摘 要:粮食对于社会稳定与经济发展的重要性不言而喻。我们既要看到粮食总产量连年递增的成绩，更要看到我国粮食自给率下降的隐忧。根据高标准农田及相应的粮食单位面积产量数据可知，进入新世纪以来，我国综合食物自给率下降，不是因为缺乏农业资源，而是农业资源的生产潜力没有挖掘出来。造成这一现状的原因，在于农民生产农产品和进行高标准农田建设的积极性没有充分发挥出来。推动乡村产业振兴，必须直面这些问题，深化农村改革，提高农民组织化程度，推动农业农村形成一二三产业融合发展体制机制，推进食品价格改革，健全推动乡村产业振兴长效机制。
关键词:粮食安全 乡村产业振兴 高标准农田 粮食自给率
【中图分类号】F32 【文献标识码】A
自乡村振兴战略提出以来，乡村产业振兴一直受到各地党政机关和涉农主管部门的高度重视。推动乡村全面振兴，不仅为打赢脱贫攻坚战奠定了坚实经济基础，还取得了粮食连年增产的好成绩，2024年我国粮食总产量史无前例地超过了1.4万亿斤。但是，对于增强乡村产业可持续发展的内生动力，即调动各种涉农利益主体包括农户、农民合作社、农业企业等生产经营积极性，还面临着不少挑战。本文针对健全乡村产业振兴长效机制的难点，分析其原因，提出对策，希冀对推动乡村全面振兴有所裨益。
现阶段乡村产业振兴面临的两大难点
中共中央、国务院印发《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》要求：“健全推动乡村全面振兴长效机制”，并明确了规划期内乡村全面振兴的具体目标：“以确保国家粮食安全、确保农村人口不发生规模性返贫致贫为底线，巩固拓展脱贫攻坚成果”，可简称为“两个确保”。前一个确保可用实物量指标衡量，要求农村能够生产出足够多的农产品，让中国人的饭碗装满中国自己生产的粮食——由各种农产品构成的食物，即中国的人均农产品生产量必须充分满足全体消费者的实际需求；后一个确保可用价值量指标衡量，要求农村人均可支配收入不仅要超过2020年的脱贫最低标准10000元，还要不断增长，尤其是脱贫人口的收入增长速率要超过通货膨胀率，以保障其生活水平获得实质性提高。2025年中央一号文件第一部分和第二部分分别对“持续增强粮食等重要农产品供给保障能力”“持续巩固拓展脱贫攻坚成果”作出部署。
“两个确保”既是全面实施乡村振兴战略的具体目标，也是现阶段乡村产业振兴的两大难点。我国的粮食产量和农民人均可支配收入都在连年递增，怎么就成为难点了？要认识这两个难点，必须从实际出发，用数据说话。
先讨论粮食安全问题。粮食对于社会稳定与经济发展的重要性不言而喻。我们既要看到粮食总产量连年递增的成绩，也要看到我国粮食自给率下降的隐忧。2000年，我国综合食物自给率95%左右，且农产品出口额大于进口额，进出口农产品相抵，我国实际上做到了农产品100%自给且略有剩余。进入21世纪以来，我国在粮食总产量持续上升的同时，却出现了综合食物自给率下降的现象。国家统计局和海关披露的数据显示，2010年，我国综合食物自给率在85%以下，2020年为70%以下，出口额大大低于进口额，主要是大豆严重依赖进口。2024年，我国大豆进口量高达1.05亿吨，相当于同年粮食总产量的14.86%。粮食安全形势不容乐观。
再讨论农民收入问题。改革开放以来，农民人均收入水平有了大幅度提升。1980年，我国农民人均纯收入为191.3元，2000年上升到2253.4元；2020年农民人均可支配收入达到17131元，2024年上升到23119元，每人月均可支配收入超过1900元。但是，着眼于巩固拓展脱贫攻坚成果，首先要认识到农村居民收入与城镇居民收入差距还比较大，前者只相当于后者的42.7%；其次，根据《中国统计年鉴2023》数据推算，人均月收入小于等于1000元的人口还有1.2亿-1.5亿人。总之，不论是官方统计数据还是学者研究成果提供的数据，再加上日常生活以及农村调研了解到的农民经济状况，都能够让我们认识到，还有大量的农村人口可支配收入水平是比较低的。
当然，从乡村全面振兴的角度看，“三农”领域需要解决的问题决不仅仅局限于两大难点，此外还有很多问题需要解决。但如果能够解决好这两大难点问题，解决其他问题将相对比较容易。
两大难点的成因分析
首先分析我国综合食物自给率数据降低的原因。
综合食物是个很复杂的概念，它包括山水林田湖草沙等所有食物生产资源能够提供的产品。为了便于计算，大致可以用“粮食”来替代“综合食物”。我国粮食概念在外延上比国际上通用的谷物概念宽泛得多，大体上反映了食物的主要构成部分。根据国家统计局等权威部门提供的数据，我国2020年度的粮食生产量为6.69亿吨，消费量为7.4亿吨，差额为0.71亿吨；2022年度的粮食生产量为6.87亿吨，消费量为7.98亿吨，差额为1.11亿吨。向前追溯到2000年，我国的粮食生产量为4.62亿吨，消费量为4.5亿-4.7亿吨，大体平衡。这表明，二十多年过去，我国的粮食生产量与消费量都有了较大幅度增长，但消费量增长更快。
那么，现有生产粮食的土地资源还有增产潜力吗？答案是还有增产潜力，而且还很大。
粮食单位面积产量的高低取决于多种因素。择要而论，在良种水平、农用化学品投入、机械投入方面，我国与发达国家相比已经差距不大，化肥、农药、薄膜的单位面积投入量甚至超过了发达国家。现阶段制约我国粮食单位面积产量提升的主要因素是耕地质量和劳动者生产积极性。
我国实有耕地面积19.2亿亩，其中建成高标准农田10亿多亩。但据农业农村部数据，我国中低产田占耕地总面积的70%左右。这意味着在建成验收的高标准农田中有一部分存在着退化为中低产田的风险。2024年6月中旬，笔者在三江平原调研时看到，很大一块黑土地方方整整，显然经过整治。田间玉米苗已经长到10公分左右，刚下过雨后，远看十分平整的耕地，近看则是有的地方低洼积水，有的地方隆起无水。这块农田应该在高标准农田统计表内，但实则属于很容易受到水旱灾害影响的中低产田。现实情况当然比较复杂，即使这样，假设我国实打实建成不少于12亿亩的高标准农田，其中一半分布在能够种两季的南方，年单产不低于每亩1500斤，则至少可生产9000亿斤粮食；另一半分布在种一季的北方，年单产不低于每亩1000斤，则至少可生产6000亿斤粮食。这只是大致的匡算，具体到农业发展过程，可以根据需要呈现多种生产要素组合方式。从理论和实践都不难证明，凡是登记造册的农田都可以建成高标准农田。在农田之外，林地、草地、沙地、水面提供食物的增产潜力比农田更大。总之，我国虽然具有人多地少的基本国情，但只要把现有农业资源利用好，粮食以及综合食物自给有余是完全可以做到的。
由上述高标准农田及相应的粮食单位面积产量数据可知，进入新世纪以来，我国综合食物自给率下降，不是因为缺乏农业资源，而是农业资源的生产潜力没有挖掘出来。而造成这一现状的原因，又在于农民生产农产品的积极性、进行高标准农田建设的积极性没有充分发挥出来。
财政部农业农村司、农业农村部农田建设管理司等部门披露的情况表明，在把中低产田改造成高标准农田的建设方面，多年来一直存在“政府热、农民冷”的现象。在高标准农田建设领域，基本上靠政府投资，而且主要靠中央财政投资。在工程实施方面，85%以上的项目采用EPC总承包制，97%的施工单位来自城市建筑企业，本地农民施工队只占3%，这意味着农村集体经济组织和农户难以从项目建设过程中获得收益。至少有30%的项目田块平整度不达标，没有考虑土壤改良，导致有些地块改造后地力会下降1-2个等级。项目验收后的农田归农村集体管理，但超过70%的农村集体经济组织没有专项管护资金，导致不断有农田等级退化。
农民生产农产品的积极性不高，主要表现是弃农进城经商务工，其背后的经济原因则是农产品价格偏低导致收益偏低。根据国家发改委价格司《全国农产品成本收益资料汇编》及农业农村部市场预警专家委员会披露的权威数据表明，从2010年到2022年，每吨尿素出厂价从1600元/吨上升到2900元/吨，复合肥价格指数累计上涨82%；早稻价格从每50公斤93元，上升到124元，上涨了33%；小麦价格从每50公斤90元，上升到115元，上涨了28%；稻谷每亩净利润从550元下降到320元；农村居民工资性收入年均增长9.2%，显著高于种粮收益增速。
粮食价格偏低以及其他农产品价格忽高忽低，影响农民生产农产品的积极性，减少市场供给，从市场机制的角度看，会反过来刺激农产品价值上涨，修复农产品供给能力。但我国农产品进口增加，一定程度上压制了国内农产品市场价格。海关统计数据表明，2000年我国农产品进口额仅124.7亿美元，2020年则增长到1700.6亿美元，年均增长率超过了15%。在世界农产品市场上，中国早已成为“超级买家”，不仅大豆进口量占有全球65%的份额，玉米、肉类、乳制品、植物油、棉花等都处于全球第一进口国的位置。农产品进口的增加，导致我国农产品的消费者价格处于低位，不仅影响了农民生产农产品的积极性，还造成了食品浪费。中国科学院提供的《中国食品全产业链损耗评估（2021-2023）》显示，消费端（餐饮、家庭、零售）浪费食品量达到1.2亿-1.5亿吨。食用油消费方面，2022年全国消费总量高达4250万吨，人均年消费量约为30公斤，城市居民更高达35公斤，而按照中国营养学会提供的膳食指南，符合健康标准的每人每年食用油消费量应当为10公斤左右，还催生出大量“富贵病”患者，消耗了大量医疗资源。这些数据表明，我国如果杜绝食品消费领域的浪费，即使不进口农产品，也能够满足全体城乡居民的营养需求。也就是说，我国的粮食安全问题，不仅要从生产端着手，还要从消费端着手。
破解两大难点：构建推动乡村产业振兴长效机制
综上所述，一部分农村人口返贫压力、农产品进口增加、农产品增产内生动力不足、食物浪费等现象同时并存，是我们亟需解决的问题。推动乡村产业振兴，解决两大难题，必须直面这些问题，运用系统思维，以新发展理念，借鉴国内外有益的经验教训，提出有效对策。
坚定同时解决两大难题的信心
在解决粮食安全方面，本文关于中低产田改造为高标准农田的数据已经说明，只要扎扎实实地建设高标准农田，我国用12亿亩耕地就可以形成15000亿斤粮食生产能力，从中压缩出生产1000亿斤粮食的耕地资源，就可以增加8000万亩左右的耕地用于生产大豆。在保持14000亿斤粮食总产量即人均产粮1000斤的前提下，增加1600万吨左右的大豆产量，可大幅度替代进口。此外，我国还有7亿亩耕地用于生产棉花、蔬菜、烟草等农产品，可以全方位充分满足消费者对农产品的种类需求。当然，这并不意味我国不再进口农产品。为了满足国内消费者对农产品的多样化需求，我国仍然有必要通过农产品进出口调剂余缺。但解决粮食安全的重心一定要放在自力更生的基点上。以食用油为例，在现有大豆、花生、油菜籽生产能力基础上，我国还有油茶、核桃等木本油料生产资源，具有650万吨木本食用油的生产潜力，可以满足健康膳食标准下1/3的食用油需求。挖掘这一潜力的主要措施同粮食生产大致相同，也就是进行高标准林地建设以及改良品种、提高机械化作业水平等。
在提高农民收入方面可以学习国内外成功经验。
从国内看，一些县域范围内一二三产业融合发展做得比较好的地区和一些集体经济强大的农村，农民的收入水平和幸福指数都比较高，在一般社会救济之外不存在规模性返贫困问题。仔细分析那些农村集体经济强大农村的共同经验，也无外乎一二三产业融合发展，都不仅仅靠组织农民种地就实现了农民高收入。所以，一二三产业融合发展，是解决农民尤其是在农村生产农产品的农民收入问题的重要途径。所谓一二三产业融合发展，就是农民把生产农产品的第一产业生产环节延伸到第二产业和第三产业环节，分享到第二产业和第三产业形成的附加值。农民离开农业农村进城经商务工收入大幅度增加的原因，也无外乎在第二产业和第三产业创造出并分享到发展成果。
从国外经验看，我们不仅要树立防止规模化返贫的信心，还应该树立起城乡融合发展，实现共同富裕的信心。众所周知，世界发达国家基本上做到了城乡居民收入均等，贫困问题多存在于城市。日本与我国一样人多地少，只是进入工业化国家的步伐比我们早些快些。笔者在东京大学访学时了解到，日本在人均GDP仅有3000多美元的上世纪70年代前期就实现了城乡居民收入相对均等。总结日本经验，仍然可以归纳到农民通过一二三产业融合发展分享国民经济现代化发展成果上来。
深化农村改革，提高农民组织化程度，推动农业农村形成一二三产业融合发展体制机制
党的十一届三中全会之后，通过农村改革，打破了计划经济体制机制束缚，焕发了亿万农民发展农业并进入非农产业参与竞争的勇气和热情。但是，农民进入市场，许多处于低水平竞争状态。过剩不仅造成资源严重浪费，更对农民利益造成了严重伤害。在无序竞争格局中，农民群体以“随大流儿”的方式盲目进行生产经营决策，当市场供给严重过剩时独自承担亏本风险，返贫风险大；当偶遇供不应求时，受信息、产品储运条件等因素限制，生产成本与零售价格之间的差额也有许多被中间商赚取，农产品生产者获取的附加值低，不易覆盖过剩带来的亏本风险，对防止规模化返贫的作用有限。以蔬菜、水果为例，农民的出售价格一般达不到超市零售价的30%。
日本以及我国台湾地区，在市场竞争中保护农民利益的一个措施就是把农民组织起来办合作社（日本叫农业协同组合，台湾地区叫农会），形成一二三产业融合发展的体制机制。这类农民合作社不同于我们参照欧美国家经验建立起来的专业合作社，而是以农村社区为根基的综合性合作社体系。在这种农民合作社体系中，既有从事种植业和养殖业的第一产业服务功能，又有发展加工业、建筑业第二产业的服务功能，更具有购买、销售、金融、保险的服务功能，生活服务如养老服务功能也在其中。所谓服务，从微观市场运作角度看，与顾客进入超市获得的服务是一样的，也是以货币为媒介的市场交易。但综合性合作社体系对农民提供服务与私人资本主导的超市有一个制度性区别，那就是利润分享不同。农民以顾客身份进入超市进行交易，利润由超市股东获得；以社员身份进入综合性合作社体系进行交易，利润按照章程在合作社内部按照社员提供的交易额多少进行分配，通俗地说就是“肥水不流外人田”。从农民参与市场竞争的方式看，综合性农民合作社体系，就是农民进入市场的交易平台。这个平台的所有者，就是全体参加合作社的农民。在分享交易利润之外，综合性农民合作社体系还有一个重要功能，那就是通过高度组织化，可以避免无序竞争导致过剩对农产品生产者造成的利益伤害。农产品特别是主要农产品，正常情况下需求刚性很强，宏观决策者很容易对需求量做出比较准确的预测。在综合性农民合作社体系中，由于合作社为社员提供周到的生产技术和生产资料购买服务，就能够准确掌握农户生产决策信息，精确统计（不必预测）下一个生产周期某种产品的生产规模。把供求数据两相对照，就可以大体预测到农产品上市后的供求状况和价格水平。如果某种产品在下一个生产周期中存在过剩风险，合作社就可以引导社员进行生产结构调整，有效防止“谷贱伤农”现象发生。
党的十八大以来，我们党一直高度重视供销合作社综合改革。可以在我国建立生产合作、供销合作、信用合作融为一体的综合合作社体系，使之成为为农民生活服务和发展现代农业的综合平台，成为政府联系农民群众的桥梁和纽带。十多年来，供销合作社综合改革取得了积极进展，可以在实现党中央明确、满足农民群众期待的改革目标方面，有更大作为。
要建立起综合性农民合作社体系，必须加大改革力度。首先是各涉农部门为建立综合性农民合作社体系提供政策支持，允许并支持农民合作社开展综合性服务。其次，财政向农村尤其是农业领域的投入，应该主要由综合性农民合作社承接，这样既有助于合作社形成日益雄厚的固定资产，还能够形成稳定的经营利润来源，比如，投资1000万元的高标准农田建设项目，由综合性农民合作社承接，通常可以带来200万-300万元的利润。
进行食品价格改革，抑制食品浪费，扩充发展现代农业的财政资金来源
如前所述，我国食品消费浪费严重，其中的主要原因之一是价格太便宜。当我们津津乐道于一碗牛肉面价格表现出来的人民币相对美元、日元、欧元的强大购买力时，却忽视了消费者及食品生产链条上终极提供商的责任：消费者为获得食品的消费权利，就要先投入劳动力、资金等生产要素，其消费能力是市场对投入要素的利益回报；那么，当消费行为发生过，消费者应当问一问自己，提供食品各环节上的生产经营者投入的等量生产要素是否得到了等量利益回报？不难证明，在农产品脱离了生产场所之后的物流、加工、销售等的各个环节上，消费者与生产经营者的利益回报是大体等量的，唯独农产品生产者的利益回报存在较低现象，常常是农产品生产者所获利润寥寥或基本为负，而生产后续环节的经营者赚得多。
为了杜绝食品浪费现象，同时扩大政府财力来源支持农村产业发展，提高农民收入水平，可以考虑对部分食品销售领域征消费税。目前全球有120多个国家征收消费税，日本的消费税为消费额的10%，食品消费为8%。
据国家统计局提供的数据，我国城乡居民年均食品烟酒消费支出超10万亿元，餐饮业支出为5.2万亿元，总计超过15万亿元。如果对部分食品收消费税，就能形成数量可观的新税源，扩大的财政支出可以分为两个部分，其中小部分用于补贴因征税食品价格上涨而利益受损的城乡低收入家庭，大部分用于发展现代农业，特别是用于高标准农田、林地、水面建设，让农民从中获得工资收入，让农村集体经济组织和农民合作社获得稳定的经营利润，增强为农服务能力。
推动乡村全面振兴尤其是产业振兴，只有通过改革才能实现。必须也只能像习近平总书记指出的那样，“改革是乡村振兴的重要法宝。要解放思想，逢山开路、遇河架桥，破除体制机制弊端，突破利益固化藩篱，让农村资源要素活化起来，让广大农民积极性和创造性迸发出来，让全社会支农助农兴农力量汇聚起来”。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授】
参考文献略
责编：李 懿／美编：石 玉