2025年全国两会期间，部分代表委员聚焦长期护理保险制度，提出了相关建议。在我国人口老龄化、高龄化进程加速推进的社会背景下，失能与系统性功能衰退已成为威胁老年群体健康的突出挑战。从需求侧看，老年群体对护理服务的需求日益专业化、多元化，不仅需要基础生活照料，更对康复护理、心理支持等提出更高期望；而供给侧却面临“小、散、乱”的行业现状，专业护理人员缺口显著，服务质量良莠不齐，供需矛盾日益尖锐。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“改善对孤寡、残障失能等特殊困难老年人的服务，加快建立长期护理保险制度”。作为破解“照料贫困”、推进健康中国战略的核心举措，长期护理保险的全面推行迫在眉睫且意义深远——既关乎老年群体的晚年福祉，亦对完善社会保障体系、促进社会公平具有重要战略价值。
一、全面推行长期护理保险制度的现实基础
当前，我国人口结构、家庭模式与正式照护服务的深刻变革，共同构成了全面推行长期护理保险制度的现实基础。一是人口老龄化引发的广泛失能问题。疾病模式转变普遍延长了人均预期寿命，但健康寿命的增长有限，大多数老年人在生命末期仍面临失能风险。数据显示，截至2024年，我国失能老年人口约3500万，占老年总人口的11.6%。预计2030年失能人口突破1亿，其中高龄失能群体占比将显著攀升。普遍的失能问题导致对照护服务的需求激增。
其二，家庭结构变迁削弱照料能力。改革开放以来，家庭规模持续缩小，“少子化”与“核心化”趋势显著降低非正式照护供给能力。同时，子女教育水平提升与人力资本增值，进一步削弱家庭成员的照护意愿。数据显示，我国平均家庭规模已从1978年的4.4人/户降至2020年的2.6人/户，极大削弱了非正式照护服务的供给能力。
三是正式照护存在供给缺口。以养老院和社区居家服务为主体的正式照护存在明显的供给缺口，在床位、护理人员、专业设备方面严重匮乏。缺口的存在致使服务价格居高不下，服务质量良莠不齐。目前，全国每千名老人养老床位仅39张，远低于85岁以上老年人的失能率；正式照护服务的人均月费用约4000元，即便是农村地区也高达2000元，远高于当地老年人的支付能力。供给不足与价格高昂形成恶性循环，导致“一人失能，全家失衡”的困境。
二、我国长期护理保险制度的发展与成果
作为应对“照料贫困”的制度性方案，我国长期护理保险的探索借鉴了国际经验。荷兰、德国及北欧等国自20世纪60年代起逐步将长期护理保险纳入社会保障体系，日韩也分别于2000年和2008年实施相关制度，为我国提供了重要参考。“长期护理保险”首次在我国政府文件中出现是在《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中，但直到2016年的《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》出台，才正式开始长期护理保险制度的试点工作，随后2020年的《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》开启了第二轮的试点工作。截至2025年，长期护理保险参保人数达1.8亿，超260万人享受待遇，基金支出逾800亿元。制度建设方面，经过长期的试点也取得了显著成效。
一是形成了多元化的筹资机制。各地在试点中逐渐形成了以个人和单位缴费为主，医保基金、财政补助、福彩公益金为补充的渠道格局。筹资方式分别形成了按比例筹资、按定额筹资两种方式，分别对应了城镇职工和居民两类群体。以天津市为例，长期护理保险基金主要通过个人缴费、单位缴费等方式筹集，比例均为职工平均工资的0.12%。
二是建立失能等级评估规范。各地在试点中发布了失能评估管理办法，明确了失能评估的主体、责任、人员构成、评估方法、金额和有效期限等，为长期护理保险的支付提供了明确的标准。但同时，试点各地的评估标准有所差异，可能导致的跨地区衔接困难，需要后续根据国标进行动态调整。
三是完善了服务供给体系建设。通过提供税收优惠、场地政策优惠等措施，引导社会资本投入长期护理服务领域，加速孵化长期护理主体，提高护理服务能力。以广州市公益创投为例，2024年资助为老服务类项目39个，共计金额704万元，绝大多数涉及医养、康养、认知症等照护服务，为服务机构的能力建设提供了必要支持。
三、长期护理保险全面推行的相关建议
为积极应对人口老龄化挑战，我国需要以试点的实践经验为蓝本，尽快出台全国性的制度框架，全面推行长期护理保险。
一是形成全国统一的筹资标准。多地试点已形成“医保基金+个人缴费+财政补助”的筹资体系，其中财政补助作为“调节阀”，可通过各级财政对承担额度的划分逐步实现全国统一。以江苏灌南为例，职工医保按2%的收入划拨到长期护理保险，个人年缴费为每人30元，财政补助为每人20元，2024年共计筹集847.57万元。如果需要提高筹资标准，可以适度增加财政补助，实现和全国筹资标准的统一。
二是分层分类覆盖人群，优先保障重点群体。长期护理保险宜采用渐进式覆盖，最大程度权衡有效性和公平性。优先覆盖重度失能和失智群体，在此基础上，再覆盖农村及偏远地区失能老年人。陕西汉中目前只允许重度失能患者享受长期护理保险。在定点机构接受服务的对象可以获得补贴1200到1500元，在家自己照顾或聘请护工可以申请机构上门护理，每月服务12次，每次服务2小时。在覆盖重度失能人群的基础上，可逐步向轻度失能群体过渡。山东青岛的长期护理保险范围在逐步扩大，从2021年开始，被评估为失能三、四、五级或重度失智的农村参保居民，与参保职工一样享受医疗护理和生活照料双重保障。
三是激发市场活力，构建“保险+产业”良性生态。长期护理保险可以降低老年人使用正式照护服务的门槛，但供给端的市场失灵可能会扭曲长期护理保险对老年人和家庭的支持作用。在全面推行长期护理保险的同时，应该持续培育护理服务市场，形成供需适配的良性生态。以苏州市为例，政府长期以来重视养老服务人才队伍的培育培养，各级财政近三年来累计投入8000多万元奖励激励养老服务队伍，带动了一大批年轻创业者涌入养老产业的新赛道。相关高校也开设了养老服务专业。通过政策引导和市场机制结合，可形成供需适配的良性发展格局。
作者：西安交通大学公共政策与管理学院 刘慧君 李航