安全生产事关人民福祉，事关经济社会发展大局。为深化安全生产领域改革，持续完善安全生产监管体制，成都市委编办、武侯区委编办会同电子科技大学应急管理研究院，认真剖析当前安全生产领域存在的共性问题，学习借鉴深圳、苏州、温州等地经验做法，对持续深化安全生产监管体制改革进行了问卷调研和座谈研讨，一致认为安全生产对于完善安全体系、维护社会稳定意义重大，需进一步健全严密的责任体系、严格的法治措施、有效的体制机制、有力的基础保障和完善的系统治理，推动安全生产整体提升。
一、进一步健全完善安全生产监管职责体系
安全生产监管涉及领域广，一般由多个部门负责，但目前各部门职责及相互法律关系不明确，存在监管监察错位、越位、缺位等现象。一是监管监察职能存在交叉重叠，《中华人民共和国安全生产法》赋予应急管理部门综合监督管理职能，但未明确行业部门的安全监管责任。以煤矿监管为例，这一领域综合监管、安全监察、行业监管体制并存，“多头管”反而容易“都不管”。二是属地管理与垂直管理、行业管理等界限不够清晰，民航、铁路、电力等行业实行跨区域垂直管理体制，园区安全生产由其管委会负责，与属地监管职能交叉重叠，容易造成行政资源浪费。三是应急管理领域安全监管指挥权威不够，其上下级属业务指导关系，上级不具备对下级安全监管指挥权限，难以适应高效协同应对处置灾害事故要求。四是“剧本杀”经营场所、小型游乐设施等一些新兴领域及行业生态尚未明确监管主体，一定程度上存在监管盲区。
对此，应加快厘清综合监管、行业监管、属地监管的职责边界，将安全生产和职业健康工作职责落实到部门“三定”方案中，同时明确生产经营单位是安全生产监督管理对象，实行分级分类管理和定时检查制度，行业管理部门依法依规履行安全生产和职业健康监管职责，建立健全安全监管责任体系。对职能交叉、新业态监管盲区等可按照“谁主管谁牵头、谁为主谁牵头、谁靠近谁牵头”的原则，进一步细化明确监管职责；对危化品、燃气、道路交通、电动车等环节多的领域，建立健全全链条监管责任机制；对下放的安全生产相关事项开展评估，及时纠正收回基层监管接不住、跟不上的事项。
二、进一步健全完善安全生产监管责任体系
安全大于天，责任重于山。工作中仍然有地方和行业安全责任悬空，工作措施没有抓实抓到位。一是有的地方政府安全生产委员会运行不够规范，未落实每年至少召开四次安委会全体会议要求，研究调度安全生产领域重大事项不及时，谋划推进安全生产领域重点改革前瞻性不够，缺乏强有力措施推动部门在一些关键问题、重要事项上“认账”。二是应急部门职能存在角色冲突，一方面作为综合监管部门，承担安委会办公室综合协调、监督检查等职能；另一方面作为业务主管部门，又承担矿山、危化品、烟花爆竹、工贸等行业领域的安全生产直接监管职责，既当“裁判员”，又当“运动员”，难以真正保证和体现综合监管的超脱、中立与公正。三是责任过度下放，部分地区将一些事权、执法权下放，同时责任层层下压、层层加码，事事要求工作留痕，一定程度上影响了基层单位和企业正常运行。有县（区）街道反映，每月要完成数十份文件转发任务；有园区企业反映，企业一个月内接待街道、园区管委会和行业部门多轮检查；有基层监管人员反映，每天拍几十张照片“打卡”汇报，但隐患排查整改推进偏慢。四是企业安全生产主体责任缺失，一些企业认识不到位，重生产轻安全，日常安全监管流于形式，对整改要求不重视不落实；一些企业安全生产费用投入保障不到位，厂房老旧、设备老化、防护装置缺乏等；一些企业安全管理不到位，安全生产管理人员配备不足，培训不够，存在违规违章作业等。
实践证明，安全生产责任制是安全生产制度体系中最基础、最重要的制度。完善和落实安全生产责任制需从多方面着力：一是健全党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的责任体系，督促各级党政主要负责同志亲力亲为、靠前协调，其他负责同志严格履行各自岗位的安全职责，基层一线进一步明确乡镇（街道）负责安全与应急工作的人员及工作职责，全面推行安全生产清单管理制度，把安全生产责任抓实抓具体。二是增强应急管理部门作为安委会办事机构的权威，可由政府副秘书长兼任安办主任，提升应急管理部门综合监督管理能力；整合优化部门检查事项清单，避免以转发文件当落实、重复检查、多头检查等情况。三是探索在政府安委会下设置燃气、电动自行车、文旅等领域行业安委会，牵头开展专项治理，负责统筹解决本领域重大安全生产问题，进一步压实全链条监管责任。四是研究建立责任追究机制，对工作不重视不扎实甚至搞形式主义的及时告诫提醒、通报批评；对失职渎职导致发生重大公共安全事件的有关领导和直接责任人加大处罚力度。五是严格落实企业主体责任，与企业签订安全生产责任书，指导企业建章立制，建立企业安全生产失信名单制度，督促企业加强安全隐患排除，强化企业负责人安全教育培训和应急演练，鼓励企业培养安全管理专业人才，督促企业加大相关投入，从源头消除安全隐患。
三、进一步健全完善安全生产监管组织体系
加强监管监察执法，是实现安全生产改革发展长远目标的内生动力和根本保障。从调研了解的情况看，目前安全生产监管监察执法程序不规范、效果不明显的情况仍然存在。一是执法水平有待进一步提升，一些地方基层监管执法部门执法力量、专业能力、装备水平与监管执法需要差距较大，一些执法中立案、调查、取证、陈述、听证、送达等环节存在瑕疵，特别是有的调查查处简单粗糙，警示效果不佳。二是行业领域安全生产监管能力参差不齐，特别是住建、交通、教育、文旅等安全生产监管责任主体缺失相关监管资质、缺乏执法权限、缺少专业人员，难以对监管对象进行处罚或处罚额度较低，形不成有效威慑。三是个别部门对行政执法事项和群众投诉举报事项处理不积极，推诿拖延现象时有发生；行政执法偏向经济处罚，对警告、责令整改、停产整顿、吊扣资格证书等处罚实施较少，处罚力度偏弱。四是在行政处罚过程中偏重于事故追责，对企业事前预防性处罚较少。
安全监管执法每一项权力、每一项行为都关乎生命安全，必须依法依规、不偏不倚、张弛有度，做到“法无授权不可为、法定职责必须为”。强化精准赋权，深化地方、行业安全生产监管执法分类分级，将小金额、简易程序的执法权限依法下放到乡镇（街道）一级，完善行政执法监督机制，规范行政执法主体，充实执法力量，严格执法程序，提升安全生产执法科学化精准化水平。强化协调联动，探索建立联合执法机制，多部门协同推进安全生产隐患整改；整合部门执法检查事项，降低企业负担；建立和整合专家库资源，借助专家力量开展执法检查，提高执法专业化水平。强化隐患排查，把查出的隐患当事故处理，对多次违规或拒不整改企业实施严厉处罚，倒逼企业落实安全生产主体责任。强化考核评估，改革完善安全生产监管考核机制，制定可量化的安全生产监管执法履职评估办法，建立“容错纠错”机制，逐步废除以往根据事故等级与行政级别挂钩的问责机制，按照相关规定以监管责任和负责监管单位的具体情况认定责任划分。
四、进一步健全完善安全生产监管保障体系
基层是安全生产的第一线，是事故预防、隐患排查、风险化解的最前沿，也是落实安全生产责任的“最后一公里”。但安全保障能力不足仍是当前基层面临的客观现实问题。一是基层安全生产监管力量还比较薄弱，多数县（市、区）基层安委会成员单位专业力量不强，人员不稳定，尤其是危险化学品、城乡防火、油电气能源、建筑等行业监管人员更为紧缺。二是信息化、数字化、智能化的科技支撑能力不足，“互联网+监管”“互联网+执法”模式尚未成熟，难以对动态作业、检修作业进行实时全程监测。基层工作人员反馈“很多小程序都是人工输入，不同程序要重复录入，反而降低工作效率”。三是监管手段较为单一。安全生产监管工作主要依靠基层安全监管人员，没有多元化第三方社会服务主体，公众监督也主要依靠网络平台，回应周期较长、渠道不够畅通，后续跟踪难度较大，难以做到实时监管。
安全生产的风险点、落脚点在基层、在一线，必须筑牢安全生产的底部基础。着力提高安全生产监管能力，根据“编随事走、人随编走”原则充实一线安全生产监管人员，强化对监管人员的教育培训，鼓励其参加国家职业资格考试，切实提高基层监管人员素质。不断增强安全生产信息化监管水平，推广“互联网+监管”“互联网+执法”模式，在安全生产领域实现远程监管、移动监管、实时监管和全链条监管；建立安全生产统一监管信息平台，确保各部门协同推进和数据共享，减少企业重复检查负担。加快推进社会化服务体系建设，建立政府购买安全生产服务制度，支持相关机构开展安全生产和职业健康一体化评价等技术服务，鼓励中小微企业订单式、协作式购买运用安全生产管理和技术服务。全面提升社会监督实效，全方位调动新闻媒体、群众监督的积极性，建立公众监督迅速响应机制，切实提升各类投诉、举报等处置效率。
（电子科技大学应急管理研究院、成都市委编办、武侯区委编办课题组）
