【摘要】探索区域间联动融合发展，破除区域壁垒和市场分割，推动资源要素高效流动集聚，促进区域间科创产业对接协作、生态环境共保联治、基础设施互联互通、公共服务便利共享，实现互融、互促、互利、共赢，有利于更好释放区域战略多重叠加效应，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。现阶段，我国推动区域间联动融合发展面临若干难点和挑战，要进一步明确主要思路和重点领域，统筹推进四大板块发展，深入实施区域重大战略，推动不同主体功能区差异化发展，深化区域间合作机制，健全区域一体化发展机制，完善区域间合作保障机制。
【关键词】区域发展 区域合作 联动融合 一体化 协同创新
【中图分类号】F127 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.04.004
【作者简介】鲍家伟，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心政策研究部主任、研究员。研究方向为城乡发展、区域经济。主要论文有《统筹新型城镇化和乡村全面振兴的推进机制分析》《推进县域城乡融合发展的路径举措》《更加注重高质量发展 推动城镇化行稳致远》等。
我国幅员辽阔、陆海兼备、区域差异明显，不同区域的资源禀赋、经济基础和社会风俗各具特色。着眼全国“一盘棋”，立足区域优势，发挥自身特长，实施区域协调发展战略、区域重大战略，对于缩小区域发展差距、提升区域发展平衡性协调性，以高质量发展推进中国式现代化具有重要意义。2024年中央经济工作会议提出，发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应，积极培育新的增长极。推动区域间联动融合发展，破除区域壁垒和市场分割，推动资源要素高效流动集聚，促进区域间科创产业对接协作、生态环境共保联治、基础设施互联互通、公共服务便利共享，实现互融、互促、互利、共赢，有利于更好释放区域战略多重叠加效应，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。
推动区域间联动融合发展具有坚实基础
党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，进一步完善支持西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的政策体系，推动建立健全区域协调发展体制机制。各地区立足自身比较优势，积极主动融入新发展格局，区域板块发展平衡性显著增强，基本公共服务均等化水平不断提高，基础设施通达程度更加均衡，区域间基本生活保障水平逐步接近，动力源地区引擎带动作用得到加强，重要功能区关键作用进一步发挥，呈现出分工合理、优势互补、相得益彰的区域协调发展崭新局面。
党的二十大以来，习近平总书记先后主持召开9场推动区域发展战略落实的座谈会并发表重要讲话，作出一系列重要指示（见表1）。针对区域间联动融合发展，提出对内要加强区域战略间的对接，对外要融入共建“一带一路”。例如，京津冀地区要积极同国内外其他地区沟通对接，打造全国对外开放高地；长三角地区要与中西部地区加强产业合作，着力提升产业链供应链韧性和安全水平；东北振兴要加强与东部沿海和京津冀的联系，深度融入共建“一带一路”；中部地区要加强与京津冀、长三角、粤港澳大湾区深度对接，加强与长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展的融合联动；西部大开发要更加主动服务对接区域重大战略，积极融入全国统一大市场建设，创新东中西部开放平台对接机制，深化与东中部、东北地区务实合作。
在党的路线方针政策指引下，区域间合作领域不断拓展，合作机制逐步完善，为联动融合发展创造了条件。具体来看，一是组织体系更加完善。2023年，中央强化区域协调发展的顶层设计，把京津冀协同发展、长三角一体化、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展、粤港澳大湾区建设等一系列区域重大战略领导小组合并为“中央区域协调发展领导小组”。随着区域间合作的深化，相关区域和有关省份建立了区域合作组织机构，一体化推进区域战略实施。例如，京津冀三地联合组建协同发展联合工作办公室，聚焦跨区域、跨领域的重点事项，推动落实三省市层面协同机制确定的工作任务，协调督促专题工作组具体任务落地实施。二是合作领域进一步拓展。区域间合作已经不再局限于招商引资、调研走访和项目合作，逐步在规划编制、市场一体化、产业协作、创新协同等方面发力，跨区域合作的广度和深度不断拓展。合作渠道更加畅通，以产业为载体、项目为平台、资金为纽带的技术、资金、人才等创新要素跨区域流动的频次更多、效率更高、质量更优。三是平台载体不断丰富。当前我国已经陆续形成了以经济特区、国家级新区、国家级开发区、海关特殊监管区域和自由贸易试验区、跨境电子商务综合试验区、全面深化改革创新试验平台、经济协作区等一系列功能平台，一批联动区域产业资源配套、优势互补、产业链供应链黏度和韧性更强的产业集群快速发展，对落实区域重大战略起到了重要支撑作用。四是制度体系日益健全。从宏观层面的顶层设计到具体领域的专业制度，跨区域合作的运行机制和保障机制不断完善，已经形成了规划、经济、行政、法律等多种手段协同推进、相互补充的良好局面。例如，长三角三省一市（江苏省、浙江省、安徽省和上海市）通过协同合作，在社会、经济、科技、生态等领域实现互联互通，推动长三角联动融合发展，具体措施包括：社会事业联动融合，推动长三角三省一市在教育、文化、医疗等公共服务领域的合作与共享；经济发展联动融合，推动产业在长三角区域内的合理分工与联动升级；科技创新联动融合，构建跨区域创新合作机制，加强各主体间的科技创新合作，联合开展科研项目攻关。
推动区域间联动融合发展的难点挑战
区域间联动融合发展的机理分析。首先，从作用机制看，国家层面，要实现区域间优势互补、合作共赢，缩小区域间发展差距；区域层面，要提升区域辐射带动能力，促进区域内部协同发展；地方层面，要在具体的空间单元实现多个区域战略叠加效应，释放经济社会高质量发展动能。其次，从合作类型看，从主导方可以分为政府主导模式和企业主导模式；从空间结构可以分为圈层辐射模式和轴带合作模式；从互动关系可以分为资源互补型、优势互补型和产品互补型；从关系结构可以分为产权型、联盟型、松散型；从合作介质可以分为技术交流合作、人才跨区流动、资金跨区流转；从合作平台载体可以分为产业园区合作、依托各类平台形成的跨区域合作模式等。最后，从合作机制看，大多数区域间合作设立了一体化推进机构，建立了决策层、协调层和执行层三级运作的机制，形成了多层次、体系化的区域合作组织框架结构，加强了区域合作的要素保障，健全了组织管理、协调保障等机制。
区域间联动融合发展面临的挑战。一是从外部环境来看，世界百年未有之大变局加速演进，国际环境日趋复杂，经济增长不稳定性和不确定性仍然较强，主要大国或大国集团在经济、政治、科技和治理等领域的力量对比将进一步演化，统筹发展和安全，利用好两个市场、两种资源、两类规则是我国区域间联动融合发展必须考虑的外部条件。二是从内部环境来看，我国综合国力已跃上新台阶，经济社会进入高质量发展阶段，区域协调发展有诸多有利条件，但发展不平衡不充分问题仍然突出，区域间产业发展盲目竞争、同质化发展等问题依旧存在，推动跨区域合作高质量发展仍面临一定挑战。三是从技术条件来看，新一轮科技革命和产业变革已经来临，其速度、广度与深度前所未有，大数据、人工智能、生命科学、可再生能源材料等新科技广泛应用，将引发产业和生活方式的变革，成为跨区域合作的新机遇。四是从人口结构来看，未来一段时间，我国人口少子化和老龄化趋势仍将继续，面临新增劳动人口和城镇人口减少的考验，如何吸引和集聚人口、发挥人口质量红利成为跨区域合作亟待解决的重要问题。五是从发展动力来看，我国超大规模市场优势愈发凸显，区域发展梯度蕴藏巨大的潜力空间，推进区域产业协作、战略腹地建设、协同创新、城乡融合发展等都是跨区域合作的重要任务，也是推动高质量发展和区域协调发展的重要动力源。六是从生态文明来看，绿色发展成为经济社会发展的必然要求和战略性趋势，绿色发展、生态产品价值实现和“双碳”目标成为跨区域合作的重要考量，也成为中西部地区、生态功能区发展的新机遇。
区域间联动融合发展存在的难点。一是区域间合作积极性不高。在思想认识方面，部分地方政府认为跨区域合作带来的实质性收益不高，这在一定程度上导致区域间竞争意识高于合作意识，部分经济较为发达的地区担心优势资源被稀释，而欠发达地区则担心“虹吸效应”会使紧缺资源流失。二是区域战略有待深度融合。近年来，我国制定了一系列具有全局性意义的区域战略，但区域战略如何协同对接、如何叠加起效，区域战略与产业跨区域转移合作、新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴等如何衔接融合，仍需通过深化区域间合作来破题。三是制度障碍依然存在。行政区域运行的考核体制、干部任用制度、事权财权分割的财政体制、尚不健全的利益补偿机制等，在一定程度上加剧了地方保护和市场分割，影响跨区域合作落地见效。四是组织机构不够有力。一些跨区域合作专门机构的主要职责集中在日常事务和招商引资方面，对于推进区域间联动融合发展缺乏必要的手段，在推动跨区域共建共享共治上往往“力不从心”。五是合作平台有待整合。传统的跨区域合作平台主要承载经济合作、改革试验等专项任务，在空间尺度、合作深度、机制改革创新、探索先试等方面还存在进一步优化整合的空间。六是法治环境有待完善。推进跨区域合作虽有一些重大规划、重大政策作为依据，部分地区也出台了跨区域合作的法律条例，但现阶段主要还是依靠政府引导、政策指导来推进，缺乏相关法律法规的支撑。
推动区域间联动融合发展的思路重点
区域间联动融合发展的新要求。新时代新征程，推动区域间联动融合发展面临新的要求。一是要立足地区差距，坚持“输血”和“造血”两手抓，一方面要加大经济发展优势地区对欠发达地区的帮扶协作力度，另一方面要着力提升欠发达地区自身发展的内生动力。二是要坚持以人民为中心的发展思想，推动实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度日趋均衡，人民生活水平得到较大提高。三是要尊重经济规律，根据各地区在国家发展全局中的功能定位，突出优势区域、粮食主产区、重点生态功能区和边境地区等不同类型区域的主体功能定位和特点，因时因地制宜、分区分类施策。四是要坚持全国“一盘棋”的思路，打破“一亩三分地”思维定式，以区域协同融通推进全国统一大市场建设，进一步释放各地发展潜力。五是要牢固树立和自觉践行“绿水青山就是金山银山”的理念，支持各地转变经济发展方式，坚持走生态优先、绿色发展的路子。
区域间联动融合发展的主要思路。聚焦区域间联动融合发展，着力发挥区域战略多重叠加效应。一要坚持全球化视角，加强区域战略与共建“一带一路”协同推进。明确不同区域参与共建“一带一路”的分工定位、主要方向和重点领域，牵引重点区域发展高水平开放型经济。二要坚持区域战略与其他国家战略协同推进。推动区域重大战略与区域协调发展战略、主体功能区战略、新型城镇化战略、乡村振兴战略等协同并进。三要坚持区域战略之间的对接联动。协同推进京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展，明确差别化发展定位，促进分工协作和优势互补，健全协调推进和评估机制，提升信息、政策、人才、项目交流共享效率。四要发挥产业集群带动作用。积极发挥企业在跨区域布局、经贸往来、产业配套当中的能动作用，促进产业集群发展、产业协作和全国统一大市场建设，提高资源配置效率，带动区域产业的转型升级。
区域间联动融合发展的重点领域。紧扣国家发展和区域实际，聚焦关键领域，深化跨区域合作。一是产业对接协作。通过产业集群式发展，优化产业空间布局，支持跨区域产业链条上下游联动，推进协同创新，支持发展“飞地经济”，鼓励多种形式合作共建园区。二是科技创新协同。引导区域间创新要素流动，推动科研院所跨区域开展合作、搭建共建共享平台，支持区域间共建技术转移中心、成果转化基金，开展联合攻关。三是基础设施互联互通。围绕国家战略和发展主线，统筹跨区域综合交通运输网络、能源基础设施、水利基础设施建设、信息网络基础设施等建设。四是公共服务共建共享。推进优质教育医疗资源跨区域共建共享，推进社会保险关系无障碍转移接续，加强人力资源服务和平台共享，加强政务服务跨区域通办，建立跨区域联合执法和处置机制。五是生态环境共治共保。开展跨行政区生态环境保护和建设，加强综合治理，联合构建生态安全屏障，建立污染联防联治机制，建立会商和应急联动机制。
推动区域间联动融合发展的路径举措
统筹推进四大板块发展。推动西部大开发形成新格局，积极承接国内外产业转移，鼓励西北地区与西南地区加强合作互动，加快建设西部陆海新通道。推动东北全面振兴取得新突破，加快传统优势产业转型升级和新兴产业培育，增强重点城市人口和经济活动承载能力。促进中部地区加快崛起，鼓励长江中游三省协同协作，大力推动粮食生产、能源原材料、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽建设。鼓励东部地区加快推进现代化，发挥创新要素集聚等优势，不断提高创新能力和经济增长能级。
深入实施区域重大战略。牢牢牵住北京非首都功能疏解这个“牛鼻子”推动京津冀协同发展，抓好标志性项目向外疏解，高标准高质量建设雄安新区，引领带动环渤海地区和北方腹地高质量发展。坚持“共抓大保护、不搞大开发”推进长江经济带发展，打好长江保护修复攻坚战。推进粤港澳大湾区建设，打造新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地，辐射带动泛珠三角区域发展。紧扣一体化和高质量两个关键推动长三角一体化发展，促进科创与产业深度融合，持续深化长三角生态绿色一体化发展示范区等改革创新，打造全国发展强劲活跃增长极。坚持共同抓好大保护、协同推进大治理深入推动黄河流域生态保护和高质量发展，打好黄河生态保护治理攻坚战，持续实施生态保护修复重大工程，确保黄河安澜。
推动不同主体功能区差异化发展。突出主体功能定位和地方特点，支持优势区域进一步集聚产业和人口，形成以城市群为主要形态的增长动力源。增强粮食主产区发展经济和增加财政收入能力，实现粮食主产区粮食生产提质增效和经济高质量发展有机统一、粮食增产和农民增收齐头并进。加强重点生态功能区生态保护，加快建设国家生态安全屏障。加强边境地区基础设施建设，鼓励各族群众扎根边陲、守护国土、建设家乡。
深化区域间合作机制。一方面，推动区域合作互动。深化京津冀地区、长江经济带、粤港澳大湾区等区域间合作，提升合作层次和水平。加强城市群内部城市间的紧密合作，推动城市间产业分工、基础设施、公共服务、环境治理、对外开放、改革创新等协调联动，积极探索建立城市群协调治理模式。另一方面，积极开展国际区域合作。以共建“一带一路”为重点，实行更加积极主动的开放战略，推动构建互利共赢的国际区域合作新机制。支持共建国家和地区利用国际合作平台，积极主动开展国际区域合作。推进重点开发开放试验区建设，支持边境经济合作区发展，稳步建设跨境经济合作区，发挥境外产能合作园区、经贸合作区的带动作用。
健全区域一体化发展机制。一是推动区域市场一体化建设。按照建设统一、开放、竞争、有序的市场体系要求，加快探索建立规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化发展新机制，推动构建全国统一大市场。二是推动区域合作平台建设。充分利用已有平台，重点支持具有重大影响力的区域合作平台建设，高标准高质量建设国家级新区、国家级经济技术开发区、国家级承接产业转移示范区等区域产业合作平台。围绕不同主题，推动设立合作试验区和示范区。积极发展各类社会中介组织，有序发展区域性行业协会商会，鼓励企业组建跨地区跨行业产业、技术、创新、人才等合作平台。
完善区域间合作保障机制。一是优化组织管理机制。加强政府间协商合作机制，广泛利用各类市场中介组织，建立市场、企业、社会团体共同参与的工作格局。二是创新利益分配机制。支持研究建立跨行政区产业合作的利益分享机制，探索“飞地经济”园区利益分配模式。完善对重点生态功能区的生态保护补偿机制，支持地区间建立横向生态保护补偿制度，探索建立跨区域碳交易市场。三是强化保障机制。资金保障方面，鼓励和支持设立由政府出资的区域合作引导基金，积极推广政府和社会资本合作模式，引导社会资本投入区域合作重点项目，加大中央预算内投资支持力度，鼓励和支持开发性金融机构发挥积极作用；区域互助机制方面，创新对口支援（协作）体制机制和工作方式，拓展工作领域，推动对口支援从单向支援向互利合作转变；法治环境方面，健全并完善促进跨区域合作发展的法律法规和规章制度体系，营造更加自由、公平、透明的营商环境。
参考文献
《国务院关于区域协调发展情况的报告——2023年6月26日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上》，2023年6月28日，http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202306/t20230628_430333.html。
金轩，2024，《扎实推动区域协调发展》，《人民日报》，10月14日，第6版。
《区域协调发展迈向高水平 重大战略实施取得新进展——新中国75年经济社会发展成就系列报告之九》，2024年9月13日，https://www.stats.gov.cn/zt_18555/ztfx/xzg75njjshfzcj/202409/t20240913_1956438.html。
《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，2018年11月29日，https://www.gov.cn/zhengce/2018-11/29/content_5344537.htm。
Difficulties, Challenges and Path Selection of Trans-Regional Interconnected and Integrated Development
Bao Jiawei
Abstract: Efforts should be made to explore trans-regional interconnected and integrated development, break down regional barriers and market segmentation, promote efficient flow and agglomeration of resource factors, promote trans-regional docking and collaboration of science and innovation industries, coordinated protection and governance of ecological environment, infrastructure connectivity, and convenient sharing of public services, and achieve mutual integration, mutual promotion, mutual benefit and win-win cooperation, which will help better release the multiple overlapping effects of regional strategies and promote the formation of a regional economic layout that gives play to each other's strengths for high-quality development. At the present stage, China is facing some difficulties and challenges in promoting trans-regional interconnected and integrated development. Therefore, it is necessary to further clarify the main ideas and key areas, comprehensively promote the development of the four major sectors, deeply implement major regional strategies, promote differentiated development of regions with different main functions, deepen trans-regional cooperation mechanism, improve regional integrated development mechanism, and optimize trans-regional cooperation guarantee mechanism.
Keywords: regional development, regional cooperation, interconnected integration, integration, collaborative innovation
责 编∕张 贝 美 编∕周群英
