利益考量，实施加强数据资源控制策略，一定程度上加剧了彼此间的竞争，阻碍了数据的自由流通和共享。此外，跨域治理情境中的数据安全和隐私保护问题也更为明显，如何在保障数据安全的前提下实现区域数据的有效协同，成为区域治理亟待解决的问题。
随着5G、互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等新型数字技术的发展，区域数据协同治理问题的解决迎来了新的机遇。“数字技术赋能治理”逐渐成为学界共识，技术驱动的政府治理转型在治理现代化和治理数字化领域呈现新的变化，[2]技术元素的加入为政府治理带来了新的突破。[3]一些学者研究了数字技术对社会治理的赋能[4]和对基层治理的嵌入与重构，[5]还有学者研究了新一代信息技术驱动下资源环境协同管理的逻辑[6]和数字技术赋能应急协同治理的效果[7]等。新时代背景下，数字技术能否为区域数据协同治理提供新的动能与治理思路？对这一问题的探索和系统研究有助于解决目前普遍存在的跨域数据共享难的问题。对此，本文拟从理论层面对数字技术驱动区域数据协同治理的价值及逻辑机理等重要问题进行论述，以期深化数字技术发展与区域数据共享的关联认知，为大数据时代的区域数据协同治理提供新的思路与方案。
数字技术赋能区域数据协同治理的创新价值
协同治理是以解决问题为导向，由利益相关者参与并共同承担责任的实践。[8]区域数据协同治理是指跨区域的多方主体之间基于目标的一致性，从公共利益与公共价值出发开展数据资源的协同与共享，以助力区域协同发展并实现数据的保值增值。数据共享是数据协同治理的核心，然而，对于任何一级政府部门来说，实现数据共享都是难点，而跨域数据共享面临的阻力更大。有研究指出，跨域数据共享既要克服由于业务协作产生的府际协作困境，又要克服由于数据特征产生的府际共享困境。[9]随着新一代信息技术的发展，数据共享得到了更多的发展机遇，数字技术打破了横向部门之间的信息壁垒，支撑着部门间的协同运行，强化了政府运作的整体性。[10]数字技术的交互性、高度适应性及迭代性等特点使其具有强大的数据关联、汇聚、传输及整合与转化能力，为区域数据协同共享提供了新的发展机遇。
数字技术为数据共享提供了新的渠道与平台。大数据、云计算、物联网等数字技术不仅改变了人们的工作、学习、娱乐和思维方式，更重要的是创造了一个“第二生存空间”。在这个空间中，人类的一切活动轨迹都以数字化的形式呈现，数据成为继土地、劳动力、资本、技术之后的第五大生产要素。随着大数据技术迅速发展，社会数据总量急剧增长，其中，与政务信息相关的大数据更是呈现爆炸性的增长趋势，占据了高达80%的社会数据总量，大规模的数据量对政府的信息储存与传输能力提出了更高要求。在传统技术条件下，由于存储空间的限制信息传输和共享面临诸多困难，如大量数据资料无法有效传输、数据传输速度过慢和信息传输的时效性不强等，不仅影响了工作效率，还制约了数据价值的充分发挥。
大数据平台作为一个系统性的有机体，包含数据采集、汇聚、处理、分享和开发利用等多种功能，具有整体性、开放性、兼容性等特点，为数据共享提供了更多可能。利用大数据的整合功能，可以将海量数据资源统一存储在数据中台，对信息进行统一管理和实时更新，当某一部门有信息需求时，只需要登录数据平台就可以获得所需要的信息。数据中台作为信息传递的媒介，降低了政务数据接收和传输的时间成本，为政务数据共享奠定了最佳基础。[11]由此，大数据平台改变了原有的数据共享模式，将原来数据共享中“一对一”或“一对多”的关系转变为“多对一”的依赖关系，即从之前部门与部门之间的依赖关系转变为部门对数据平台的依赖关系。各部门之间可以通过共享数据库、开放数据获取权限、促进数据流动等方式，更加便捷地获取所需数据，从而更好地履行自己的职能。以长三角政务服务“一网通办”平台为例，截至2023年12月，该平台累计上线逾150项跨区域服务应用，数据共享交换超过8亿次，各类数据实现了实时、高效和有序流动。[12]可见，在不改变行政区划及政府传统职能部门专业分工的情况下，可以利用“互联网＋”现代信息技术实现数据的集成式共享，通过部门数据信息的高速流通和交互融合，实现跨地区、跨部门的工作协调和深度合作。[13]
数字技术提高了区域数据协同治理的效率。数字技术具有诸多传统数据处理模式无法比拟的优势。首先，大数据技术具备跨越空间的强大数据收集能力，能够轻松实现数据从源头到终端的全覆盖和全流程收集，有助于解决政府在区域协同中因跨越地理边界、行政壁垒产生的数据收集难、收集不全面和不及时等问题。例如，在智慧城市建设过程中，政府可以利用物联网技术、射频技术和信息传感设备等手段，实时监测和采集交通流量、环境质量、能源消耗等各类数据。在市场监管中，政府可以利用大数据、人工智能等技术对海量市场主体和市场行为数据进行收集与整合，极大提升市场监管效能。
其次，数字技术提高了信息交流和传递速度。在传统电子政务时期，政府的信息搜集、保存以部门为中心，部门之间信息资源传递速度较为缓慢。当某一部门需要另一部门的信息数据时，只能通过一事一议的方式，在经过繁琐的申请和审批程序后获取相关数据。这种封闭的模式固化了数据信息流动渠道，加剧了数据相互割裂、条块分布、彼此独立的不良状态，不利于数据互通和发挥数据原有的治理价值。[14]相较之下，大数据技术具有快速处理数据的特征，使得政府在短时间内处理大量信息资源成为可能。例如，在疫情防控期间政府利用大数据技术实时收集和分析数据，为制定防控措施提供科学依据，构造了数字化的“情景应对”决策范式。同时借助数据中台建设将各类数据资源进行整合、汇聚与共享，以共享数据库的方式提供组织存储的便捷路径，使得数据总是处于易提取和易处理的状态。[15]当某一部门需要其他部门的信息数据时，只需要通过数据中台进行查询和获取，无需再经过繁琐的申请和审批程序，极大提高了工作效率。
最后，基于标签云、历史流和空间信息流等新兴技术，数据的可视化程度得到了极大提升。数据以更生动、易于理解的方式得以展示，可以帮助决策者更好地理解数据的含义和关联。一方面，在区域数据共享中，不同地区、部门可以借助标签云技术对大量数据进行快速整合、对比和标签化处理，明晰数据之间的关系和特征。例如在环保领域，不同地区的环境监测数据可以通过标签云技术进行汇总和比较，从而快速发现环境污染的重点区域和污染源，为制定针对性的环保政策提供数据支持。另一方面，在区域数据协同治理中，历史流技术能够记录数据的变化历程，为决策者提供数据演变的完整视图，帮助决策者了解数据随时间的变化趋势，从而预测未来的发展趋势。例如在经济发展领域，历史流技术通过展示区域GDP、人口增长率等数据的变化趋势，可以帮助决策者预测未来经济走势，并为经济发展战略的制定提供依据。此外，空间信息流技术能够将地理空间信息与数据流进行融合，更加直观地呈现数据在地理空间上的分布和变化。在区域城市发展规划中，借助空间信息流技术展示城市人口分布、交通流量等数据，可以帮助决策者优化城市规划布局，提高城市运行效率。
数字技术为降低区域数据共享的交易成本提供了可能。交易成本是政府治理成本的重要组成部分。威廉姆森提出，交易成本是信息搜集、监督、制度运行、决策等过程中所产生的成本。[16]交易成本政治学理论深刻剖析了政治交易过程中可能遭遇的困境，指出由于各方认知的局限性、地位的不平等性、政治合同的不完全性以及委托代理关系中信息的不对称性，可能会导致政治交易成本显著增加，极大地阻碍组织间集体行动的推进。从成本收益分析和理性经济人的视角看，当前一些地方政府在跨部门数据协同方面的动力不足，实质上源于对潜在成本与收益的权衡。部门在权衡利弊后，可能因跨部门数据协同的潜在成本超出了预期收益，而缺乏足够动力去推动这一进程。[17]虽然区域协同行动对于解决跨域公共问题、实现公共价值具有明显促进作用，但区域内理性的组织与个人还是会从组织利益最大化出发作出最有利于本部门的决策。作为公共部门的政府，也会在数据共享与业务协同过程中衡量利益得失。[18]如果成本大于预期收益，跨部门协同的阻力自然就会增加；反之，如果成本小于预期收益，跨部门协同的动力就会增强，跨部门协同达成的概率就更高。因此，提高跨部门协同效率的关键在于有效降低协同治理的交易成本。[19]
达尔曼将交易成本分为五类：搜集信息的成本、协商与决策的成本、契约成本、监督成本与转换成本。[20]阿尔钦提出在信息搜集的基础上还需要对信息加以整合，而“加工信息也是一种费用高昂的活动”。[21]据此，数据共享的行动达成可能也需要搜集数据的成本、对数据进行整合加工的成本、针对共享契约的谈判与协商决策成本、数据传输的成本、监督数据使用的成本以及调适契约的成本等。而大数据时代互联网、物联网和人工智能等新技术的发展为降低治理交易成本提供了可能。首先，数字技术显著降低了数据搜集与整合加工的成本。传统的数据搜集方式往往需要投入大量的人力、物力，而大数据技术的应用使得政府部门能够更快速、准确地获取所需数据，从而降低了数据搜集的时间和成本。同时，政府部门可以借助大数据分析和人工智能等技术实现对海量数据的自动整合和加工，降低了数据处理的人力成本，提高了数据的质量和价值。其次，数字技术还降低了数据共享的谈判与协商决策成本。在传统的数据共享过程中，政府部门之间往往需要开展多次谈判和协商，以达成数据共享的协议。而在数字化时代，政府部门可以通过平台快速了解对方的数据需求和使用情况，减少谈判协商的次数和时间成本。最后，利用区块链等技术可以实时对数据的使用情况进行监控和管理，实现数据共享的全程留痕，确保数据的合规性和安全性，避免了需要大量人力进行巡查和审核的繁琐过程，降低了监督成本。
数字技术有望解决区域数据共享的风险与安全问题。大数据时代信息技术的发展有助于解决政府数据资源共享中的数据泄露、数据滥用等安全问题。首先，大数据时代的平台式数据共享将传统数据传输过程中部门承担的风险转移至协同平台，从而在一定程度上减轻了部门为防范数据安全风险而可能产生的跨部门数据共享意愿降低的现象。同时，数据共享平台作为数据交流与沟通的媒介，可以清晰展示数据流动的路径，并将数据共享情况最终反馈给数据提供部门。其次，伴随数字认证、入侵检测、防火墙和云计算技术的发展，大数据平台的安全性也不断提高。例如，数字认证技术可以借助先进的密码算法对数据进行加密和解密，使数据在传输过程中被转换为一种难以被未授权者理解和访问的格式。利用这种技术可以加密和解密处理网络传输的信息，从而有效阻止未经授权的用户访问或篡改信息，确保网络传输信息的安全性和完整性。防火墙技术可以大大降低数据网络受外部攻击的可能性，保证内部网络的稳定运行。而基于云计算技术的分布式数据存储系统，具备相对完备的容错机制，能够对“云”中的各种资源进行有效、严格的控制与配置管理，通过高度集中化的数据管理和计算节点同构互换等措施来保障服务的可靠性，确保数据更安全地存储，防止数据的泄露和非法使用。[22]最后，区块链、物联网、人工智能技术等可以有效预防风险的发生。借助人工智能技术和物联网可以实现对数据的识别、定位、跟踪与监管，及时发现数据开放共享的问题与风险，实现对信息的动态监管。区块链技术的去中心化、共识机制、非对称加密算法等特征，可以实现对政务数据的全流程追溯，防止数据被篡改或伪造，从而保障数据的安全。
数字技术赋能区域数据协同治理的逻辑机理
技术不仅是社会变迁的赋能者，也是组织变化的催化剂。数字化时代下，数字技术的引入、传导和创新，能够产生广泛的技术赋能效应，推动区域数据治理理念的变化、治理要素的融合和治理结构的重塑，从而实现区域数据治理的制度再生产与协同化变革。厘清数字技术驱动区域数据协同治理的逻辑机理具有重要意义（见图1）。
理念革新：政府区域数据治理理念从“条块思维”向“资源整合”转变。理念是指人们对于某一事物或观念的深入思考和认知，是观念或者思想，通常表现为信仰、价值观或者世界观，是人类认知从表面到理性的升维，也是指导人们行为和决策的重要依据。数字技术的发展与应用促进了区域数据治理价值认知的重构，治理变革虽然在实践层面表现为技术的迭代革新，但实质上则源于技术对管理者改革意志和意愿的撬动，思维是改革与创新的“触发器”，改革的结果也受此影响。[23]要言之，随着数字技术在政府治理场域中的深入应用，公共管理者的理念正悄然发生着变化，政府理念逐渐由“管制”向“服务”转变，由“条块思维”向“资源整合”转变。[24]传统区域行政事务管理模式中，各种公共事务按照行政边界和职能分门别类进行管理，容易造成职责的交叉与冲突。数字技术的互联性、集成性、数据驱动性和平台化特质，正以前所未有的力度重塑和革新传统的政府管理范式。数字技术传达的数字治理理念强调的精准匹配、即时响应，是对传统治理理念的一次解构，推动着治理过程中的各参与主体的思维更新。[25]
数字时代下，政府坚持以最广大人民根本利益作为治理出发点，运用系统全面的数字化方式提升公共服务的供给效能。如随着京津冀区域经济的快速发展，“异地工作生活、跨区域经营生产”成为常态，无地域限制地获取公共服务成为公众的普遍需求。为此，三地政府从群众需求出发，加速推进跨区域政务服务办理。2023年4月，北京市政务服务管理局、天津市政府政务服务办公室和河北省政务服务管理办公室共同制定了《京津冀政务服务“跨省通办”专区工作规则》，旨在深化京津冀协同发展策略，进一步将更多政务服务事项纳入京津冀政务服务“跨省通办”专区，为企业和民众提供更为高效、便捷的异地办事体验，满足人民日益增长的跨地区服务需求。目前，京津冀已经实现了200多项事务“跨省通办”：跨省经营的企业足不出京便能领取天津的营业执照；三地各统筹区的参保人员在京津冀区域内所有定点医药机构就医，实现“无备案”医保直接结算机制，即无需额外办理异地就医备案手续，即可直接享受相应的医保报销待遇。“跨省通办”通过数字技术打破了地域的限制和传统的行政区域划分，构建起一个全新的治理领域——数字边界，进而将“治理单元”从行政区转向更为灵活高效的“数字单元”。[26]这一转变推动了政府治理思路和模式从“职能导向”向“公众导向”演进，提升了政府的治理效率和响应速度。随着区域数据资源整合与共享范围的扩大，数据将进一步发挥经济与社会价值，为区域协同治理创新带来发展契机。
要素融合：利用数字技术实现以“连接”促“共享”的互联互通。条块分割、属地分立管理的体制是制约区域数据共享的重要因素。区域数据资源分布广泛，既横跨多个行政区域，也涉及众多管理部门，区域不同行政主体、部门都建有各自专门的信息系统并积累了大量的数据资源，但由于体制机制制约、缺乏统筹规划和技术的局限性，数据安全共享和数据连接路径易受到阻碍，难以形成有效的协同效应，导致区域与区域之间、部门与部门之间、政府与企业和公众之间的合作变得困难。[27]
以物联网、云计算、大数据、区块链、人工智能等为代表的新一代信息技术开启了万物互联时代，将政府、企业、民众、社会组织主体和数据资源、计算资源、物力资源等紧密连接，促进了治理主体的协同演化和资源的互联互通。例如，相较于传统的信息通信技术，物联网技术的感知触角更加广泛，可以覆盖更多元的物体和环境，能够将各种物理设备、车辆、建筑物和其他具有电子设备或软件的系统相互连接，形成一个庞大的网络，极大地拓展互联网的应用范围，使得人们能够更加便捷地获取和交换信息。用户不再受限于时间和地点，而是可以随时随地轻松获取物体的实时数据，实时接收、发送并深入分析这些信息。云计算则基于强大的云端平台，能够轻松存储和分析处理海量数据，通过兼容异构的单机软硬件资源，使物理上分散的信息系统在逻辑上成为一个统一的“政务云”，破解了数据资源分散和分布不均衡的问题。[28]而以人工智能等为代表的数据智能技术，通过对数据进行快速整合、分析和匹配，可以解决信息在纵向传送时的数据丢失和横向传送时的信息拦截等问题。[29]可见，技术进步所产生的工具革命和功能转换促进了政府能力范围和角色的转变，使得碎片化的数据连接更为便利，为实现以“连接”促“共享”的互联互通提供了更多可能。
结构嬗变：数字技术促进业务流程和组织结构的升级再造。数字技术的应用改变了区域治理的物质和技术基础，从源头嵌入治理过程，加剧了区域治理主体之间的结构性张力，推动区域政府治理结构变革，促使政府职能重塑和角色重新定位。
早期的电子政务在一定程度上实现了信息的数字化和办公的自动化，显著提升了政府内部的管理效率，但这一过程只是将政府的运营范围从物理空间扩展至网络空间，其内部的核心组织结构和信息系统并未发生根本性转变，[30]传统的层级结构和决策流程仍然存在。换言之，由于缺乏顶层设计加之发展碎片化导致管理混乱，早期互联网等信息技术的应用大多未能深入到组织结构的内核，整体发展成效并不明显，存在业务部门林立、条块分割严重、整体信息化思维薄弱等问题。[31]
与早期电子政务时期互联网技术的简单嵌入不同，政府治理中大数据等新一代信息技术的应用带来了更为深远和根本性的变革。新一代信息技术通过传导机制由外向内地重塑了政府原有的业务流程和组织结构。政府通过标准制定、接口开放和服务整合，构建起一个强大的数字平台系统，将数据、服务、技术和人员紧密相连，形成了以公众需求为核心的全新工作流程，打破了传统政府职能的部门边界，实现了数据的共建与共享。公共数据平台、政务服务平台、协同办公平台、政务中台等数字平台系统在各个层次进行整合，不仅打破了各级政府部门之间的界限，还消除了政府与社会之间的交流障碍，实现了前所未有的跨地区、跨部门、跨层级的协同工作模式。[32]组织基于数字技术的支持，增强了内部的通信与监控协调能力，促进了组织体系与行政权力在横向配置上的扁平化发展，有助于推动数字政府一体化建设。近年来，各地方政府为推进数据的共享、开放与应用，相继开展机构改革并建立大数据管理机构。例如，广东省在精简和优化机构设置的过程中对省级及其直属部门的44个内部信息化机构进行撤并和调整，组建了广东省政务服务数据管理局；贵州省大数据发展管理局作为新的政府内设机构，整合了贵州省经济和信息化委及省信息中心等多个部门有关公共信息资源整合与应用的职责。截至2023年末，全国几乎所有的省级行政区均设立了专门的大数据管理机构，这些机构的成立充分体现了“数字化技术引发职能整合与机构重塑”这一命题。[33]
制度重塑：数字技术赋能推动区域数据协同治理制度再生产。在国家治理的背景下，国家的制度架构深刻影响着新技术在治理体系中的实际应用效果。[34]一个健全、科学的制度环境能够为新技术的应用提供有力的支持和引导，确保新技术在治理体系中发挥最大效能，从而推进国家治理体系和治理能力现代化。在数字技术应用于区域数据协同共享的实践中，大数据等数字技术驱动着区域数据协同治理，技术嵌入与制度调试之间的互动耦合重构了治理关系，推动现有组织结构和治理流程发生根本性变化，使之更加适应数据驱动的时代需求，为制度优化开辟了新空间、创造了新机遇。
从数字技术与政府治理融合的演变路径看，技术应用的初期无疑为政府治理带来了前所未有的便利。然而，随着技术的逐渐嵌入，政府部门必然会面临一系列制度瓶颈。技术逻辑强调高效、灵活和创新，追求数据的快速流动和资源的优化配置，科层制逻辑则更注重稳定、规范和层级分明，强调权力的垂直控制和责任的明确划分，两者相遇难免会产生结构性张力。一方面，技术的飞速发展要求政府治理体系能够迅速适应并作出相应调整；另一方面，科层制的稳定性和规范性又在一定程度上制约了其响应变革的敏捷性与速率。因此，为了让数字技术在区域数据协同治理中能够最大化地发挥效用，决策者必须进行制度调适与重塑。如基于开发应用逻辑的数据共享，可以使区域协同不再是完全依靠行政力量推动，而是由统一的治理目标或原则促成，[35]从而形成以需求为导向的制度再生产。京津冀在协同发展过程中，为发展数字经济，加快出台先行先试数据产权和收益分配等制度；北京市发布《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》，明确提出建立结构性分置的数据产权制度和数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的收益分配机制；河北省2022年发布《河北省数字经济促进条例》，明确推进京津冀三地新型基础设施建设标准、布局和应用协同，推进与京津执行统一的数据技术规范，实现公共数据系统的兼容。可见，技术应用既是引发制度变革的触发机制，也是实现制度变革的支持性因素。从根本上来说，制度再生产的阶段要求行动者自觉地根据技术应用所提供的逻辑和规则来推动制度变革，回应技术应用的新需求，推动技术更好地融入并助力组织发展，最终实现提高运行效率等目标。[36]
结语
区域数据协同治理是区域一体化发展的前提。随着数字技术的飞速发展，数据共享正面临前所未有的机遇。数字技术不仅为数据共享提供了新的共享渠道与平台，还显著提高了区域协同治理的效率，并为降低区域数据共享的交易成本和安全风险提供了可能。作为新的治理工具和价值载体，数字技术形塑了区域数据协同治理的全新场域，有望驱动政府区域数据治理理念从“条块思维”向“资源整合”转变，实现主体要素、技术要素与数据要素的融合，推动组织流程重组及组织结构再造，进而催生区域协同治理制度新条目。总体来说，数字技术驱动区域数据协同治理变革的关键在于将数字技术有效嵌入数据治理体系之中。传统的科层制结构与组织规范具有刚性和韧力，但技术结构和工作结构则相对具有柔性，且与具体的工作处理流程有关，因此能够被信息技术重塑和改造。[37]但我们也应该看到，数字技术的驱动与区域数据协同治理变革并不是简单的线性关系。技术既具有创见性，也具有局限性。例如，人工智能技术能够实时收集和处理数据，也极易引发数据和信息的泄露，对数据安全造成威胁。技术发挥作用的效能如何还取决于制度环境，正如简·芳汀所说，信息技术能否得到执行取决于官僚体制、规范准则、文化风俗等制度性因素。[38]因此，在探讨数字技术在区域数据协同治理中的角色时，我们需保持审慎而客观的态度。一方面，我们不应夸大数字技术的力量，认为它能解决所有问题。技术驱动的治理变革需要依靠制度、文化和人才等多方面的支持。另一方面，我们也不能忽视其巨大的潜力和价值。实践证明，数字技术的飞速发展为解决“数据孤岛”等问题提供了全新解决方案，使得跨地域的远程合作与数据共享成为可能。当数字技术能够以“可执行的技术”实现与政府组织的有机嵌入和融合，也许区域数据协同治理将不再是“虚拟的美丽”。
（本文系中国社会科学院大学卓越项目“数字化转型视野下跨部门政府数据协同治理研究”的阶段性成果，项目编号：20220028）
注释
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The Innovative Value and Logical Mechanism of Digital Technology Empowering Regional Data Collaborative Governance
Jiang Minjuan
Abstract: Solving the problem of regional data collaborative governance is helpful to promote regional integrated development. Currently, problems such as "data islands" and "data chimneys" generally exist at the regional level. Digital technology not only provides new channels and platforms for data sharing but also significantly improves the efficiency of regional data collaborative governance and reduces the transaction costs and security risks of regional data sharing. In the context of regional digital transformation, digital technology is expected to promote the innovation of regional data governance concepts, achieve interconnection and interoperability that promotes "sharing" through "connection", promote the upgrading and reengineering of business processes and organizational structures, and promote the reproduction of regional data collaborative governance systems.
Keywords: data sharing, data collaborative governance, digital technology, regional governance
责 编∕杨 柳 美 编∕周群英
