【摘要】以协商民主提升基层治理效能，把健全协商民主机制与健全基层民主制度有机结合起来，是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的必然选择。以协商民主提升基层治理效能的实质要义在于立足深化改革的时代背景、把握基层治理的多维特征、遵循协商民主的发展态势、聚焦基层协商的民生取向，推动协商民主与基层治理的相互交融、相互促进。以协商民主提升基层治理效能与基层治理现代化的目标要求高度契合，彰显出制度先进性、人民主体性、过程复合性和效能真实性的独特优势。结合全面推进强国建设、民族复兴伟业关键时期的改革部署，构建以协商民主提升基层治理效能的长效机制，需要健全完善联系社会机制、协商监督机制、渠道协同机制以及成果落实机制。
【关键词】协商民主 基层治理 治理效能 机制建构
【中图分类号】D602 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.05.009
【作者简介】马雪松，吉林大学行政学院院长、教授、博导。研究方向为政治学理论、中国政府与政治。主要著作有《政治世界的制度逻辑：新制度主义政治学理论研究》、《我国农村基本公共文化服务供求失衡问题研究》（论文）、《试论新时期坚持和完善社会主义政治制度》（论文）等。
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出：“必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面。”[1]这意味着要在加强人民当家作主制度建设、健全协商民主机制、健全基层民主制度、完善大统战工作格局的前提下，更加注重民主的实质性、真实性和有效性。协商民主作为中国民主独特的、独有的、独到的民主形式，具有类型广泛多样、体系不断健全的特征，形成了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商七种制度化协商渠道，具有将党委政府的决策过程与基层群众的切身利益有效连接起来的优势和潜力。基层治理是国家治理的末梢，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层”[2]。基层治理往往是人民群众在深度对话、理性交流和充分沟通的基础上达成共识的过程。因此，基层治理效能与基层治理过程中的民主协商水平密切相关。在全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，以协商民主提升基层治理效能，把健全协商民主机制与健全基层民主制度有机结合起来，需要科学把握其实质要义、客观分析其独特优势、重点聚焦其机制建构，从而彰显基层治理的民生取向，提升基层协商的实际成效，筑牢人民民主的政治认同，为进一步全面深化改革、推进中国式现代化凝聚广泛共识、汇聚磅礴合力。
以协商民主提升基层治理效能的实质要义
社会主义协商民主在革命、建设、改革各个历史时期不断完善和发展，并在新时代背景下为全面深化改革凝聚共识、汇聚力量、建言献策。党的十八大首次提出推进协商民主广泛多层制度化发展。党的十八届三中全会强调：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”[3]党的二十届三中全会对完善协商民主体系和健全基层民主制度作出新的部署。以协商民主提升基层治理效能，有赖于协商民主本身具有的国家治理取向和民生实事取向，将协商嵌入民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等基层治理全过程，可以充分发挥协商民主的凝聚共识优势和基层治理的群众自治优势，积极响应民生诉求、回应群众关切，提升人民群众的获得感和幸福感。结合进一步全面深化改革的宏观背景和以协商民主提升基层治理效能的逻辑内涵，以协商民主提升基层治理效能的实质要义就在于立足深化改革的时代背景、把握基层治理的多维特征、遵循协商民主的发展态势、聚焦基层协商的民生取向，推动协商民主与基层治理的相互交融、相互促进。
首先，以协商民主提升基层治理效能需要立足深化改革的时代背景，紧密围绕推进中国式现代化的本质要求，促进协商民主向基层治理的延伸、拓展与创新。习近平总书记指出：“党的二十大确立了全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的中心任务，阐述了中国式现代化的中国特色、本质要求、重大原则等，对推进中国式现代化作出战略部署。要把这些战略部署落到实处，把中国式现代化蓝图变为现实，根本在于进一步全面深化改革，不断完善各方面体制机制，为推进中国式现代化提供制度保障。”[4]中国式现代化建设的时代之变对全面深化改革提出了更高要求。推动协商民主向基层的嵌入、延伸和拓展作为新时代中国共产党一以贯之的执政方略，理应紧扣改革背景和现代化建设要求有序展开。以协商民主提升基层治理效能，既是顺应改革从局部探索向全面突破的应有之策，也契合发展全过程人民民主的中国式现代化本质要求。在此背景下，以协商民主提升基层治理效能，不仅是推动协商民主的价值理念、基本原则、实践做法融入基层社会的过程，也是在基层治理中调动并发挥基层群众的主体性、能动性和创造性的过程。涉及人民群众利益的事情均通过协商这一主要形式找到全社会意愿和需求的最大公约数，从而实现基层治理完整的制度程序和参与实践的统一，真正体现人民民主的全链条、全方位、全覆盖，为全面深化改革、推进中国式现代化奠定稳固社会根基。
其次，以协商民主提升基层治理效能需要精准把握基层治理的多维特征，推动协商活动与治理过程的融会贯通。欲筑室者，先治其基。基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，基层治理能否与国家现代化建设保持同频共振并达成良政善治成效，深刻影响着全面深化改革总目标的实现。在新的历史时期，以协商民主提升基层治理效能，关键要精准把握基层治理的直接性、源头性、综合性、复杂性等特征，推动协商民主机制与基层治理在理念、过程、方法、结果等方面的精细嵌合。基层治理的直接性和源头性，表明基层治理一般直接面向人民群众，是一种“近距离”的治理，国家治理所面临的整体性难题很多都是由基层治理未能及时解决的问题演化而来的。基层治理的综合性和复杂性，则反映出基层治理是一个涉及多领域多环节的复合系统，乡镇（街道）和城乡社区时常需要同时妥善协调对事的治理和对人的治理，而在实践中二者往往又呈现难以严格区分的叠加状态，这导致基层治理日益复杂分化。协商过程是一种凝聚共识的过程，在基层治理中有针对性地结合并运用协商民主形式，有助于消除误解与调和分歧，将复杂问题化繁为简，通过深度对话交流，找到复杂逻辑中的主要矛盾和矛盾的主要方面，推动基层施政执行。
再次，以协商民主提升基层治理效能需要紧密遵循协商民主的发展态势，实现民主价值理念的内化弘扬和各类协商渠道的协同配合。在全面建设社会主义现代化国家新征程中，协商民主始终是中国民主政治建设最为独特和亮丽的景观。新时代以来，中国共产党矢志不渝推进协商民主广泛多层制度化发展，逐步探索形成了包括七种主要协商渠道在内的横向覆盖、纵向贯通的协商民主体系，彰显了社会主义协商民主的强大生命力。党的二十届三中全会《决定》指出：“完善协商民主体系，丰富协商方式，健全政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商制度化平台，加强各种协商渠道协同配合。”[5]以协商民主提升基层治理效能，需要坚持完善协商民主体系的战略部署和把握发展态势，在协商治理实践中推动协商民主理念深入人心并加强各种协商渠道的协同建设。一方面，中国共产党完善全面领导基层治理制度，建立起党组织统一领导、政府依法履职、各类组织积极协同、群众广泛参与的基层治理体系，弘扬了兼容并蓄、求同存异等优秀协商文化，营造了团结和谐的协商氛围。另一方面，基层政协明确社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构的性质定位，依托自身程序规范化、方式成熟化和履职专业化的优势，加强各种协商渠道的协同配合，因地制宜推进协商内容和协商形式的创新。
最后，以协商民主提升基层治理效能需要重点聚焦基层协商的民生取向，兼顾协商程序和治理效果以回应人民诉求。习近平总书记强调：“人民群众是社会主义协商民主的重点。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[6]基层协商是以协商民主提升基层治理效能、推动协商民主机制与基层民主制度相结合的主要抓手和基本锚点。聚焦基层协商的民生取向，既是践行实现、维护和发展最广大人民根本利益的协商民主理念的体现，也是应对基层治理主体多元、利益分化难题、增强基层治理效能的应有之义。聚焦基层协商的民生取向，意味着以协商民主提升基层治理效能要探索创建有效的协商方法，积极搭建议事协商平台，以人民满意为标准，统一协商程序和治理效果，及时回应人民诉求。一方面，推动政协协商和基层协商有效衔接，创新“现场协商”“开门协商”“入户协商”等方法，发挥人民政协协商经验丰富、渠道畅通的优势，实现政协协商的共识向基层传递和基层协商中共性问题向顶层传输的双向互动。另一方面，在推进包括协商议题、协商主体、协商方式、协商规则、协商成果在内的整体协商过程优化的同时，健全协商成果的进度追踪与监督办理机制，确保协商成果及时转化为治理措施，让人民群众听得到动静、看得见效果、感受到变化。
以协商民主提升基层治理效能的独特优势
以协商民主提升基层治理效能，不仅需要清晰把握其实质要义，也要深入认识其独特优势。党的十八大以来，我国基层治理在理论和实践方面取得长足进展和重大突破。党中央提出实现基层治理体系和治理能力现代化的主要目标，强调要建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。建设共建共治共享的基层治理共同体，关键在于立足超大规模国家的基本国情、保证人民依法行使参与和管理基层社会事务的权力，这离不开党对基层治理的全面领导和基层民主制度的建设。习近平总书记指出：“在我们这个人口众多、幅员辽阔的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主和集中的统一。”[7]协商民主源于中华优秀传统政治文化，在中国共产党领导人民进行革命、建设和改革的过程中不断完善，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础和制度基础，与基层治理的多维特征以及基层治理现代化的目标要求高度契合。以协商民主提升基层治理效能在制度先进性、人民主体性、过程复合性、效能真实性方面具有独特优势。
首先，协商民主既坚持中国共产党的领导，又发挥各方面的积极作用，以协商民主提升基层治理效能有助于实现领导与协调的统一，体现出制度先进性的优势。改革开放四十余年来我国创造了经济快速发展和社会长期稳定这“两大奇迹”，但仍不可避免地存在社会利益的多样化现象，这在基层体现得尤为明显，给基层治理带来了较大挑战。无论是协商民主还是基层治理，坚持和加强党的领导都是重要内容和必然要求。只有坚持和加强中国共产党对基层治理的领导，才能为基层治理现代化提供正确的方向指引和强有力的政治保证。在此意义上，协商民主既坚持中国共产党的领导地位，又可以妥善应对基层不同利益群体因立场或观念分歧而导致的矛盾和冲突，为基层治理效能转化提供了强有力的政治制度保障，实现了党的领导与各领域协调的有机统一，体现出协商民主机制与基层治理相结合的制度先进性优势。一方面，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党对基层治理的全面领导，确保基层协商过程始终将人民的整体利益作为“针”，牵引起基层不同群体和个人利益的多根“线”。另一方面，基层治理过程中的协商本就蕴含保障每个人的知情权、表达权、参与权等基本政治权利的涵义，这促使不同群体和个人在基层协商过程中能够充分发表意见、表达利益关切，由此在保障人民根本利益、整体利益和长远利益的前提下兼顾不同群体、不同领域、不同类别的利益。
其次，协商民主既尊重人民主体地位，又贯彻民主集中制的组织原则，以协商民主提升基层治理效能有助于实现民主与集中的统一，反映了人民主体性的优势。社会主义协商民主是在决策之前和决策实施之中开展广泛协商并努力形成共识的重要民主形式，通过将不同意见建议纳入决策过程，协商民主可以有效汇聚民意民智，提高决策的科学化水平。以协商民主提升基层治理效能，意味着涉及基层群众利益的重要决定要经过基层群众的广泛商量，发挥基层党组织、政府等治理主体的保障作用，协调好民主与集中的关系。一方面，协商民主在基层具有深厚的文化和实践基础，合理运用并创新基层协商的有效做法和成功经验，依法有序开展“有事好商量”实践，有益于保障人民群众在基层政治生活和社会生活中持续参与、表达意见的具体权利，真正做到实现和发展基层群众的切身利益。另一方面，基层党组织和政府等基层治理主体在广泛听取和吸收群众意见建议的基础上，作出符合最大多数人意愿的政策决定和事务安排，不折不扣地加以贯彻落实并定期反馈进度，有效避免了议而不决、决而不行、行而不果的基层治理难题。
再次，协商民主既立足基层治理利益多样化的现实，也践行团结和谐的主题，以协商民主提升基层治理效能有助于凝聚共识，彰显了过程复合性的优势。中国式现代化的一项基本任务在于通过制度与机制整合多样的社会利益偏好，使全体人民广泛、真实、有效地参与民主政治过程。习近平总书记指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。”[8]与选举民主即时性投票、单向度交互、被动式参与的特点相比，协商民主能够在很大程度上达到主动式参与、网络化交互、过程性监督的效果，并且可与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等基层治理环节实现优势互补和深度嵌合。一方面，协商民主致力于使不同群体和个人的声音能够表达出来并且被听见，通过基层群众之间自由平等的交流和对话，保障不同阶层的群体特别是社会弱势群体拥有发声的机会，使治理决策过程的考虑尽可能全面、科学。另一方面，基层协商的过程往往是反复灵活且动态调适的，围绕一件事情开展多轮次对话讨论，尽可能地在离散化的民意中探寻利益共识，为治理政策的执行营造和谐友好的氛围并提供认同支持。
最后，协商民主既注重基层治理的协商过程，也关心基层协商的实际效果，以协商民主提升基层治理效能有助于实现过程与成果的统一，展现了效能真实性的优势。习近平总书记指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的民主。”[9]基层群众自治作为我国全过程人民民主的一项重要制度安排和民主实践，其主要内容是人民群众在基层党组织的领导下，依法实行自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。协商民主是基层群众自治的重要方式，基层群众在涉及切身利益的事项上开展多种形式协商，可以协调利益、化解矛盾、促进治理。提升基层治理效能不仅要切实保障人民群众有序参与基层治理过程，而且要保证基层事务的最终决策必须得到人民群众的认可和同意，通过统合治理过程和治理结果来达成基层治理的效能目标。一方面，在基层治理过程中运用协商民主形式，有益于聚焦“协商什么”“谁来协商”“如何协商”等关键程序，优先将群众急难愁盼的事项纳入协商议程，在参与协商主体方面尽可能覆盖利益相关方、职能部门代表及其他人员，并且严格遵循协商前摸透情况、协商中有序表达、协商后督促落实的协商议事流程。另一方面，以协商民主提升基层治理效能，有益于在基层党组织的领导下，明确主办部门和其他职能部门的责任归属，通过跟踪监督、进度反馈、检查落实等方式重点推动协商结果的落地生效。
以协商民主提升基层治理效能的机制建构
基层治理在国家治理和发展中的基础性地位表明，基层治理效能提升关乎中国式现代化建设全局以及全面深化改革总目标的顺利实现。协商民主作为推进基层改革顺利开展与促进基层治理现代化的重要形式，其机制创新、实践探索、经验凝练是提升基层治理效能的有效保障。以协商民主提升基层治理效能，需要聚焦于协商民主的独特优势和基层治理的多维特征，着力破解深层次体制机制障碍，健全完善联系社会机制、协商监督机制、渠道协同机制与成果落实机制。
首先，以协商民主提升基层治理效能需要发挥基层政协专门协商机构作用，强化联系社会机制。从国家纵向治理各层级的功能来看，基层是贯彻落实党中央决策部署和服务群众的“最后一公里”，基层治理事项多与群众日常生活息息相关，能够对群众切身利益产生更为实质和显著的影响，因此提升基层治理效能实质上是贯彻党的群众路线、做好党的群众工作的体现。以协商民主提升基层治理效能，有益于更好满足基层群众的利益诉求和政治参与意愿，加强中国共产党对基层社会的领导，以党的自我革命引领社会革命。作为社会主义协商民主的专门协商机构，人民政协拥有一套相对完整的协商民主制度程序和实践规范，能够较为广泛和全面地反映社情民意。以协商民主提升基层治理效能需要发挥基层政协专门协商机构作用，利用好基层政协成熟化、制度化的平台优势，强化联系社会机制，使基层治理各项事务能够最大程度地回应群众诉求、符合群众期盼、满足群众需求。一方面，基层政协要巩固和完善政协委员联系群众、协商议事、提案工作、考察调研等制度机制，以多种形式深入人民群众、了解社会关切、收集民意信息，为基层决策提供智力支持，增强基层协商的有效性和真实性。另一方面，基层党组织和政府要加强与基层政协的协同合作，借助基层政协代表性较强的优势，探索主动联系群众和群众参与治理的双向互动机制，提高基层治理的服务供给与社会需求的匹配程度，使基层群众的合理诉求得以顺利纳入政策议程。
其次，以协商民主提升基层治理效能需要加大基层治理过程中协商式监督的力度，完善协商监督机制。在基层治理的话语背景下，协商式监督通常是指基层群众针对涉及自身利益的实际问题解决落实情况以及基层党组织和政府部门工作人员的工作等，通过提出意见建议、参加督办会议、参与现场问政等方式进行监督。协商式监督来源于人民政协民主监督的主要职能，在协商民主与基层治理相互融汇的过程中得到更进一步拓展。与纪检监察机关监督这类规定严格、程序严明、处置严肃的监督形式相比，协商式监督更具生活化和接地气的一面，即协商式监督以实现维护、发展和实现基层群众的利益为导向，更加聚焦对治理事项的监督，强调通过群众与治理主体的对话协商、沟通交流来推动事情的及时有效办理。基层协商以聚焦民生取向和解决民生实事为实质要义，通过完善协商监督机制来推动基层事务的高效治理，构建了以协商民主提升基层治理效能的长效机制。一方面，基层治理主体需要摸清协商式监督的独特属性和特色优势，着力构建基层党组织领导的、以基层政协为平台、以政协委员和基层群众为主体、相关职能部门和责任单位代表共同参与的协商式监督机制，提升基层治理的政策执行力。另一方面，要顺应基层网格化治理的趋势，推动协商式监督的阵地前移和力量下沉，优化基层政协委员的组成单元和基层协商的组织方式，让基层群众便捷掌握工作进度和治理动态，调动起基层群众参与治理的主体性和能动性，增强基层治理的活力和动能。
再次，以协商民主提升基层治理效能需要增进各类制度化协商渠道的协同，构建渠道协同机制。经过长期发展和不断完善，我国探索形成了涵盖政党、人大、政府、政协、人民团体、基层以及社会组织等各类主体的制度化协商渠道，协商民主广泛多层制度化发展取得了实质进展和可观成效，为大力开展社会主义协商实践、营造和谐友好政治氛围、展现社会主义制度优势提供了重要保证。一方面，各类协商渠道在治理资源和功能效果方面存在现实差异，需要从纵向治理的视角出发，加强基层协商与政党协商、人大协商、政府协商、政协协商等协商渠道的衔接配合，构建起以基层协商为基底、政协协商为中枢、人大和政府协商为主干、政党协商为统领的纵向协商体系，畅通基层群众诉求转化为政策议程并上升为国家意志的路径。另一方面，在基层治理的场域内，各类制度化协商渠道通过设立工作机构或建立联系机制，实现了向基层的延伸和铺展，面对相同的基层事务或公共问题，不同制度化协商渠道同样面临着协同需求。这需要在基层治理过程中促进各种协商渠道的协同合作，探索联合协商机制，拓宽群众通过协商参与基层治理的渠道，提高基层协商的覆盖面和影响力。
最后，以协商民主提升基层治理效能需要关注基层协商成果的及时转化生效，完善成果落实机制。协商成果落实机制是指在深度协商互动的基础上达成共识性决定后，通过回访、视察、调研、座谈等方法对协商成果的办理落实进行跟踪问效，做好协商的“后半篇文章”。完善协商成果落实机制是推动协商民主机制与基层治理有效衔接的必然要求。基层协商成果的落地生效是衡量基层治理效能的重要指标，其不仅取决于基层工作者的能力素质以及基层党组织和政府等基层治理主体的重视程度与推进力度，同样有赖于协商成果落实机制的不断完善。在基层治理过程中完善协商成果的落实机制，要侧重协商过程的成果追踪转化，确保在决策之前和决策实施之中的协商成果能够及时反映到执行过程中，同时要注重事后环节协商成果的采纳、反馈和落实。一方面，要在基层治理过程中推动协商与决策的有机互动，决策前发挥协商汇聚智识、凝聚共识的作用，决策实施之中突出协商的规避失误、纠正偏差的功能，提升基层决策的民主化科学化水平。另一方面，积极探索并创新协商后跟踪问效的途径和方法，及时向群众公开协商成果的采纳情况，反馈协商结果的推进程度，以成果的采纳和落实优化基层协商质量，形成过程与结果相辅相成、相得益彰的良性循环。
（本文系吉林大学人民政协理论专项研究课题“数字民主视域中人民政协协商治理的理论与实践研究”的阶段性成果，项目编号：2023ZX02001）
注释
[1][5]《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，《人民日报》，2024年7月22日，第1版。
[2][6][7]习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月21日，第2版。
[3]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2013年11月16日，第1版。
[4]习近平：《关于〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉的说明》，《人民日报》，2024年7月22日，第1版。
[8][9]习近平：《论坚持人民当家作主》，北京：中央文献出版社，2021年，第98、336页。
责 编∕ ∕韩 拓 美 编∕周群英
Enhancing the Efficiency of Grassroots Governance Through Consultative Democracy
Ma Xuesong
Abstract: Enhancing the efficiency of grassroots governance through consultative democracy, and organically combining the improvement of consultative democratic mechanisms with the strengthening of grassroots democratic systems, is a necessary choice for further comprehensive deepening of reforms and advancing Chinese modernization. The essential significance of enhancing grassroots governance efficiency through consultative democracy lies in: standing on the backdrop of deepening reforms, grasping the multi-dimensional characteristics of grassroots governance, following the development trends of consultative democracy, and focusing on people's livelihood orientation in grassroots consultations, thereby promoting mutual integration and promotion between consultative democracy and grassroots governance. Enhancing grassroots governance efficiency through consultative democracy aligns closely with the goals of grassroots governance modernization, demonstrating unique advantages of institutional advancement, people-centricity, process complexity, and genuine effectiveness. In conjunction with reform deployments during the critical period of comprehensively advancing national strength building and the great rejuvenation of the Chinese nation, establishing a long-term mechanism to enhance grassroots governance efficiency through consultative democracy requires improving social connection mechanisms, consultative supervision mechanisms, channel coordination mechanisms, and outcome implementation mechanisms.
Keywords: consultative democracy, grassroots governance, governance efficiency, mechanism construction
