摘 要:强农惠农富农支持政策的落脚点在农业农村农民，重要目标是乡村全面振兴与共同富裕，决定了强农惠农富农支持制度的实施需要有能够联农带农为农在农的主体，其中，新型农村集体经济因为其产权明晰、分配合理、赋予农民更加充分的财产权益等特性，历史性地可以并必须肩负这一使命。要高度重视新型农村集体经济的发展壮大，积极探索新型农村集体经济的有效实现形式，不断健全新型农村集体经济的运行机制。
关键词:强农惠农富农 新型农村集体经济 乡村全面振兴 共同富裕
【中图分类号】F299.2 【文献标识码】A
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确指出：“完善强农惠农富农支持制度。”可见，完善强农惠农富农支持制度并充分发挥强农惠农富农支持制度的积极效应，推进乡村全面振兴和实现共同富裕，已成为新时期“三农”改革的重点。
多年来，农业农村部和财政部等部门结合中央农村工作会议、中央一号文件的精神，每年都会适时发布实施强农惠农富农政策的工作重点，力求政策落实有抓手，“三农”支持有保障。这些政策涉及面广，总体而言，主要是通过加大财政资金投入，发挥财政资金的引导和扶持功能，有重点有延续地支持“三农”发展，实现强农惠农富农愿景。主要包括：农业补贴，比如粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机购置补贴等；农村基础设施建设支持，包括农田水利设施尤其是高标准农田建设、农村道路建设和农村电力通信设施建设等的支持；农业科技推广支持，涵盖现代农业技术培训、示范推广和农民工职业技能培训等补贴和支持；农村金融服务，主要是向农户和农业经营主体提供低息小额贷款和农业保险补贴支持等；农村社会保障体系建立扶持，包括农村医疗保险补贴、养老保险补贴和低保支持等；农产品价格支持，主要是实施最低收购价格制度和临时收储政策等。期望通过这些政策的实施，提升农业生产效率和农业竞争力、改善农村生产生活条件、增加农民收入，推动“农业强、农村美、农民富”。
关于强农惠农富农研究，主要关注政策实施的效果评价及其优化。不少学者基于实地调研或农户问卷调研数据，对既往强农惠农富农政策的实施效果进行评价，比如朱颖认为当前惠农政策实施的症结在于政策悬浮化；詹义清基于关中７个县（区）的调查认为当前我国惠农政策供给契合了农民需求，实施效果得到了农民的肯定，政策供给有效性较高。这些研究为进一步完善我国强农惠农富农支持制度提供了较为丰富的经验证据和理论基础。
中国农村集体经济制度是社会主义公有制的重要组成部分，新型农村集体经济是公有制的重要实现形式。发挥新型农村集体经济在强农惠农富农中的作用，是完善强农惠农富农支持制度的重要内容之一。党的十八大以来，充分发挥集体经济的再分配作用成为我国助力脱贫攻坚、推进乡村全面振兴和实现共同富裕愿景的重要举措。2025年中央一号文件指出：“因地制宜发展新型农村集体经济，不对集体收入提硬性目标，严控集体经营风险和债务。持续深化农村集体资金、资产和资源管理专项治理。”2025年初，中共中央、国务院印发的《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》再次明确指出：“巩固提升农村集体产权制度改革成果，发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。规范农村集体经济组织及其运行管理、农村产权流转交易，加强农村集体资产监督管理，严控集体经营风险和债务规模”。
新型农村集体经济是强农惠农富农政策的重要载体和实施主体
新型农村集体经济肩负强农惠农富农的使命
强农惠农富农支持政策的落脚点在农业农村农民，重要目标是乡村全面振兴与共同富裕，决定了强农惠农富农支持制度的实施需要有能够联农带农为农在农的主体，其中，新型农村集体经济因为其产权明晰、分配合理、赋予农民更加充分的财产权益等特性，历史性地可以并必须肩负这一使命。
2016年12月，中共中央、国务院出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》首次正式提出新型农村集体经济的概念，并做了明确界定，“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式”，并要求“科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济”。与传统农村集体经济相比，新型农村集体经济是在坚持土地集体所有的社会主义公有制基础上，从传统农村集体产权模糊化、分配平均化的制度结构向产权结构明晰化、生产经营市场化、分配制度股份化演进。[1]
正如《中华人民共和国农村集体经济组织法》所明确的：“农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织”“农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，是健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量，是提升中国共产党农村基层组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障”。发展壮大新型农村集体经济是社会主义公有制经济在农村经济中占主体地位的基本保证，也是实现共同富裕的重要基础。
新型农村集体经济具有“经济—社会”双重属性和“经济发展—社区保障”双重功能，其发展目标既包括促进农村经济发展，又包括维护村民共同利益和社会和谐稳定。新型农村集体经济是强农惠农富农政策的重要载体，可以将涉农政策支持转化为推动乡村全面振兴和共同富裕的现实动力。
新型农村集体经济推动乡村产业升级
作为市场经济主体，农村集体经济组织遵循市场经济的一般规律，参与市场竞争，在集体经济系统中直接产生经济效益，经济效应是其追求的首要目标[2]。新时代，基于农业农村现代化和共同富裕目标的需要，既往的以分散经营为主的家庭联产承包责任制的农业经营管理模式需要创新，必须向分工经济条件下的规模经营为主的家庭联产承包责任制的新型农村集体经济转变。因为农村集体经济将分散小农集中起来，以合作共赢为目的，以合作经营为方式，通过规模化经营和专业化管理，避免农户“单打独斗”造成的低效问题，进而提高农业生产效率，增强农业生产竞争力。也就是说，在一个以小农户为主体的大国农业格局下，新型农村集体经济发展通过打破小农户对接大市场的门槛、引导实现规模经营、盘活乡村闲置资源、发展乡村新产业新业态、推进农村经济规模化发展、实现乡村资源配置与使用收益最大化、拓宽农户收入来源，促进农民收入增长、优化利益分配机制、提高农民收入水平，让农村得发展、农业得转型、农民得实惠。
新型农村集体经济助力农民增收致富
一方面，发展新型农村集体经济为农民就业创业提供良好的机会和平台，使不同类型农户充分发挥比较优势获得收益，进而实现缩小城乡收入差距。对于农村居民而言，新型农村集体经济发展能够优化整合农村资源要素，发展农村电商、特色农业等新型产业，吸引大量农村劳动力就地就近就业创业，提升其从事非农工作的自主性，实现农民个人的自我发展[3]，拓宽了农民增收的渠道。另一方面，新型农村集体经济发挥组织平台优势，实现统一经营管理，能够大幅度提高集体成员的资源要素使用效率，具有提高集体成员收入水平、平衡集体成员收入分配、提供集体成员公益性服务等方面的优势，有利于缩小农村内部和城乡之间生活差距。特别是从收入视角，我国农民的经营性收入和工资性收入受限于个体能力，财产性收入依赖于财富积累，而政府的转移性收入仅能惠及有限的群体。市场机制下不可避免的“马太效应”以及由此产生的经济增长的“滴漏效应”无法有效解决收入分配的不平衡问题。在此背景下，为达到强农惠农富农和实现共同富裕的目标，推进一个既能促进市场资源高效配置，又能缩小收入差距的新型农村集体经济运行机制显得尤为关键。
《中国农村经营管理统计年报》2015—2020年数据显示，新型农村集体经济的收入构成包括经济性收入、投资收益、补助收入、发包及上交收入、以及其他收入等，其中，补助收入由2015年的866.7亿元，分别上升到2016年的983.1亿元、2017年的1129.8亿元、2018年的1246.9亿元、2019年的1488.8亿元、2020年的1731.3亿元，占比从2015年的21.1%上升到2016年的23.1%、2017年的24.4%、2018年的24.4%、2019年的26.2%和2020年的27.4%。这些数据表明新型农村集体经济虽然具有市场性，但同时因其社会性，能够从各个渠道获得补助收入，补助收入占其收入比重还相当高。这些事实也说明，新型农村集体经济组织本身就是强农惠农富农政策支持的对象；同时，在强农惠农富农政策支持下，扶持新型农村集体经济的发展壮大，也推动了农业发展和农民增收致富。
新型农村集体经济聚焦农民福祉提升
为村庄与集体经济组织成员提供公共服务既是新型农村集体经济发展的目的，更是其本质属性。新型农村集体经济的社会属性（即社区性）在于服务乡村全体居民，真正立足于“社区和人的发展需求”。而新型农村集体经济的蓬勃发展为其社区性的实现提供坚实的物质基础。究其原因，新型农村集体经济的发展嵌入在市场参与、乡土社会氛围以及组织环境的背景中，应当并且实际上肩负着为村庄提供公共服务的职能。新型农村集体经济发展能够依托并壮大乡村公共财力，为农村基础设施等公共服务和公益事业提供资金来源，确保农村公共品的可持续供给，扭转农村公共领域的低度组织化现状，更好地满足农村居民对公共服务的需求。同时，伴随着新型农村集体经济的发展壮大，农村集体组织可以更充分地利用集体资金和集体资源来改善基础设施建设等公共服务，为农村居民尤其是困难村民在养老、医疗、就业等公共领域提供集体保障，发挥二次分配效应[4]，达到强农惠农富农的目标。
2015—2020年《中国农村经营管理统计年报》数据（如表1）显示，历年来，新型农村集体经济在社会福利（公益性基础设施建设投入、公共服务费用与福利费）的支出占比都较高，大部分年份的三项支出占当年总收入的比重都在34%以上，即使占比最低的2020年，也达到了24.91%，表征了新型农村集体经济能够、而且事实上也承担了强农惠农富农重要载体的功能。
新型农村集体经济是强农惠农富农的重要载体。发展壮大新型农村集体经济对于促进农业现代化，推动农村社会文化、政治经济和生态环境的改善，提高农村居民的幸福感和获得感，扎实推进共同富裕[5]，具有重要意义。
强农惠农富农视角下发展壮大新型农村集体经济的思考
农村集体经济是推动农业、农村和农民发展的关键动力，在中国改革开放的进程中扮演了举足轻重的角色。党的十八大以来，党中央高度重视农村集体经济的发展，出台了系列深化农村集体产权制度改革的方案和相关政策。特别是2015年启动农村集体产权制度改革以来，我国新型农村集体经济快速发展。农村政策与改革统计年报数据显示，到2023年底，全国农村集体账面资产总额达到9.14万亿元。中国农村集体经济已经具有了一定的活力，而且，广大农民也从中获得了不少实惠。新型农村集体经济既是强农惠农富农支持政策的受益者，也是强农惠农富农政策支持实施的承载主体，并由此惠及“三农”。
但是，新型农村集体经济发展还面临多重困境，诸如资本积累不足、市场准入限制、制度性障碍、技术创新缺乏和经营管理人才短缺等；同时，受农村集体资产产权的“村庄封闭性”约束，尤其是农村集体经济组织作为“特别法人”，新型农村集体经济的发展天然地要面对“精英俘获”和“集体偷懒”的困境，即所谓的主体困境、经营困境和福祉困境。由此，充分发挥强农惠农富农支持制度的积极效应，立足现实，以有利于乡村全面振兴和共同富裕愿景实现为目标，巩固提升农村集体产权制度改革成果，构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济，避免“使命漂移”，是新时代完善强农惠农富农支持制度和发展壮大新型农村集体经济必须面对的共同问题，也是社会各界普遍关注的热点话题。
高度重视新型农村集体经济的发展壮大。改革开放以来，对于发展农村集体经济的认识存在一个回归与重塑的再认识过程，时至今日，对于新型农村集体经济的发展路径选择及其运行机制构建、甚至是否要发展壮大农村集体经济还存在“争议”和“困惑”。事实上，在以小农户为主体的大国农业格局下，发展新型农村集体经济是应对提高农业生产效率、增强农村公共产品供给、完善乡村治理结构以及提升农民收入等系列挑战的有效策略。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确指出：“巩固和完善农村基本经营制度”“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”。从这个意义说，农村集体经济组织是在经济社会发展中避免农村两极分化、扎实推进动农村共同富裕目标实现的重要组织保障。由此，要凝心聚力，推动新型农村集体经济的发展壮大。
积极探索新型农村集体经济的有效实现形式。理想的新型农村集体经济的有效实现形式，应既能化解集体内部成员自身有限理性风险，又能抵御集体外部市场风险，同时有助于促进乡村全面振兴与共同富裕的实现。由此，要立足中国各地乡村自然资源禀赋、地理区位、经济基础和风俗人情等各异的现实，在坚持农村基本经营制度的前提下，支持并鼓励采取多路径发展壮大新型农村集体经济。现实中，各地在推进新型农村集体经济发展中，也涌现出了众多典型模式，比如，广东省江门市的现代公司运作型、四川省崇州市的“农户+集体合作社”、吉林省榆树市的“农户+合作社+企业”，以及浙江省杭州市的“股社分离”模式、广东省佛山市南海区的“股权交易”模式、江苏省苏州市吴中区的“政经分开”模式等。无论采取何种模式，重点是要充分发挥农村既有资源和体制机制优势，为新型农村集体经济发展增动力、强能力，同时，助力强农惠农富农使命达成。比如，为了进一步发挥遍布乡村的供销社优势，实现要素汇聚，助力新型农村集体经济发展壮大，2024年5月13日，广东省人民政府办公厅印发了《关于推进“社村”合作助力新型农村集体经济试点方案》，从“百千万工程”典型县、产粮大县及特色优势产业县中遴选了12个县（市、区）开展试点，取得了一定成效。
不断健全新型农村集体经济的运行机制。不同的新型农村集体经济发展模式需要有配套的运行机制，以最大限度地避免新型农村集体经济发展中“内部人控制”和“集体偷懒”的两难困境，实现集体经济的内生发展，确保农村集体经济的“使命达成”，助力强农惠农富农愿景实现。各地在实践中创新发展，也提供了不少成功的范例。比如，广东省梅州市以“产业村长制度”助力新型农村集体经济发展，遵循新型农村集体经济发展的基本运作机制，按照“企业（产业、基地等）在村、人（每个月都有一定时间）在村、就业在村、增收在村、变化在村”等“五个在村”的总体原则选育“产业村长”，助力企业家精神赋能新型农村集体经济发展过程中不偏离公共性，在此基础上赋予具有企业家精神的“乡村精英”更多的权利，为发展壮大新型农村集体经济提供了可供借鉴复制的经验[6]。广东省佛山市禅城区则通过聘请“乡村CEO”，为打破“村庄封闭性”，引入外部专业化的经营管理人才助力新型农村集体经济发展壮大，走出了一条新路。广东省云浮市探索推行的“政银企村（户）共建模式”，通过建立有效利益联结机制，充分发挥政府、企业、银行金融机构和村集体、农户的优势和积极性，为发展壮大新型农村集体经济、完善强农惠农富农支持制度提供了可推广的经验。
总之，无论采取何种发展路径，配之以何种运行机制，关键是要建立健全联农带农的利益联结机制，以产业发展联农带农，健全新型农业经营主体和涉农企业扶持政策与带动农户增收挂钩机制，按照2024年中央一号文件的要求：“深化农村集体产权制度改革，促进新型农村集体经济健康发展，严格控制农村集体经营风险。对集体资产由村民委员会、村民小组登记到农村集体经济组织名下实行税收减免”，确保强农惠农富农愿景和使命成真。
【本文作者为华南农业大学经济管理学院教授、广东省哲学社会科学重点实验室——乡村振兴实验室执行主任；本文系国家社科基金重大项目“新型农村集体经济的发展路径、运行机制与政策支持研究”（23&ZD112）的阶段性成果】
注释略
责编：程静静／美编：石 玉