家政服务业是现代社会的重要行业，事关家庭和谐、社会稳定，也是现代化经济体系中的重要组成部分。近年来，我国家政服务业市场规模持续扩大。根据商务部服贸司和艾媒咨询发布的《2024年中国家政服务行业发展状况及消费洞察报告》，我国家政服务业市场规模保持快速增长，2023年市场规模达到11641亿元，预计2026年有望突破13000亿元；2012年至2023年我国家政服务业对国民经济的贡献度从0.25%上升至0.92%，提升近3倍。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“健全加快生活性服务业多样化发展机制。”2024年7月印发的《国务院关于促进服务消费高质量发展的意见》对家政服务业的发展也提出了要求。家政服务业作为居民生活消费的主要产业之一，对于提升居民生活品质、增加人力资本投资、带动生活消费良性发展具有基础性作用。
然而，从家政服务业发展的现实情况以及政策落实情况看，我国家政服务业仍面临行业发展不规范，家政服务人员收入较低、流动性较高、社会认可度较低等问题。对此，有必要从我国家政服务业发展的阶段性特征出发，对家政服务业的行业特征进行深入剖析，并以此为基础分析影响家政服务业高质量发展的因素，提出家政服务业迈向规范化、标准化、职业化的现实路径。
家政服务业高质量发展面临的问题与挑战
家政服务业是现代工业社会家庭功能演变的产物。在农业时代，家庭同时具有生产功能、保障功能、抚育和照料的功能。家庭既是最小的生产单位，也是提供保障、抚育、照料功能的单位。随着工业时代的到来，社会化大生产以及工厂制的生产方式使家庭失去了生产功能；而社会保障体系的建立弱化了家庭的保障功能。家庭的照料、抚育等功能随着社会分工的深化、市场体系的完善而逐步弱化。传统上，以照料、抚育为主的家务劳动主要由家庭中的女性承担，但现代工业社会女性外出就业的机会不断增加，家务劳动逐步外转，从而形成了社会化的家务劳动供给体系，即家政服务业。
改革开放极大地解放了农村生产力，农村大量剩余劳动力开始进入城市就业。在这个过程中，以农村剩余劳动力为主的家政服务人员开始出现。20世纪80年代至90年代，第一批进入城市就业的家政服务人员主要通过非正规的渠道获得家政服务信息，其与所服务家庭之间的关系也以非正式的社会网络关系为主。随着对家政服务需求的不断增加，以中介制为主的家政服务业发展模式开始出现并不断扩大。中介制对我国家政服务业的快速发展起到了重要的推动作用。但是，以中介制为主要管理模式的发展方式也存在一些问题。
第一，家政服务人员的收入较低、流动性较高，缺乏社会保障和就业保护，属于“非正规就业”。相关研究显示，具有相同人力资本特征的人员在家政服务业的工资比进入其他行业低20%左右，其中从事养老照料的家政服务人员工资更低。此外，家政服务人员还面临社会保障和就业保护不足的问题，家政服务人员社会保险参保率较低，出现劳动纠纷后能够得到的就业保护不足。
第二，家政服务业的管理和运营模式不规范，中介制的弊端不断凸显。中介制运作较为灵活、管理成本较低，能够有效推动家政服务供需双方的匹配，对促进我国家政服务业的快速发展起到了重要作用。但中介制下家政企业对家政服务人员没有实质性的管理，主要通过收取供需双方的中介费作为收入来源，不承担用人单位的职责。家庭不仅是服务使用方，而且要承担雇主的职责，相当于家庭具有了“双重身份”。但家庭作为服务使用方本就缺少承担雇主责任的能力。这是导致家政服务业乱象的一个重要原因。
第三，家政服务的标准化程度较低、技能水平不高，服务质量难以提升，社会满意度不高。标准化程度低意味着交易双方在服务过程中需要不断沟通，双方对服务内容、流程难以达成共识，这带来了更高的交易成本。
随着我国家庭结构、人口结构的变化以及居民收入水平的提升，家政服务业的发展面临着新的挑战。从需求侧看，对高质量家政服务的需求规模不断扩大、需求结构不断变化，对服务品质的要求不断提高。一是家庭规模小型化的趋势越来越明显，对社会化家政服务的需求不断增加。根据历年人口普查数据，我国家庭户人口规模持续下降，1990年为3.96人，2000年为3.44人，2010年降至3.1人，2020年进一步降至2.62人，比2010年减少0.48人。家庭规模的小型化意味着家庭能够提供的照料、抚育等功能不断弱化。二是我国老年人口规模较大，应对人口老龄化的任务较重。国家统计局最新数据显示，截至2024年末，我国60周岁及以上老年人口超3.1亿人，占全国人口的22%，其中65岁及以上人口2.2亿人，占全国人口的15.6%。按国际有关标准，我国已进入中度老龄化社会。与此同时，老年失能人口也在不断增加，2021年我国老年人中有部分自理困难的占7.1%、不能自理的占4.5%、失能老年人占11.6%。人口老龄化尤其是失能老人的增加对家庭护理服务的需求快速增加。三是家政服务的需求结构发生变化，对服务品质的要求不断提高。除了家居保洁等传统家政服务内容，“一老一小”的照料服务需求占比不断提升。这与我国人口结构变化的趋势相适应。我国人口已经出现老龄化与少子化并存的结构特点，一方面老年照料的需求尤其是对失能老年人的照料需求快速增加；另一方面为建设生育友好型社会，对幼儿照料服务的需求也在快速增加。
从供给侧看，家政服务人员的供给不足，尤其是高素质家政服务人员短缺问题较为突出。我国第一代家政服务业从业人员主要有两个来源：一是农村剩余劳动力，即农民工群体，以中老年农村女性为主；二是退休再就业职工。由于家政服务业的“非正规化”特征，不少新一代劳动人口没有意愿进入到该行业就业，即使进入该行业也是作为临时性工作。这导致家政服务业尤其是老年人和幼儿照料等业务长期面临用工短缺问题。
不论从我国经济社会发展的阶段性特征看，还是从居民对家政服务的需求看，促进家政服务业高质量发展，既要扩大供给规模以满足人民群众对美好生活的需要，也要不断提升行业的发展质量，吸引更多人才进入家政服务业。
家政服务业的主要特征
我国家政服务业在几十年的发展过程中面临着行业发展不规范的问题。为此，相关部门出台了诸多政策措施，家政服务行业逐步规范化。但从社会对家政服务业的需求来看，发展不规范的问题仍然存在，再叠加一些新的挑战，使得家政服务业在实现高质量发展上面临较大的压力。推动家政服务业实现规范化、标准化、职业化，应深入分析行业发展的主要特征。
第一，家政服务业的工作地点、工作时长与工作内容具有高度的灵活性。如前所述，家政服务业承担的是家庭转移出来的部分工作，与家庭生活紧密联系在一起。现代工业社会使传统家庭功能发生了改变，一些家务活动具有了社会化的条件，转变成了家政服务。但是，家政服务仍然与家庭生活紧密联系在一起，尤其是抚育、照料等活动，更是涉及到家庭及个人隐私。
家政服务业与其他服务业不同，首先体现在工作地点是被服务者的家中，一些涉及到幼儿及老年人照料的服务还要求家政服务人员居住在被服务者的家中。这导致家政服务的提供者与接受者之间难以拉开社交距离，也难以区分工作地点与生活地点。即使提供上门服务，也存在工作地点与私人生活地点重合的问题。其次是工作时长不固定。在家政服务业中，工作时长一般由被服务家庭与家政服务人员协商确定。但对于一些照料性的服务，如失能老人的照料等，工作时长即使在事前作了约定，也会面临频发的各种不确定事件，从而导致工作时长无限延伸。一些家政服务工作者的有效工作时间依赖于被照料者的身体及精神状况。此外，家政服务业的工作内容也具有不确定性。即使是保洁、做饭、助餐等可以在合同中对工作内容进行界定的工作，在实际操作过程中也会出现各种意外情况，从而导致工作内容出现变动。工作地点、工作时长及工作内容的不确定性导致家政服务在供给过程中容易产生纠纷。这是家政服务难以标准化的主要原因。
第二，家政服务业具有体验性特征，服务过程中包含情感联系。家政服务是服务于家庭、服务于人的行业。在服务供给的过程中不可避免地会带有情感色彩以及体验性服务的特征。所谓体验性服务，指的是对于服务的评价依赖于被服务者在服务过程中的体验。对于相同的、流程标准化的服务，即使家政服务人员的操作相同，但由于被服务者的不同，对服务的评价也会存在差别。在相同的操作标准和操作流程下，一个家庭的评价与另一个家庭可能大相径庭，工作效果的评价带有较强的主观性。
当前，随着我国家政服务需求结构的不断变化，幼儿照料、老年照料等需求大幅增加，这些工作内容在其服务过程中带有明显的情感色彩。照料幼儿不仅是幼儿的衣食住行，而且更重要的是关注幼儿的身体发育以及情感发育。家政服务人员不仅要与幼儿建立情感联系，还要与幼儿父母建立情感上的信任关系。这种情感联系与信任关系在工作内容的约定上难以体现出来，也难以量化。
第三，家政服务业具有“鲍莫尔成本病”特征，面临成本的快速膨胀。家政服务业是一个很难实现技术替代的行业，其单位劳动生产率难以提高。家政服务人员提供的单位时间内的服务量与几十年前相比并未有明显提升，其增长率高于劳动生产率的增长速度。这导致家政服务人员的工资在其劳动生产率没有提高的情况下出现了“成本膨胀”的问题。这种现象被称为“鲍莫尔成本病”。对于服务使用者而言，人工成本的膨胀意味着购买服务的价格快速提升，这是市场中反映家政服务价格较高的主要原因。从行业组织模式的角度来看，中介制在家政服务业中之所以成为主流，主要原因之一就是人工成本较高，压缩了利润回报。从家政服务人员的角度来看，一旦其他行业的平均工资上涨快于家政服务业，那么从业人员就会转而进入其他行业。这是家政服务人员流动性较高的主要原因。
上述三个行业特征导致家政服务业在推进规范化、标准化、职业化的过程中进展较为缓慢。我国早在本世纪初就认识到了家政服务业实行员工制的重要性，一些地区也很早就开始推行家政服务业的员工制转型。2019年印发的《国务院办公厅关于促进家政服务业提质扩容的意见》提出了家政企业向员工制转型的意见，并且提出了一系列的鼓励措施。2023年国家发展改革委等部门印发《关于支持和引导家政服务业员工制转型发展的指导意见》，提出要鼓励有条件的家政企业积极发展员工制。但在现实中，员工制的家政服务业占比仍然较低。主要原因在于一是家政服务业直接面向家庭，工作时间、地点及工作内容高度灵活，难以对员工进行统一的工作安排和管理；二是员工的工作绩效依赖其与服务对象的情感关系，企业作为管理方也难以进行统一的考核，难以根据统一的标准确定员工的薪资；三是家政服务业较低的生产率难以弥补员工制企业的管理成本。
推动家政服务业迈向规范化、标准化、职业化的路径
促进家政服务业高质量发展，实现行业管理规范化、服务内容与服务流程的标准化以及家政服务人才的职业化，符合当前我国经济社会发展的阶段性特征，是满足居民高品质消费需求的必然要求。因此，应在实践过程中不断调整和优化各项措施，推动家政服务业高质量发展。
第一，在社会保障和就业政策上充分考虑包括家政服务业在内的灵活就业的特征。非正规就业在我国又被称为灵活就业，其主要特征是没有明确的用人单位或与用人单位的劳动关系不明确，难以参加社会保险，也难以享受传统意义上的劳动法律保护。近年来，随着平台经济、数字经济的兴起，我国灵活就业人员的规模不断扩大，构成不断复杂化。面对就业形式的变化，应进一步完善社会保障体系与就业保护制度，以容纳包括家政服务业在内的灵活就业。在就业保护方面，应充分考虑灵活就业人员的特征，清晰界定服务供给者、被服务对象以及提供居间服务的企业之间的权利和义务。
第二，家政服务业的员工制改革要适应行业特征。员工制是实现家政服务业管理规范化的重要抓手。在实践过程中，要充分考虑家政服务业的特征。一是处理好集中管理和分散管理的关系。家政服务业与其他行业的一个重要区别是需要在被服务者的家中进行工作，集中管理面临一定的难度。对此，企业要做好员工的时间管理，通过各种活动，比如培训、团建等对员工进行集中管理。此外，可以充分利用现代信息技术，实现远程集中管理。二是根据企业业务以及员工特征制定灵活的薪酬制度。由于家政服务业的行业特征，员工制的管理模式要着重考虑薪酬制度的灵活性。企业要处理好计时工资与计件工资、工作完成度与客户满意度、基本工资与提成等之间的关系，针对不同的业务制定不同的薪酬机制。要考虑家政服务人员尤其是育儿、养老等服务人员的情感付出，将其纳入薪酬机制。三是重视职业培训，建立和畅通员工的职业发展通道，积极利用相关部门出台的各种职业技能培训政策，加强母婴护理员、整理收纳师、家庭照护员、养老护理员、健康照护师等职业的培训。通过不断提升家政服务人员的技能水平，增强其市场竞争力，提高其薪酬水平，不断吸引高素质人才进入家政服务业。
第三，加大新技术应用和技术创新力度，提高行业运行效率。家政服务业要高度重视现代技术的应用。一是对家庭服务的各种新产品、新器械的应用，提高单位劳动产出效率。二是现代互联网和移动技术、信息技术的应用可以提高信息匹配和资源使用的效率，比如一些家政服务呼叫平台以及提供线上信息匹配服务的应用等。不仅可以提高现有人力资源存量的工作效率，还能利用一些兼职资源，扩大家政服务的总供给。
我国家政服务业已进入高质量发展的新阶段。推动家政服务业迈向规范化、标准化、职业化，需要政府部门、企业以及从业人员的共同努力。在公共政策方面，要充分考虑包括家政服务业从业人员在内的灵活就业的特征，完善社会保障体系与就业保护制度。在行业发展方面，建立符合家政服务业特征的员工制。同时，积极发展和应用新技术，通过技术替代提升劳动生产率，从而实现家政服务业高质量发展。
（作者为中国社会科学院经济研究所研究员）
