摘 要:资源循环利用体系建设是推动绿色低碳发展，解决资源短缺问题，减少环境污染的有效途径。系列政策的出台、存量经济时代的到来、国际市场的需求等促使资源循环利用体系的建设成为必然。资源循环利用体系的建设涉及多个层面的协调发展，主要包括物质流动、技术支撑、管理体系和经济机制。要从优化人居空间布局、破除体制机制障碍、加强科技创新、实现生态价值转化、引导全民参与、强化国际合作等方面着手，加快资源循环利用体系建设，促进经济社会发展全面绿色转型。
关键词:资源循环利用体系建设 循环经济 低碳发展
【中图分类号】X321 【文献标识码】A
党的二十届三中全会强调,“健全绿色低碳发展机制”“促进绿色低碳循环发展经济体系建设”。在各个领域低碳发展的过程中，资源循环利用体系的建设成为不可或缺的部分，既能够体现“双碳”目标下的减碳硬指标，又能体现现代化治理体系中的软实力。资源化体系建设是促进绿色低碳转型、实现人与自然和谐共生的现代化的内在要求，是建设现代化产业体系、推动经济高质量发展的重要抓手。在前端，资源化可以减少初级材料的需求量，降低资源开采过程中的碳排放；在中端，资源化的技术工艺路线可以减少生产过程中的碳排放；在末端，资源化体系建设将废弃物视为一种潜在的资源，减少了末端处置所带来的碳排放量。资源循环利用体系建设顺应了社会发展的新要求和人民群众的新期待，体现了精神需求和物质需求的融合，工业化和信息化的耦合，科学与人文的碰撞，法治和民主的相承。在这一涵盖全生命周期的资源化过程中，每一个人都直接或间接地参与到了再生产的某个环节中，对治理的难度和精细程度提出了前所未有的新要求。
资源循环利用体系建设的必然性
一系列政策的出台加快了资源循环利用体系的建设。2021年，国家发展改革委发布《“十四五”循环经济发展规划》，提出到2025年，我国资源循环型产业体系基本建立，覆盖全社会的资源循环利用体系基本建成，主要资源产出率比2020年提高约20%，单位国内生产总值能源消耗、用水量比2020年分别降低13.5%、16%左右。2022年1月，国家发改委等部门印发《促进绿色消费实施方案》，提出完善绿色消费激励约束政策，提升绿色低碳产品在政府采购中的比例，鼓励有条件的地区对智能家电、绿色建材等消费品予以适当补贴或贷款贴息。到2025年，绿色低碳产品的市场占有率要大幅提升；到2030年，绿色低碳产品成为市场主流。2024年3月13日，国务院正式印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，明确指出充分发挥市场配置资源的决定性作用，结合各类设备和消费品更新换代的差异化需求，依靠市场提供多样化供给和服务。2024年7月，中共中央、国务院印发《加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，首次对绿色转型作出系统谋划和全面部署，明确了总体要求、主要目标、实施路径，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。2024年8月，国务院办公厅印发《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》，提出到2025年初步建成覆盖各领域、各环节的废弃物循环利用体系，主要废弃物循环利用取得积极进展，资源循环利用产业年产值达到5万亿元。
存量经济时代奠定了资源化利用的来源基础。在增量经济时代，我国的资源消耗量快速增长，钢铁、精炼铝、精炼铜等多种资源的需求在全球占比均超过50%，居全球前列。在存量经济时代，随着循环利用体系的不断完善，再生资源回收利用规模不断扩大。2023年，我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废纸、废轮胎、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池（铅酸电池除外）等十类主要再生资源回收量约为3.76亿吨，比2017年增长33.3%，年平均增长4.9%；回收总额约为1.30亿元，比2017年增长72.0%，年均增长近9.5%。资源化作为存量经济时代中的增长变量之一，或将成为推动经济发展的新引擎。
国际市场需求拓宽了资源化利用的渠道及前景。2024年，欧盟委员会公布《包装和包装废弃物指令》，从2030年1月1日起，所有包装必须是可回收的（可回收成分低于70%的包装将被视作不可回收），否则不得投放市场。包装生产者缴纳的生产者责任延伸制度（EPR）费用将根据可回收性评级进行调整。2023年7月，欧盟委员会发布了一项关于报废车辆（End-of-Life Vehicles，ELV）的法规提案，该提案要求新车应包含至少25%的再生塑料。国际能源署（IEA）发布的《全球关键矿产展望（2024）》报告指出，锂、镍、钴、石墨、铜、稀土元素等六种重点矿物的供给可能无法满足需求，供应缺口将会出现。到2035年，全球铜的供应量将只能满足预计需求量的70%，锂的需求预计达50%。因此，建立资源回收利用体系迫在眉睫。
资源循环利用体系建设的基本内涵
资源循环利用体系的建设依托于循环经济理论。与传统的资源管理模式不同，循环经济理论强调经济活动应突破传统的“生产—消费—废弃”的模式，转为“生产—消费—废弃—再生”的闭环模式。换言之，通过系统化的管理措施，先进的技术手段，将生产过程中的废弃物、边角料和其他形式的副产品转化为可再利用的资源，形成循环利用的经济模式。
资源循环利用体系可被划分为三个主要层级，分别为产品级循环、材料级循环和能量级循环。产品级循环指将废弃产品的零部件进行再组装和再使用的过程；材料级循环指将废弃物进行破碎、再制造，再回到原材料的过程；能量级循环指对不能够被再使用和再利用的废弃物进行焚烧，将产生的能量进行再利用。建设过程中的核心理念在于从全生命周期视角，涵盖资源的获取、使用、废弃、再利用的每一个环节，将废弃物视为一种生产要素，最大限度地减少资源浪费，进一步实现资源的优化配置，从而达到全链条的高效再利用。
资源循环利用体系的建设涉及多个层面的协调发展，主要包括物质流动、技术支撑、管理体系和经济机制。物质流动是资源循环利用体系的基础，包括从资源的收集、分类、运输到处理和再生产的全过程管理，体现了每个环节中物质的输入与输出的定性评估和定量测算。技术支撑则是实现资源高效转化的关键因素。技术的研发和不断迭代能够提高资源处理和再利用的效率，包括废弃物的分离技术、再制造技术、能源回收技术等。并且，数字化和智能化技术的应用，如物联网和大数据，不仅能够提升资源利用的效率，还能够增强资源流动过程的可追溯性和透明度。管理体系是资源循环利用体系顺利运作的制度保障，包括政策法规的制定，监督机制的建立等，确保资源化的各个环节得以规范化运转。经济机制则是资源循环利用体系长效运作的动力源，通过市场化运作，促进资源再生产品的流通和交易，提升资源化产品的市场竞争力，形成稳定的供需关系。
资源循环利用体系建设面临的现实挑战
资源循环利用体系在建设和实施过程中面临着多重挑战，现实性制约包括以下几个方面。
城市回收体系仍不完善，“软”“硬”配套不到位。在垃圾分类政策的推动下，生活源废弃物的分类回收成效显著。然而，部分地区尚未形成健全的废弃物回收体系，废弃物的无序处理现象依然存在。硬件配套上，部分区域，特别是在偏远地区，回收、分拣和再利用等基础设施的建设投入不足，直接影响了投放、分拣、运输等各个环节之间的衔接和运作效率。软性配套上，社会参与动力不足是一个重要影响因素。公众的环保意识虽然已经大幅提升，但是到行动的转化仍然较弱，究其根本是激励不到位，持续性差。许多国际企业受到ESG（环境、社会和公司治理，Environmental, Social and Governance）信息披露的约束，积极投身于回收体系的建设。但对于未受到强制性约束的企业来说，参与的积极性并未显现。
再生市场细分品类繁多，并未形成规模化效应。废弃物回收行业发展在现阶段仍处于比较粗放状态，细分品类的复杂性导致市场参与者的数量多，竞争格局分散。以塑料废弃物为例，生活源塑料品类繁杂，主要包括聚对苯二甲酸乙二醇酯（PET)、聚丙乙烯（PP)、聚乙烯（PE)、聚氯乙烯（PVC）等。部分废弃物的处理门槛较低，导致回收加工企业呈现小而散的状态，加剧了人力资源投入过多、运载不充分、安全风险较大等现象。随着外卖、电商、快递、日化等产业的快速发展，塑料的产品形态更为复杂，对于回收、分拣和再利用的技术提出了更高的要求。再者，即使是规模以上企业也较难打通从前端到末端的一体化链条，难以充分掌控再生料的质量和来源稳定性，最终影响了再生产品的质量及规模。
技术瓶颈构成制约，高值化水平仍待提升。许多关键领域仍存在技术不成熟、效率低下等问题。例如，废弃物的高效分离与精细化处理技术尚不完善，导致许多高附加值资源的价值未被充分挖掘。部分再生资源的处理过程能耗较高，与低碳的目标相悖。尤其是在建筑垃圾等成分复杂的废弃物领域，技术的限制和高昂的成本使得资源化利用水平受到了极大限制。此外，知识产权保护机制并未完善，不利于颠覆性技术的成果转化和应用。
政策的出台起到了推动作用，但是实施成效仍需提高。尽管各地政府出台了一系列政策和法规，但在实践中，执行力和实施效果并不尽如人意，存在协调不力、资金不足和管理欠缺等问题。资源循环利用体系的标准化建设滞后，尤其是在再生产品的质量认证、回收规范和市场准入机制等方面，缺乏统一的行业标准。部分低值再生资源的回收再利用更是缺乏技术、质量和检测指导。例如，塑料泡沫和纸杯归属于可回收垃圾，但因价值低、标准不明确，常常被投放于其他垃圾中并焚烧。
市场机制尚不健全，再生产品处于竞争劣势。资源化产品目前仍以政府采购居多，再生资源产品的竞争力和市场认可度有待提升。再生资源的价格浮动较大，且与原生资源的市场价格联动性较弱，需求的波动影响了再生资源供应链的稳定性。与此同时，资源化产品的贸易壁垒也对国际市场的拓展构成障碍，限制了产业的全球化发展。另一方面，资源化产业链后端的消费属性较强，但消费者对再生资源产品的认知度和接受度较低。许多再生产品因存在质量和安全标准上的不确定性，市场出路并不明晰。
资源循环利用体系建设的推进路径
高标准推进资源循环利用体系建设，需要从回收体系、政策支持、技术创新、市场机制、社会参与和国际合作等多个方面进行系统性布局，协同推进。
优化人居空间布局，完善城市回收体系。一是覆盖全品种，回收的范围应包括工业废弃物和生活废弃物，各类高附加值和低附加值的废弃物也都应纳入循环利用的范畴。二是突出全过程，即覆盖设计、生产、消费、回收、处置、再生等整个流程，而非落脚于某一环节。三是激励全主体，即政府、企业、民众、社会组织等主体各司其职，协同推进。此外，将回收点、分拣站、处置场等基础设施要素纳入城市国土空间规划，保障再生资源流动所需的物理空间。
破除体制机制障碍，推动标准化建设。一是通过制定强制性回收和再生标准，明确各行业、各主体的责任与义务，形成法律上的刚性约束。二是通过税收优惠、财政补贴等激励政策，降低资源化过程中高昂的初始成本投入。三是加强对资源化过程中的监督与评估，确保政策执行的有效性。四是促进地方政府之间的协调合作，特别是针对跨区域的废弃物处理和资源化方面，形成统一框架和协调机制。
加强科技创新，助力高值化再利用。一是大力发展智能回收和分拣等技术，降低回收成本，减少资源回收过程中可能产生的二次污染问题。二是引入物联网、大数据、区块链等数字技术，提高废弃物管理的透明度和资源流动的可追溯性。三是通过碳足迹评估，明确资源化过程中各个环节的碳排放量和减碳目标。四是面向新兴废弃物领域，建立跨学科、多技术路线融合的资源化技术集成系统，解决技术应用面临的孤立性和片面性等问题。
实现生态价值转化，完善市场机制以推动规模化效应。一是建立资源化产品的价格机制，通过市场化手段提升资源化产品相较于原生产品的竞争力。二是建设再生资源和二手交易等交易平台，促进再生资源和产品的流通，并吸引更多的资本进行项目孵化，推动产业的集聚发展。三是依托“以旧换新”等新政，通过财政补贴或税收优惠政策，鼓励消费者合理淘汰废旧产品，换购新产品，带动经济增长。四是发挥再贷款、基金等工具作用，支持企业进行设备更新和技术改造。
引导全民参与，全社会响应加快形成绿色低碳发展氛围。一是通过宣传教育和推广活动，提升公众对资源化的认识与理解，积极参与垃圾分类和“以旧换新”等活动。二是鼓励企业在生产过程中创新产品设计，优化生产流程，推动资源的循环利用和产品的绿色转型。三是引导公众通过碳普惠平台获得碳积分奖励或碳收益，形成全民共建、共治、共享的资源化发展格局。
强化国际合作，贡献中国智慧和经验。通过多边合作机制等，鼓励相关企业和机构学习、借鉴其他国家在资源循环利用体系建设中的成功经验，并根据本土需求加以调整和实施。发挥不同国家和区域的治理优势，优化废弃物和资源的跨境流动管理。通过国际科研院校的交流合作，加速颠覆性资源化技术的创新与推广，推动全球资源化产业的良性竞争和发展。
【本文作者为同济大学马克思主义学院教授 杜欢政，同济大学环境科学与工程学院副研究员 陆 莎；本文系国家重点研发计划项目（项目编号：92022YFC3803401）、国家数据局课题项目“数字化驱动生态文明发展的机理研究”、 中国科协科技智库青年人才计划（项目编号：XMSB20240711083）的阶段性成果】
参考文献略
责编：冯一帆／美编：王嘉骐