【摘要】数字法治政府建设蕴含着数字政府和法治政府两种核心要素，实现二者的深度融合和有机统一是数字法治政府建设的重点和目标。然而，数字技术在实现决策科学化、政府服务高效化以及治理精细化的同时，不可避免面临着“数字鸿沟”“算法黑箱”“责任主体边界模糊”等法律风险。在法治轨道上全面推进数字政府建设应当从提高立法对算法决策公正性和公开性的保障水平、实行多样化责任分配规则、加大数字行政过程中公民权利的法治保障力度等方面着手，充分利用法治的治理手段规范数字政府建设。
【关键词】数字政府 算法决策 法治轨道 自动化行政
【中图分类号】D63/D922.1 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.04.010
【作者简介】肖健康、冉富强，河南财经政法大学法学院。
习近平总书记指出：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”[1]随着大数据、人工智能等新一代数字技术的发展，国家加快利用数字技术全面推进全国一体化在线服务平台和一体化数据体系建设，电子政务工程持续升级、迭代和重塑，政府管理迈入数字化时代。在行政治理领域，数字技术的应用引发治理方式的深刻变革，算法作为重要的数字技术催生了自动化行政。同时，自动化技术在多样化场景下得到广泛应用，并因其高效处理复杂数据的优势有效提升了行政效率。然而，数字治理过程中还存在诸多风险和挑战。因此，数字政府建设需要法治的引导和保障，在法治的轨道上推进数字政府建设是时代发展的必然要求。
数字法治政府的内涵及治理特点
推进数字法治政府建设，首先需要从理论层面明确数字法治政府的内涵。数字法治政府由数字政府与法治政府两个核心要素组成，但其并非仅是数字政府和法治政府的简单叠加，而是数字要素与法治要素的深度融合、有机统一。具体而言，法治政府的数字化、数字政府的法治化是数字法治政府的两种具体的理论表现形态，也是明确数字法治内涵的两个重要维度。一方面，就法治政府数字化维度而言，其实质在于利用数字技术对行政权进行有效规制和约束；另一方面，立足于数字政府法治化角度，数字政府建设离不开法治的保障和调整，以此来解决数字政府建设中面临的诸多挑战与风险。发挥法治对数字政府建设的引导和保障作用，重点在于规范政府治理手段、范围、模式等，从而能够更加清晰地预判政府治理效能。数字政府的治理特点主要表现在以下几个方面。
以数字技术为抓手实现自动化行政。随着数字技术的迅猛发展，行政权力与数字技术深度融合，以数据为模型、数字平台为依托，以算法分析作为技术手段的自动化技术极大增强了公共事务处理的效率和效能。数字技术赋能对政府运行模式影响深刻，主要表现为：在自动化执法中，借助算法对复杂数据进行及时、高效的处理，提升行政管理效率，为政务服务的数字化转型及高效智能的法治政府建设提供强大的技术支撑。在具体实践中，“一网通办”“跨省通办”等数字平台已在政府工作系统中得到普遍运用，在数字政府平台带动下，全国一体化在线政务服务平台建设加速推进，增强了政府数字化履职能力，进而提升了公共服务质量。此外，算法技术也广泛用于行政许可、行政处罚等领域，极大提高了行政执法的自动化水平。
借助数字平台实现数据共享和协同治理。随着政务平台建设标准的统一，不同平台间数据传输、共享及业务的有效协同得以实现，全国一体化数字平台逐步形成。随着全国一体化政务大数据体系建设的有序推进，不同类型的政务数据借助全国一体化数字平台得以高效传播、流动和聚集，不同地区、层级和类别的政府部门之间能够快速实现数据共享、政府的高效管理及行政流程的优化和升级。数据是实现协同治理的基本载体和重要依据。政务数据在全国统一数字平台全面共享，不同层级政府部门和地区之间能够获取的数据资源不断扩大，为政府科学合理履职及业务开展提供了数据支撑。
以数据为依托优化资源配置。数字治理是在借助算法等数字技术对数据进行加工、整合、优化的基础上实现自动化决策，从而提升治理效能的新型治理模式。根据国务院办公厅统计数据显示，截至2022年10月，政务服务事项网上可办率达到90%以上。[2]进一步加强数字平台建设既能实现各级政府部门间数据的有效传播集成，又能在为行政相对人提供多样便捷服务的同时优化政务数据资源配置，还有助于以数据赋能各级政府部门自动化决策。实践中，数字政务平台能够根据群众的诉求对相关数据信息进行智能化分析，更加高效且精准满足多方需求。此外，通过对公共数据的整合和优化，有利于实现治理手段的多样化和创新性，促进政府治理效能的不断提升。借助云计算能够对政务数据进行有效的分析和算法决策，更加科学、完整、动态把握政务服务的真实运行状况，进而推动政务服务更具主动性、前瞻性。
在法治轨道上推进数字政府建设的必要性
算法决策缺乏公平性和公开性。一是算法决策的公平性缺失。实践中，部分行政人员完全把算法决策作为行政执法的依据，而忽略了伦理道德、情感因素、客观执法环境的差异等执法考虑因素，导致其在行政和执法过程中可能采用“一刀切”的工作模式。这既不利于发挥行政裁量的灵活性优势，也不利于公平正义的实现。二是算法决策的公开性缺失。出于行政运行安全性及保护算法设计知识产权等因素的考虑，与算法决策相关的信息通常不予公开，计算模型是算法决策运行的根据，算法决策的不公开意味着与之相关的代码编程和模型也不为外界所知，行政相对人很难知悉算法决策的运作原理、决策逻辑，从而产生信任危机。此外，与算法决策相关的数据信息公开性不足导致信息流动不畅，加之城乡、年龄、教育程度等因素影响使得民众在信息获取能力等方面存在较大差距，“数字鸿沟”问题由此产生。[3]
责任主体间责任边界不清晰。实践中，数字政府建设往往采取公私合建的方式，在政府主导的同时以市场运作充分发挥企业的专业性优势。具体而言，在数字政府建设过程中，由于行政机关对数字平台的算法逻辑并不通晓，使得政府部门将一部分政务和执法工作交由企业技术平台具体负责。这种方式极易引发公私主体间责任分配模糊、责任边界不清、刻意规避自身责任等问题，最终导致“问责难”，进而增加确定责任承担主体的难度。
完善数字政府建设的法治保障体系
数字政府建设并非一帆风顺，先进的数字技术在发挥自身高效、便捷治理优势的同时，不可避免带来“数字鸿沟”“数据孤岛”“算法黑箱”等挑战与风险。当前我国数字政府建设具有技术先行、规范建设相对滞后的特点，[4]为了应对当前数字政府建设所面临的一系列风险和挑战，需要发挥法治的引领和保障作用。
提高立法对算法决策公正性和公开性的保障水平。首先，科学划定自动化行政的边界。对于事实清楚、简单且争议不大的事项，可以借助自动化系统完成。[5]当涉及价值判断尤其是需要根据事实和规范进行复杂分析的事项时，通常无法通过自动化决策得到合理结果。全自动裁量的适用意味着难以照顾到个案的特殊性，无法对个人行使裁量权，仅是根据过去相类似的事项为参考自动生成一个线性结论。[6]因此，对于具有裁量空间的事项，应主要借助于人的主观裁量进行决策，智能机器只承担一些辅助性工作。其次，打造算法决策程序公开机制。第一，以行政公开原则为指导实现算法决策规则、运行机制和原理的透明化。第二，保障民众的互联网接入权。如果实践中存在侵犯互联网接入权等行为，应当赋予行政相对人通过行政复议或行政诉讼的方式实现救济的权利。第三，明确政府数据共享规则和开放标准。政务数据开放标准和共享规则的明确有助于克服“信息孤岛”“信息壁垒”等难题，完善协同共治机制。具体来说，一是在对政务数据分类分级的基础上实行定期评估和动态调整，进一步明确政务数据共享、开放的范围、对象、依据和目的；[7]二是加强对数据共享、开放的监管和审查，防止出现由于数据过度开放和共享导致的数据滥用行为；三是明确政府数据共享、开放的主体及职责，建立相关的激励和监督问责机制。
实行多样化责任分配机制。由于数字行政权责主体的模糊性多与“算法黑箱”、技术不透明带来的因果关系认定与解释困难、可追溯性差相关。[8]因此，面对数字行政中由于“算法黑箱”、自主决策等产生的新情境，有必要基于问题属性打造不同场景的层级式问责框架，主要涉及如下内容。
一是主观过错和过错推定原则的适用。由于算法决策过程中融入了系统设计者、营运者的主观思维和主观判断，因此，对于算法歧视、算法错误所引发的责任承担问题应当视具体情况予以区别对待。如果能够证明系统设计人员存在过错或者过失造成行政相对人权利受损的，可适用过错责任原则；如果政务系统的设计者、营运者对于行政相对人遭受侵害无法证明自身不存在过错的，可适用过错推定责任原则，推定系统设计者、营运者对于侵害结果存在过错。
二是严格责任原则的运用。无过错责任原则有着严格的适用场景要求。此外，只有在专业程度高、风险大、复杂性突出事项而无法判定因果关系的情况下，才可以根据行政相对人受侵害的类型及权利受损程度适用严格责任原则。
三是共同责任原则的出场。在数字行政场景中，如果多个行政主体共同参与算法决策，进而导致行政相对人权利受损的，若无法判断具体的责任原因，则适用共同责任原则，行政相对人有权要求每一个参与算法决策的行政主体对自身的损失承担连带责任。
加大数字行政过程中公民权利的法治保障力度。算法的不确定性意味着算法具有动态性和不可预测的特点，可能导致算法无法根据原本的设计完成预期目标，引发结果偏离预期，降低决策的准确性，增加决策风险，进而对公民权利造成侵害。[9]因此，数字行政需要法治的引导和保障，这是践行“以人为本”价值理念的实践表现，具体而言，可以从以下三个方面着手。
一是加大数据安全法治保障力度。第一，明确各方数据搜集、管理、使用主体的法律责任。加强对数据流动各个环节的监督和管理，确保在出现数据的滥用等问题时能够快速锁定责任主体。第二，发挥多方主体的协同效能。如何对政务数据进行安全保障是一项相对复杂且专业的工作，同时，政务数据的管理和流动通常牵涉多方主体，因此，多方主体相互配合与协同是做好数据安全保障工作不可或缺的因素。第三，完善相关法律保障制度。为了降低数字应用风险，应当从立法上建立健全数据安全管理制度、应急响应制度、激励和监督问责机制。第四，加强数据安全保护的立法工作，针对不同数据建立一套完善的分类、分级保护制度，[10]在此基础上设置对应的保护措施，出台针对性、具体化的数据保护细则。
二是明确行政机关处理个人信息的法治规则。当前，《中华人民共和国个人信息保护法》关于信息处理的具体规则、违法处理个人信息应当承担的责任等问题均存在模糊之处。[11]针对个人信息保护立法规则的缺失、模糊等问题，应当在完善相关法律条文基础上确保内容的明确性和具体化，针对行政机关对个人信息的采集等行为，应予以有效的法律规制，确保所采集的个人信息用于明确且特定的公共目的，防止出现以信息采集之名侵犯公民隐私的现象。
三是加大对行政相对人程序性权利的保障力度。第一，确保民众能够实质性参与数字法治政府建设。数字化治理的虚拟化、非当场性等特点决定了其能够摆脱时间、空间等客观条件的限制，在信息发布和接收方面更加便捷和高效。因此，应进一步拓宽民众参与数字法治政府建设的方式、途径、范围，促进政府决策质量的提升。第二，将正当程序权益广泛地融入自动化的行政流程中。行政机关应采用数字行政的方式告知行政相对人权利义务，并在数据系统中设置听取陈述、申辩以及算法解释义务等环节，不能因数字技术的介入而对当事人的程序权利造成减损。第三，保障行政相对人的知情权。明确行政机关在自动化决策中说明理由的职责和义务，行政机关应当就诸如自动化设备技术标准、工作原理、决策准确率等自动化技术的相关信息进行充分公开及说明。
注释
[1]《加强数字政府建设 推进省以下财政体制改革》，《人民日报》，2022年4月20日，第1版。
[2]《国务院办公厅关于印发全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》，2022年10月28日，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-10/28/content_5722322.htm。
[3]王敬波：《数字政府的发展与行政法治的回应》，《现代法学》，2023年第5期。
[4]余凌云：《数字政府的法治构建》，《中国社会科学院大学学报》，2022年第1期。
[5]马颜昕：《自动化行政的分级与法律控制变革》，《行政法学研究》，2019年第1期。
[6]查云飞：《行政裁量自动化的学理基础与功能定位》，《行政法学研究》，2021年第3期。
[7]郑峥：《政务数据共享的风险逻辑与法律治理》，《河南财经政法大学学报》，2024年第4期。
[8]王莹：《算法侵害责任框架刍议》，《中国法学》，2022年第3期。
[9]陆小华、陆赛赛：《算法侵害民事公益诉讼的证立及其制度展开》，《河南财经政法大学学报》，2024年第5期。
[10]于润芝：《数据犯罪刑法规制的价值选择、法益定位及利益识别》，《河南财经政法大学学报》，2024年第6期。
[11]王锡锌：《行政机关处理个人信息活动的合法性分析框架》，《比较法研究》，2022年第3期。
Promote Steady Progress in Digital Government Construction on Track of the Rule of Law
Xiao Jiankang Ran Fuqiang
Abstract: The construction of digital rule of law government contains two core elements: digital government and the rule of law government. To realize the deep integration and organic unity of the two is the focus and goal of digital rule of law government construction. However, while realizing scientific decision-making, efficient government services and refined governance, digital technology inevitably faces legal risks such as "digital divide", "algorithm black box" and "blurred boundary of responsible subjects". To comprehensively promote the construction of digital government on the track of the rule of law, efforts should be made to improve the level of legislative protection for the fairness and openness of algorithmic decision-making, implement diversified responsibility allocation rules, increase the legal protection of civil rights in the process of digital administration, and make full use of the governance means of the rule of law to standardize the construction of digital government.
Keywords: digital government, algorithmic decision-making, track of the rule of law, automated administration
责 编∕方进一 美 编∕梁丽琛
