城乡融合发展是畅通国民经济循环、破解我国发展不平衡不充分问题、实现共同富裕的必由之路，是中国式现代化的必然要求。城乡融合既是发展命题，也是改革命题。推进城乡融合发展，前提是优化城乡要素配置，关键在于促进城乡要素平等交换、双向流动，主要依靠深化体制机制改革。党的二十届三中全会对完善城乡融合发展体制机制作出战略部署，为以改革促进城乡融合发展指明了方向、提供了遵循。要加快破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进城乡融合发展，缩小城乡差别，促进共同富裕。
众所周知，生产要素是经济活动必不可少的投入品。生产要素优化组合和创新性配置，是提高全要素生产率，进而推动经济增长的重要源泉。生产要素在城乡之间流动，可以改变城市和乡村资源禀赋，优化资源配置效率，加强城乡联系和经济循环，促进城市发展和乡村振兴。在工业化和城市化进程中，由于规模经济集聚效应，城市工业和服务业部门的经济活动效率往往高于农业和农村地区，导致资源要素源源不断地从农村流向城市，带来城的比重上升、乡的比重下降，这是客观规律。到了工业化和城市化中后期，为避免农村凋敝引发城乡发展差距过大，很多国家通过各种方式引导资源要素向农村流动，改善城乡、工农关系。我国目前处于工业化和城镇化后期发展阶段，加上长期遗留的体制机制原因，资源要素从农村流向城市仍是普遍现象，乡村发展活力和动力不足的状况亟须改变。而且，我国经济已经进入高质量发展阶段，城乡发展不平衡、农村发展不充分是我国社会主要矛盾的集中体现。我国14亿多人口的特殊国情，决定了不管工业化、城镇化进展到哪一步，农业都要发展，乡村都不会消亡，城乡将长期共生并存，因此必须推动城乡融合发展，努力缩小城乡差距，其中最关键的就是实现城乡要素平等交换、双向流动。
党的十八大以来，我国深入推进新型城镇化战略和乡村振兴战略，不断探索和完善城乡融合发展体制机制，推动城乡面貌发生历史性变化，城乡融合发展取得了历史性成就。城乡统一的户口登记制度全面建立，2024年全国常住人口城镇化率达67%；城乡一体的基础设施建设取得显著成效，并向联通化、一体化的方向迈进，农民生产生活条件得到极大改善；农村居民人均可支配收入达到23119元，城乡居民收入倍差缩小到2.34。但是，城乡要素平等交换、双向流动仍然面临一些突出的制度性障碍，主要体现在五个方面。一是户籍制度改革还没有完全到位，户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率相差18个百分点，常住人口尚未享有同迁入地户籍人口同等权利，吸引城市人才下乡机制亟待建立。二是城乡统一的建设用地市场仍未真正形成。需按照中央要求有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全收益分配和权益保护机制。三是农村资金净流出局面没有根本改变，农村融资难、融资贵等问题依然存在，乡村全面振兴面临巨大资金供给缺口。四是城乡产业融合机制有待健全，乡村产业效益水平有待提高，利益联结机制有待完善，农业农村现代化仍然是中国式现代化的突出短板。五是城乡公共资源配置不够均衡，城乡基础设施投入依然有差距，农村文化、教育、医疗、社会保障水平与城市相比仍有不足。
城乡融合发展是一场重大而深刻的社会变革。改革有破有立，得其法则事半功倍。促进城乡要素平等交换、双向流动，必须以要素市场化改革为主攻方向，聚焦人、地、钱、产进一步完善城乡融合发展体制机制，激活城乡发展内生动力，缩小城乡之间、不同地区乡村之间、农民群体之间“三大差距”，扎实推动城乡融合高质量发展。
一是以促进人在城乡之间的自由流动为目标，进一步深化户籍制度改革。人是生产力发展中最革命、最活跃的要素。促进城乡要素双向流动，关键是实现人在城乡之间的自由流动，并以此带动资金、技术、数据等要素流动。要深入实施以人为本的新型城镇化战略，以促进农业转移人口市民化和人的自由流动为重点，持续深化户籍制度，着力破除城乡二元结构，推动1.7亿已进城但尚未在城镇落户的农民工及其随迁家属中有意愿的群体顺利实现市民化，使符合条件的农业转移人口享受同迁入地户籍人口同等权利；对暂时满足不了市民化条件的农业转移人口，通过深化居住证制度、基本公共服务制度等改革，使其享有均等化的城镇基本公共服务。面对青壮年劳动力大量流出导致的农村人才短缺问题，要有序引导大学毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡，积极探索农村集体经济组织成员进入和退出机制改革，逐步赋予下乡返乡人员相应的农村集体经济组织成员权益，打造一支沉得下、留得住、能管用的乡村人才队伍，为全面推进乡村振兴、加快建设农业强国、推动城乡融合发展提供智力支持和人才支撑。
二是以释放土地资源潜力为重点，进一步深化农村土地制度改革。近年来，我国农村土地制度改革取得了显著进展，但农村承包地、宅基地和集体经营性建设用地“三块地”改革还没有完全到位，既制约农民增收，也导致资源浪费。要进一步深化“三块地”制度改革，有效释放农村土地资源增值潜力。首先，完善农村承包地“三权分置”制度，稳妥推进第二轮土地承包到期延包工作，推动解决土地细碎化问题，鼓励和支持规模化经营，促进农业现代化发展。其次，加快完成房地一体宅基地确权登记颁证，探索宅基地使用权自愿有偿退出机制，允许农户合法拥有的房屋通过出租、入股、合作等方式盘活利用，发展乡村富民产业。最后，加快建立城乡统一的建设用地市场，有序推进集体经营性建设用地入市改革，允许村集体在农民自愿前提下，依法将废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，为乡村全面振兴、城乡融合发展提供土地保障。
三是以发展壮大优势特色产业为载体，进一步构建县域产业融合发展机制。县域经济是城乡融合发展的重要战略支撑点。近年来，我国县域经济持续稳定发展，一批县域优势特色产业集群不断涌现和发展壮大。要素跟着产业走，县域优势特色产业是促进城乡要素平等交换、双向流动的主要载体，要以县域为重要单元，统筹推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，着力提升县城综合承载能力和治理能力，发展壮大县域富民产业，促进县域人口集聚、产业升级、服务集成。加大中央预算内投资、税收优惠、建设用地指标供给等支持，完善农村金融服务体系，引导和鼓励不同县域深化主导产业培育，根据资源禀赋、产业基础、区位优势，发展各具特色的县域特色优势产业集群。依托县域重点产业园区，提升产业发展平台能级，增强产业承载和培育能力，提高对资源要素的吸引力。推进农村一二三产业融合发展，大力发展优质高效、有品牌的现代化农业，做优做强现代农产品加工业，培育壮大乡村旅游、休闲农业、健康养老、农村电商、科技信息等农村服务业，延长农业产业链，拓展供应链，提升价值链。
四是以硬建设和软服务为支持对象，进一步健全城乡公共资源一体均衡配置机制。乡村基础设施和公共服务是满足农民对美好生活向往、缩小城乡差距的直接体现，是促进城乡要素平等交换、双向流动的重要保障。虽然我国农村基础设施和公共服务得到了明显改善，但与城市相比仍有较大差距，不利于促进城乡要素平等交换、双向流动。要按照支持农业农村优先发展的要求，健全城乡公共资源一体化配置机制，确保公共资源向农业农村倾斜。坚持尽力而为、量力而行，健全农村基础设施建设多元投入保障机制，建立城乡基础设施一体化规划、建设、管护机制，推进城市基础设施网络向乡村延伸覆盖，逐步实现城乡互联互通、并网运行。完善城乡公共服务协同推进机制，强化政府基本公共服务兜底保障职责，促进基本公共服务优质资源向农村覆盖，逐步把群众呼声高的普惠性非基本公共服务纳入基本公共服务范围，推进城乡基本公共服务均衡可及、优质共享。
五是以促进就业增收为落脚点，进一步完善城乡居民增收长效机制。促进城乡要素平等交换、双向流动，最终成效要落实到城乡居民的获得感和幸福感上，主要体现就是实现城乡居民稳定就业和增收。要保持城乡居民收入增长不失速、收入差距持续缩小，必须锚定“人人有事做、家家有收入”的目标，大力发展实体经济，多渠道保障城乡居民稳定就业增收。坚持就业优先战略，建立更高质量的充分就业促进机制，以创新推动传统产业转型升级、新兴产业培育壮大和未来产业前瞻布局，建设更具竞争力的现代化产业体系，创造更多的就业岗位。深化共富工坊、集体增收、社保托底等低收入农户长效帮扶机制，完善工资合理增长、员工持股、机会公平等扩大中等收入群体规模的体制机制，持续缩小收入差距。
（作者系中国宏观经济研究院院长）
