人口发展是关系中华民族发展的大事情。《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》的印发，旨在加快普惠托育服务体系的建设。《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中指出：3岁以下婴幼儿(以下简称婴幼儿)照护服务是生命全周期服务管理的重要内容，事关婴幼儿健康成长，事关千家万户。2025年政府工作报告指出，要“发放育儿补贴、大力发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给”。政府有关部门也指出要完善经营主体用工成本合理共担机制，多渠道增加托育服务供给、减轻家庭负担。基于以上背景，笔者计划探讨我国当前托育事业发展情况，并从国内发展、国际参考两个视角为提升托育事业发展、婴幼儿照护服务提出新思路。
一、当前托育事业发展情况
自国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》以来，国家层面已陆续出台了一系列鼓励和支持托育服务发展的政策，各地也因地制宜开展了多种形式的模式探索并辅之以各有特色的举措。总体而言，我国初步构建起了托育事业发展的政策体系，托育服务发展获得了前所未有的良好机遇。国内视角看我国托育事业发展的政策体系逐步完善，托育事业获得了前所未有的发展机遇，但仍存在托育覆盖率较低、地区和人群之间覆盖不平衡、供给主体相对单一、总体供给有限、家庭负担较重及质量亟待提升等问题。
具体而言，一是需求方面。需求迫切且持续增长。随着二孩、三孩政策的实施以及女性职业发展意愿的增强等因素，双职工家庭数量增加，对托育服务的需求愈发强烈。但目前我国总体入托率仍处于较低水平，与部分发达国家相比有较大差距，未来需求增长的空间较大。需求呈现多样化和个性化：家长对托育服务的期望不再局限于传统的看护，还希望托育机构能够提供早期教育、个性化培养等多元化服务，以满足孩子全面发展和个性化成长的需要。
二是供给方面。托育机构数量逐渐增加但呈现发展分化的情况。近年来，在政策的推动下，托育机构数量有所增长，但与庞大的需求相比仍显不足，尤其是在一些大城市，供需矛盾突出，存在“一位难求”的情况。与此同时，同样是大城市在不同区域，例如在新区或者近郊家庭托育需求也显示出，尽管托育机构提供了托位，但招生规模远远不足，出现大量闲置托位的情况。类似地，区域分布也存在一定的不均衡，托育机构在城市地区相对集中，而在农村和偏远地区数量较少，城乡之间托育服务的差距明显，农村地区的托育需求难以得到充分满足。同时，服务质量参差不齐：部分托育机构在设施设备、人员配备、课程设置等方面存在不足，服务质量有待提高。一些小型托育机构可能缺乏专业的师资和完善的安全措施，而大型、正规的托育机构则相对较少。
三是人才方面。专业人才有待提升：托育行业需要大量的专业人才，包括保育员、育婴师、早教老师等，但目前专业人才的数量和质量都难以较为充分满足市场需求，人才培养体系也有待进一步完善。同时从业人员待遇和职业发展前景有待改善。托育行业工作强度较大，但从业人员的薪酬待遇相对较低，职业发展空间有限，导致行业的吸引力不足，人才流失现象时有发生。
四是托育财政投入水平方面。从国际比较视角来看，托幼一体化成为托育发展的趋势，同时普惠性和瞄准性托育服务并存，各国学前教育财政投入模式根据国家治理模式和政府间责任分担不同而差异较大。整体上我国托育财政投入水平和入托率均低于经合组织国家平均值。
二、对策建议
一是增加托育服务供给和提高社会认知度与参与度。多种举办主体共同发展。鼓励政府、企事业单位、社会组织、个人等多元主体参与托育服务供给。政府可以通过公建民营、民办公助等方式，引导社会力量举办托育机构；继续支持大型园区企业、高校等单位自办托育机构，为本单位职工提供服务；鼓励社区提供托育服务场所，开展社区托育服务。加强对农村地区托育服务的投入，通过建设农村托育机构、开展巡回托育服务等方式，满足农村婴幼儿的托育需求。同时完善规划布局，合理规划托育机构的布局，重点在新建居住区、大型商业区、产业园区等人口密集区域配套建设托育机构，方便家长就近送托，需要根据人口密度、流动趋势等因素，进行静态和动态相结合测算，预测往往在适龄人口基础上结合入托率进行测算，基于现实、政策导向、国际趋势等因素进行设定，参数的设定分为静态和动态两种；静态入园率预测下，可以保持当前的实际入园率水平；随着教育事业发展和国家政策的重视，入托率每年会有所提高，因此要整合静态入园率测算学位并适时和因地制宜进行动态设定。此外，通过多种媒体渠道，广泛宣传托育服务的重要性和科学育儿知识，提高家长对托育服务的认知度和接受度，转变家长的育儿观念，让家长认识到早期托育对婴幼儿发展的重要性。加强托育机构与家长之间的沟通与合作，定期组织家长开放日、亲子活动等，让家长了解婴幼儿在托育机构的生活和学习情况，同时也让家长参与到托育服务中来，共同促进婴幼儿的成长。
二是提升托育教育质量和丰富服务形式。中共中央和国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024－2035年）》中指出：促进教育教学质量提升和学前教育普及普惠。因此，一方面要加强师资队伍建设。建立完善的托育师资培养体系，在高等院校和职业院校中设置早期教育、托育服务等相关专业，培养专业的托育师资。强化对现有托育从业人员的培训，提高其专业素养和服务能力，定期组织培训课程和考核，确保从业人员持证上岗；提高托育从业人员的薪酬待遇和社会地位，吸引和留住优秀人才。另一方面，拓展服务形式：除了传统的全日制托育服务外，还应发展半日制、计时制、临时托等多样化的托育服务形式，满足不同家长的需求；可以探索开展线上托育服务、家庭托育点等形式，作为线下托育服务的补充。
三是健全质量评估标准和加强监管与规范。健全质量评估标准方面，完善托育服务质量评估标准，从环境设施、人员配备、保育教育、安全管理等方面进行规范，定期对托育机构进行质量评估，并将评估结果向社会公布，促进托育机构不断提高服务质量。推进医育结合，加强托育机构与医疗机构的合作，建立医育结合的工作机制，为婴幼儿提供健康检查、疾病预防、营养指导等医疗服务，保障婴幼儿的健康成长。加强监管与规范方面，严格准入与监管。严格执行托育机构的准入制度，对托育机构的场地、设施、人员、安全等方面进行严格审核，确保符合相关标准和要求，加强对托育机构的日常监管，建立健全监管制度和信息公示制度，定期对托育机构进行检查和评估，及时发现和解决问题。严厉打击无证经营、虚假宣传、乱收费等违法违规行为，维护市场秩序。同时，加强对托育服务价格的监管，制定合理的收费标准，防止价格过高或过低影响托育服务的质量和可持续发展。加强对托育机构的安全监管，督促托育机构落实安全主体责任，建立健全安全管理制度和应急预案，加强安全设施建设和安全教育培训，提高安全防范意识和能力，确保婴幼儿的人身安全。
四是借鉴国际经验和完善财税政策支持。近年来，OECD国家入托率呈现稳步上升趋势，但各国的入托率差异较大，整体来看，我国入托率低于OECD国家；大部分国家以机构式托育为主，0-3岁幼儿服务机构中私立机构占比要高于3-6岁，托育机构逐渐从独立转向托幼一体；各国托育机构服务范围从瞄准弱势群体家庭逐渐实现适龄儿童全民覆盖；在财政投入体制机制上，各国学前教育财政投入模式具有较大差异，从发展现状来看，实施普惠性托育政策的国家往往同时实施瞄准性托育政策；约半数OECD成员国采取普惠性与瞄准性并存的服务类型；从投入机制上，各国对供给方的补贴采取直接提供和委托供给两种方式，同时较为普遍地对私立机构进行财政补贴；在对需求方进行补贴时，往往通过直接经济资助和间接福利制度两种方式提供灵活的补贴。因此，可以加大财政资金投入支持托育服务，对不同类型的托育机构进行差异化补贴，包括对托育机构的建设、运营补贴，以及对家庭托育补贴等；设立专项托育资金，用于改善托育机构的设施设备、人员培训、安全监管等方面，以降低托育服务成本，提高服务质量和可及性。同时对于需求方进行补贴，通过具体测算各地区不同家庭收入状况对需求方进行直接经济资助和间接福利（如应纳个人所得税额加计扣除等方面），形成多元化财税政策支持，满足不同家庭的需求。（供稿：北京大学经济学院科研与博士后办公室）
【作者简介】许云霄 北京大学经济学院讲席教授、博士生导师，北京大学城市软实力研究院院长。曾在斯坦福大学、明尼苏达大学、哈佛大学、宾夕法尼亚大学、早稻田大学、庆熙大学等多所海外名校担任访问学者；担任财政部、国家发展和改革委员会等多个部委的咨询/评审专家；主持国家发改委地区经济司/规划司/就业和收入分配司、北京市发改委、地方省份财政厅等单位委托的课题。研究领域为城市软实力、政府预算、政府治理、地方政府债务等，研究成果发表于Public Money & Management（4篇）、China Journal、《财政研究》（5篇）、《经济科学》、《财贸经济》等国内外知名期刊，出版《政府财政、会计与管理》、《公共选择理论》等多部具有影响力的专著和教材，政策文章发表于《经济日报》、《中国财经报》、《中国社会科学报》、《北京大学校报》等刊物或媒体。主讲“预算经济学”“公共选择理论”“预算编制与政府会计”等课程，曾获北京大学优秀班主任、北京大学教师教学基本功大赛三等奖等教育教学荣誉。