【摘要】城乡基本公共服务均等化是缩小城乡差别、推动乡村振兴、促进城乡融合发展的内在要求。党的十八大以来，我国逐步推进城乡基本公共服务均等化进程，农村居民享受的基本公共服务水平不断提高，但仍然存在乡村优质师资配置不足、乡村医疗服务质量有待提升、乡村公共文化供给存在短板、乡村养老服务亟须完善、城乡最低生活保障标准不统一等问题。加快推进城乡基本公共服务均等化，需依托县域城乡学校共同体加强乡村教师队伍建设，依托县域医疗卫生服务共同体提高乡村医疗服务质量，优化乡村公共文化供给，提高乡村养老保障水平，统一城乡最低生活保障标准。
【关键词】城乡基本公共服务均等化 城乡融合发展 乡村振兴
【中图分类号】F126 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.05.010
【作者简介】王颂吉，西北大学经济管理学院教授、博导。研究方向为政治经济学、世界经济。主要著作有《中国城乡双重二元结构研究》《中国城乡融合发展研究》《丝绸之路经济带研究》等。
城乡基本公共服务均等化的发展历程
城乡基本公共服务均等化是指城乡居民能够公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其既要求公共服务资源在城乡之间适度均等化配置，也要求城乡居民获取基本公共服务的机会大致均等。党的二十届三中全会要求“完善城乡融合发展体制机制”，城乡基本公共服务均等化是缩小城乡差别、推动乡村振兴、促进城乡融合发展的内在要求。从政策演进来看，我国推进城乡基本公共服务均等化的历程可分为以下四个阶段。
第一阶段：形成城乡基本公共服务均等化理念。长期以来，城乡有别的基本公共服务供给制度造成了城乡基本公共服务供给不均等。为解决这一问题，2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度”；2008年，《中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报》把推进“城乡基本公共服务均等化”作为农村改革发展基本目标任务之一，这标志着城乡基本公共服务均等化理念开始形成。
这一阶段，政府在基础教育、医疗卫生、社会保障等领域开展改革，不断加强农村基本公共服务供给。在基础教育方面，建立农村义务教育经费保障机制；在医疗卫生方面，建立新型农村合作医疗制度；在农村公共文化方面，组织开展多种形式的文化活动；在社会保险方面，探索建立新型农村社会养老保险制度。这些改革措施，在一定程度上改善了农村基本公共服务供给状况。
第二阶段：构建城乡基本公共服务均等化制度体系。2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》出台，对“十二五”时期“促进城乡基本公共服务均等化”作出详细部署，这为构建城乡基本公共服务均等化的制度体系提供了遵循。
针对城乡基本公共服务差距过大的问题，政府从制度一体化着手深化改革。在基础教育方面，2015年，《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》出台，提出“建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制”；在医疗卫生方面，2016年，《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》发布，指出要“建立统一的城乡居民基本医疗保险制度”，“统筹考虑城乡居民医保与大病保险保障需求”；在社会保障方面，2014年，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》发布，提出“推进农业转移人口享有城镇基本公共服务”。通过以上措施，我国构建起了城乡基本公共服务均等化的制度体系，有力推进了城乡基本公共服务均等化进程。
第三阶段：优化城乡基本公共服务供给。2017年，党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，要求“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，“加快推进基本公共服务均等化”。2018年，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，到2035年“城乡基本公共服务均等化基本实现”。在此指引下，中央和地方政府进一步优化城乡基本公共服务供给，提升农村基本公共服务供给水平。
一是完善基本公共服务标准体系，以标准化推进城乡基本公共服务均等化。2018年，国务院印发《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，从国家、行业、地方和基层服务机构四个层面，构建了基本公共服务标准体系的总体框架，同时明确了国家公共服务质量要求。二是进一步加强农村基本公共服务供给。在基础教育方面，政府加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设，建立城乡融合的教育发展机制，充分利用城市优质教育资源、运用信息化手段促进城乡基础教育资源共享；在医疗卫生方面，在“健康中国”战略指引下，不断提高农村医疗卫生服务质量，通过“互联网＋医疗健康”模式提升城乡医疗卫生服务均等化水平；在社会保障方面，逐步提高城乡居民基本医疗保险的财政补助和个人缴费标准，制定实施城乡居民养老保险基础养老金正常调整机制，完善农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系，加强了农村社会保障体系建设。三是进一步完善农民工群体的基本公共服务供给。随着农民工市民化政策的逐步落实，农民工及其随迁家属能够平等享受城镇基本公共服务。例如，在教育层面，随着“两为主、两纳入”等农民工随迁子女入学政策的实施，农民工子女在公办学校就读的比例显著提高。
第四阶段：提升城乡基本公共服务均等化水平。2021年，《“十四五”公共服务规划》出台，把“推动公共服务高质量发展”作为核心目标。2022年，党的二十大报告提出，“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性”。在此指引下，政府加快提升城乡基本公共服务均等化水平。
这一阶段，政府把推进以县域为载体的城乡基本公共服务均等化作为工作重点。在基础教育方面，政府探索将城区优质学校和乡镇中小学结对形成城乡学校共同体，促进优质教育资源共享，以推动县域义务教育均衡发展；在医疗卫生方面，政府探索以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础，构建县域医疗卫生服务共同体，推动优质医疗卫生资源下沉到乡村；在养老服务方面，政府健全县、乡、村衔接的三级养老服务网络，提升县级敬老院失能照护能力和乡镇敬老院集中供养水平，鼓励在有条件的村庄开展日间照料、老年食堂等服务。此外，为满足人民群众多样化、个性化、高品质服务需求，政府在这一阶段重点围绕婴幼托育、学前教育、养老服务等供需矛盾突出的领域，推动非基本公共服务普惠化发展。
城乡基本公共服务均等化的水平测算
在研究城乡基本公共服务均等化发展历程的基础上，我们构建城乡基本公共服务均等化水平评价指标体系，对全国层面的城乡基本公共服务均等化水平进行测算和分析。
测算方法。本文参考《国家基本公共服务标准》，基于系统性、重要性、科学性、合理性和数据可得性等原则，构建了包含基础教育、医疗卫生、公共文化、养老服务、社会保障五个方面指标的城乡基本公共服务均等化水平评价指标体系（见表1）。具体而言，城乡基础教育均等化包括城乡义务教育生均经费比、城乡义务教育专任教师本科及以上学历占比差异2个基础指标；城乡医疗卫生均等化包括城乡每千人口医疗卫生机构床位数比、城乡每千人口卫生技术人员数比2个基础指标；城乡公共文化均等化包括城乡每万人口群众文化机构提供文化服务次数比、城乡人均参与群众文化机构文化服务次数比2个基础指标；城乡养老服务均等化包括城职保与城乡保的养老金替代率比、[1]城乡每千老人社区全托服务床位数比2个基础指标；城乡社会保障一体化包括城乡最低生活保障资金人均支出比、城乡最低生活保障平均标准比2个基础指标。在评价指标体系中，基础指标均为城镇数据与农村数据的比值，指标属性反映该指标对城乡基本公共服务均等化的作用方向，本文所选取的基础指标均为适度指标，指标值越接近于1，则表明该指标对应的城乡基本公共服务均等化水平越高。
基于数据可得性，笔者对全国层面2012～2021年的城乡基本公共服务均等化水平进行测算，指标原始数据来源于《中国统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》《中国社会统计年鉴》《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》《中国卫生健康统计年鉴》《中国文化文物和旅游统计年鉴》《中国民政统计年鉴》等。
笔者构建的城乡基本公共服务均等化水平评价指标体系是一个多层次系统，需要采用多指标综合评价方法赋予指标权重。为避免权重确定的主观性和机械性，本文采用层次分析法和熵值法相结合的赋权方法。首先，采用层次分析法和熵值法分别计算各指标权重；其次，再根据最小信息熵原理把两种方法得到的权重值进行计算；最后，得出基础指标的组合权重。
测算结果分析。第一，总体分析。根据测算结果可以发现，2012～2021年我国城乡基本公共服务均等化水平呈现波动上升趋势，由0.257增至0.864。具体来看，2013年和2019年微弱下降，其余年份均呈现增长态势，其中2015年和2020年增长尤为明显（见图1）。党的十八大以来，国家以城乡基本公共服务均等化为目标深化城乡改革，加大公共服务资源向农村倾斜的力度，城乡居民享受基本公共服务的差距逐步缩小。
第二，分维度分析。一是城乡基础教育均等化水平稳步上升。基础教育是城乡基本公共服务的基石。2012～2021年，城乡基础教育均等化水平稳步上升（见图2），这得益于政府加强对农村义务教育薄弱学校的经费投入以及硬件设施、师资力量建设，促进了农村教育发展。从基础指标数据看，义务教育生均经费城乡之比由1.45降低至1.08，城乡之间的义务教育生均经费差距不断缩小。二是城乡医疗卫生均等化水平稳步上升。医疗卫生是城乡居民的基本需求。2012～2021年城乡医疗卫生均等化呈现小幅稳定上升趋势（见图2）。从基础指标数据看，2012～2021年城乡每千人口医疗卫生机构床位数之比由2.21降低至1.22。政府在这一时期优化整合县域医疗卫生资源，促进优质医疗卫生资源下沉乡村，促进了城乡医疗卫生均等化。但总体而言，城乡医疗卫生均等化维度得分较低，今后应加强对乡村地区的优质医疗卫生服务供给。三是城乡公共文化均等化水平波动上升。公共文化服务是城乡居民精神文化生活的重要内容。2012～2021年城乡公共文化均等化水平波动上升，其中2020年上升尤为明显（见图2）。党的十八大以来，政府对公共文化建设的投入稳步增长，引导优质文化资源向农村地区延伸，覆盖城乡的公共文化服务设施网络基本建立，促进了城乡公共文化均等化。从基础数据看，2012～2021年城乡每万人的群众文化机构提供文化服务次数之比由2降至1.7，城乡人均参与群众文化机构的文化服务次数之比由3.3降至2.2。但与城市相比，农村公共文化服务供给仍需进一步完善。四是城乡养老服务均等化水平波动上升。加强养老服务资源供给是应对人口老龄化的重要举措。2012～2021年城乡养老服务均等化水平波动上升，其中2020年上升尤为明显（见图2）。近年来，中央高度重视养老服务体系建设，出台了一系列应对人口老龄化、加快建设社会养老服务体系的政策措施，我国养老服务供给总量不断扩大、质量逐步提升。从基础数据看，近十年来，全国各类养老服务机构和设施数量分别增长了7倍和2倍。但需要指出的是，农村养老服务供给仍明显不足，养老金难以完全满足农村老年人的基本生活需求。五是城乡社会保障一体化水平稳步上升。社会保障是城乡居民的基本保障。2012～2021年城乡社会保障一体化水平呈现稳步上升趋势（见图2）。近年来，我国深化社会保障体制改革，全面建成了覆盖城乡居民的社会保障体系。但由于地区经济发展不平衡、人口老龄化程度进一步加深等原因，城乡社会保障体系仍需进一步完善。从基础指标数据看，2012～2021年城市低保标准由人均每月330.1元增至711.4元，农村低保标准由172.3元增至530.2元，城乡低保标准之比由1.9降至1.3，这体现了城乡社会保障一体化水平的显著提升。
城乡基本公共服务均等化的问题分析
乡村优质师资配置存在不足。近年来，乡村办学条件极大改善，但城乡教师队伍配置不均衡的问题仍然存在，乡村小规模学校在师资方面存在数量不足、质量不高、结构性缺失等难题，影响了课程“开齐开足开好”。[2]一方面，受职业发展、生活条件等因素制约，学历高的青年教师大多不愿到乡村任教，乡村原有的优秀教师外流较严重；[3]另一方面，乡村教师的学科结构不尽合理，[4]一些偏远乡村学校缺少音、体、美以及微机课程等专任教师，乡村教师普遍存在多学科教学的问题。
乡村医疗服务质量有待提升。目前，乡村医疗卫生机构的硬件建设有了明显改善，但仍然存在医疗卫生人才短缺问题，难以满足乡村居民对优质医疗服务的需求。[5]由于基层医疗卫生机构的服务能力不足，一些乡村居民对乡镇卫生院和村卫生室的信任度不高，少数病人倾向于选择县级、市级医院，“趋高就医”现象突出，导致乡村医疗资源利用率不高。在此背景下，一方面，乡村居民的医疗服务需求难以就地就近满足；另一方面，乡村医疗卫生资源的利用率较低，[6]这成为城乡医疗卫生均等化过程中亟待解决的问题。
乡村公共文化供给存在短板。随着乡村公共文化体系建设的推进，乡镇综合文化站、村庄综合文化服务中心、农家书屋、文化信息资源共享工程等基本实现了全覆盖，但公共文化设施利用率以及乡村居民对公共文化活动的参与率相对不高。在政府主导的乡村公共文化资源供给模式之下，一些地方政府精心打造的公共文化空间（如农家书屋等）利用率较低，推出的乡村公共文化服务活动常常遭到冷遇，一些村庄传统公共空间仍然是乡村文化生活的重要载体，[7]如何推动政府主导的公共文化空间发展成为亟须解决的问题。
乡村养老服务亟须完善。随着城镇化快速推进和乡村人口生育率下降，一些农村空心化、家庭空巢化现象日益突出，传统的家庭养老功能弱化，乡村老龄化及养老问题需要引起高度重视。相较于城市而言，乡村老年人的养老金偏低、乡村养老服务资源供给不足成为城乡养老服务均等化进程中需要解决的突出问题。从农村居民养老保险看，尽管城乡统一的新型社会养老保险体系已经建立，但目前的养老金水平尚不足以切实保障农村老年人的基本生活需要，这使得农村老年人难以真正退休，必须从事一定的生产性劳动，并且在生活上节衣缩食。从养老服务资源供给看，相对于农村老年人日益旺盛且紧迫的养老服务需求而言，乡村养老服务资源供给存在缺口，并且乡村养老服务资源供给同老年人的差异化需求不相匹配。因此，逐步提高农民基础养老金、加强农村养老服务资源供给日益紧迫而重要。
城乡最低生活保障标准尚不统一。受城乡二元体制和城乡生活水平差异的影响，我国的最低生活保障制度实行城乡“双轨制”，[8]随着城乡基本公共服务均等化及城市化的推进，城乡最低生活保障标准应逐步趋同。此外，现行的最低生活保障制度尚未覆盖农民工群体。农民工长期在城市中工作、生活，其收入一般高于流出地的乡村最低生活保障标准，但其又持有农业户口，因此并不是城市最低生活保障的对象，致使最低生活保障制度在农民工群体中出现了“真空地带”。[9]因此，应逐步把生活困难的农民工群体纳入流入地的城市最低生活保障范围。
城乡基本公共服务均等化的实现方式
依托县域城乡学校共同体加强乡村教师队伍建设。县域城乡学校共同体是指县域范围内的城镇和乡村中小学在师资配置、教育教学等方面形成紧密联合体，[10]解决乡村教师的结构性短缺和优质师资不足问题。一是强化县域义务教育学校的信息化建设，为县域城乡共享教育教学资源创造信息化条件。二是激励引导优秀教师到乡村薄弱学校兼职或全职任教，选派乡村教师到城镇优质学校跟岗学习，实现城乡双向优化师资配置。三是健全城乡义务教育均等化发展制度体系，促进城乡义务教育在办学条件上均等化，在师资队伍上共享化。
依托县域医疗卫生服务共同体提高乡村医疗服务质量。县域医疗卫生服务共同体是由县级医院牵头，乡镇卫生院、社区卫生中心、村卫生室参与共建的县域医疗卫生服务体系，其是加强乡村医疗卫生服务资源供给、提高乡村医疗服务质量的重要载体。[11]一是加强县域医疗远程协作网络建设，为县域医疗卫生服务共同体提供技术基础和信息化平台。二是在县域医疗卫生体系内优化医疗卫生人员配置，不仅选派县级医院的业务骨干到乡镇和社区兼职挂职，而且遴选乡镇和社区业务带头人到县级医院学习锻炼，加强对县域医疗卫生技术人员的业务培训，提升基层人员的业务素养。三是强化组织保障，县级政府、卫健部门加强对县域医疗卫生服务共同体内部各主体之间的利益协调，[12]使之真正助力于优化县域城乡医疗卫生资源配置，提高乡村医疗卫生服务质量。
优化乡村公共文化供给。提升公共文化服务效能是加强乡村公共文化资源供给的题中之义。[13]一是要把乡村公共文化体系建设与乡村居民的文化素养提升有效结合起来，引导农村居民充分利用乡村公共文化设施及相关资源，同时注重以乡村传统公共空间为载体供给文化产品。二是畅通乡村居民对公共文化供给的反馈机制，把乡村文化活动与村民需求及其偏好紧密结合起来，更加注重以乡村居民喜闻乐见的形式供给乡村文化产品。
提高乡村养老保障水平。完善乡村养老服务体系、提高农民养老保障水平是推进城乡基本公共服务均等化的重要维度，要强化政府在乡村养老服务供给中的关键角色，有效发挥家庭、市场、社会等多方作用，共同提升乡村养老保障水平。一是增加乡村养老服务资源供给，注重把养老服务资源下沉到乡镇和农村社区，面向乡村建设养老服务设施、配齐护理人员、增加运营补贴，有效提升乡村养老服务资源的可及性。同时注重加强乡村住房及公共设施的适老化改造，积极发展居家养老、互助养老等养老服务模式，支持各类主体参与乡村养老服务事业。二是逐步增加农民养老金。各地基于城乡居民基本生活水平，参考城乡最低生活保障标准，动态提升农民基础养老金，中央财政应当在其中承担更大责任、发挥更大作用。与此同时，激励农村居民积极参加更高档次的养老保险，提高个人账户的养老金额度，各主体通过多种渠道满足农村老年人的基本生活需求。[14]
统一城乡最低生活保障标准。在城乡融合发展背景下，城乡统一的最低生活保障标准是实现城乡基本公共服务均等化的重要标志，[15]但这需要一个渐进的发展过程才能实现。有条件的地区应根据城乡居民基本生活水平，确定城乡统一的低保标准，整合原有的城乡两套最低生活保障体系，推动实现城乡低保一体化。此外，要按照属地原则优化最低生活保障制度，由常住地提供最低生活保障，这样可以把农民工群体纳入流入地的最低生活保障范围，解决农民工在流出地和流入地均无法享受低保的问题。
（本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“新发展格局下新生代农民工市民化对提升居民消费需求的影响研究”和陕西省社会科学基金项目“中国共产党探索实现共同富裕的百年经济思想及其经验启示研究”的阶段性成果，项目编号分别为：22YJA790060、2022D025）
注释
[1]养老金替代率是老年人口养老金与某种特定收入之比，国际上一般使用养老金替代率来衡量老年人口养老保障水平。本文把城镇职工基本养老金替代率确定为城镇职工人均养老金与城镇在职职工平均工资之比。由于城乡居民养老保险的参保群体主要是农村居民，因此，本文把城乡居民基本养老金替代率确定为城乡居民人均养老金与农村居民人均可支配收入之比。
[2]杨卫安、岳丹丹：《乡村小规模学校课程“开齐开足开好”的师资难题及其治理——基于共享发展的思路》，《教育学报》，2022年第3期。
[3]周斌、李磊：《现代化建设背景下农村教育资源配置使用效率问题与对策研究》，《农业经济》，2021年第12期。
[4]仲米领、秦玉友：《农村教师学科结构：功能议题、问题检视及优化策略》，《教育科学研究》，2022年第9期。
[5]梅子鸿、刘婵娟：《2012—2020年我国基层医疗资源配置效率分析》，《中国卫生经济》，2022年第10期。
[6]黄亚新、王长青：《从失配到适配：农村医疗卫生服务可及性的逻辑转换》，《学海》，2022年第5期。
[7]李锋：《农村公共文化产品供给侧改革与效能提升》，《农村经济》，2018年第9期。
[8]王燊成、秦嘉：《最低生活保障标准的城乡空间差异与一体化》，《学习与实践》，2022年第11期。
[9]孙嘉悦：《论健全最低生活保障制度与实现新时代“弱有所扶”》，《贵州社会科学》，2019年第1期。
[10]马佳宏、周志炜：《城乡义务教育学校共同体：价值分析、内容架构与建设策略》，《教育理论与实践》，2022年第28期。
[11]李鹏钰：《县域医共体背景下基层医疗卫生服务质量提升研究——以Z省K县为例》，浙江师范大学硕士学位论文，2022年。
[12]郁建兴、涂怡欣、吴超：《探索整合型医疗卫生服务体系的中国方案——基于安徽、山西与浙江县域医共体的调查》，《治理研究》，2020年第1期。
[13]李锋：《农村公共文化产品供给侧改革与效能提升》，《农村经济》，2018年第9期。
[14]米红：《发展多层次养老保险体系保障农村老有所养》，《人民论坛》，2024年第5期。
[15]陈蔡春子、林万龙：《发展能力、社会压力与城乡低保标准并轨》，《兰州大学学报（社会科学版）》，2022年第5期。
责 编∕肖晗题 美 编∕周群英
The Development Process, Current Status and Approaches of Equalization
of Basic Public Services in Urban and Rural Areas
Wang Songji
Abstract: The equalization of basic public services in urban and rural areas is an inherent requirement for narrowing the urban-rural gap, promoting rural revitalization, and promoting the integrated development of urban and rural areas. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China, the central government has gradually promoted the equalization of basic public services between urban and rural areas, and the level of basic public services available to rural residents has been continuously improved. However, there are still problems such as insufficient allocation of high-quality teachers in rural areas, the quality of rural medical services needs to be upgraded, shortcomings in the supply of rural public culture, urgent need to improve rural elderly care services, and inconsistent minimum living standards between urban and rural areas. To accelerate the equalization of basic public services between urban and rural areas in the future, it is necessary to rely on the county-level urban-rural school community to strengthen the construction of rural teaching force, rely on the county-level medical and health service community to improve the quality of rural medical services, optimize the supply of public culture in the countryside, improve the level of rural old-age pension security, and unify the minimum living security standards for urban and rural areas.
Keywords: equality of basic public services in urban and rural areas, integrated development of urban and rural areas, rural revitalization
