【摘要】深化党和国家机构改革是新时代全面深化改革的重要任务，实现了对党和国家组织结构和管理体制的系统性、整体性重构。2018年、2023年两轮大规模机构改革取得了一系列重大历史性成就，建立了适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架。党的二十届三中全会对进一步优化机构职能体系作出部署，明确提出理顺中央与地方关系运行机制、深化文化领域体制机制改革、稳妥推进人口小县机构优化、健全基层治理机构职能体系和优化事业单位结构布局等改革举措，将为推进中国式现代化提供更为有效的制度保障。
【关键词】党和国家机构改革 中国式现代化 机构职能体系 优化协同高效 国家治理
【中图分类号】D602 【文献标识码】A
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确指出，党的十八届三中全会以来全面深化改革“许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构”。2018年党的十九届三中全会、2023年党的二十届二中全会先后部署开展两轮大规模党和国家机构改革，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的集中行动，构成了全面深化改革浓墨重彩的篇章。本文旨在系统梳理2018年以来党和国家机构改革的基本历程、主要特点和突出成效，从机构职能体系视角深入理解新时代全面深化改革的历史性成就，科学阐释党的二十届三中全会关于进一步优化机构职能体系的战略举措，为进一步全面深化改革、推进中国式现代化提供理论支撑。
新时代党和国家机构改革的基本历程和主要特点
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“优化政府组织结构。优化政府机构设置、职能配置、工作流程。统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制”等改革举措。党的十九大报告明确要求，深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。2018年2月，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，对党和国家机构职能体系进行了系统性、整体性重构。党的二十大报告明确提出，优化机构编制资源配置。完善党中央决策议事协调机构，加强党中央对重大工作的集中统一领导。党的二十届二中全会审议通过《党和国家机构改革方案》，在金融管理体制、科技管理体制、社会管理体制、数据管理体制、知识产权管理体制、港澳工作体制、“三农”工作体制和老龄工作体制等方面对机构设置和职责配置作出改革部署。
新时代两轮大规模机构改革实现了对党和国家组织结构和管理体制的系统性、整体性重构，取得了一系列重要理论成果、制度成果、实践成果。党和国家机构改革建立了适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架，在全面深化改革总体进程中呈现出以下主要特点。
一是在主题主线上坚持和加强党的全面领导。新时代党和国家机构改革以坚持和加强党的全面领导为统领，明确党的全面领导是深化党和国家机构改革的根本保证，加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。党中央统一领导深化党和国家机构改革工作，发挥统筹协调、整体推进、督促落实作用。统筹党政军群各类机构一体化部署改革任务，着力增强党的领导力，提高政府执行力，激发群团组织和社会组织活力，增强人民军队战斗力，推动改革形成总体效应、取得总体效果。各地区各部门坚决服从和执行党中央关于深化党和国家机构改革的决定，在机构改革过程中加强思想政治工作，切实做到讲政治、顾大局、守纪律、促改革、尽责任，保持思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减，按期完成两轮大规模机构改革。
二是在价值取向上坚持以人民为中心。新时代的机构改革注重从就业、增收、入学、就医、住房、办事、托幼养老以及生命财产安全等群众急难愁盼中找准改革的发力点和突破口，在教育、医疗、老龄、生态环境、应急管理等领域优化机构设置和职能配置，更好满足人民群众日益增长的美好生活需要。党和国家机构改革明确提出构建简约高效的基层管理体制，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方，将力量配备、服务资源向基层一线倾斜，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。坚持目标导向与问题导向相结合，始终以人民群众满意不满意、赞成不赞成作为评价机构改革成效的重要标准。
三是在理论原则上坚持推动机构职能优化协同高效。新时代机构改革确立了“优化协同高效”理论原则，坚持不立不破、先立后破，不断健全党和国家机构职能体系。机构改革注重完善党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制，有效解决一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节的突出问题。以转变政府职能为重点优化政府机构设置和职能配置，破除制约改革发展的体制机制弊端，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。经过两轮大规模机构改革，党和国家机构职能体系实现了系统性重塑、整体性重构，推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。
四是在央地关系上坚持中央和地方一盘棋。机构改革坚持党中央集中统一领导，发挥中央和地方两个积极性，注重理顺中央和地方职责关系，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能，地方党政部门要与中央机构设置基本对应，确保上下贯通、执行有力。与此同时，两轮机构改革都赋予地方一定自主权，允许地方根据社会管理和公共服务需要在一些领域因地制宜设置机构和配置职能。地方党政机关特别是基层部门不能简单照搬上级机关设置模式，既允许“一对多”，由一个基层机构承接多个上级机构的任务，也允许“多对一”，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。
五是在实施路径上坚持改革和法治相统一相协调。两轮机构改革始终坚定不移推进机构、职能、权限、程序和责任法定化，2019年制定并实施党内法规《中国共产党机构编制工作条例》，增强机构设置、职能配置、人员编制规定的严肃性和权威性，强化机构编制管理刚性约束。注重在机构改革进程中加强法治建设，2018年组建中央全面依法治国委员会，将司法部和国务院法制办公室的职责整合重新组建司法部，通过强化机构职能配置促进全面依法治国落到实处。
六是在推进方式上坚持顶层设计与基层探索有机结合。党中央强化机构改革顶层设计，明确主题、目标和原则，研究制定党和国家机构改革总体方案。鼓励地方和基层积极探索，及时总结行之有效的地方经验在更大范围复制推广。两轮机构改革在中央层面组建的国家监察委员会、中央科技委员会、中央社会工作部、国家数据局、国家医疗保障局等新机构，在地方层面均有先行探索，一批地方机构改革试验上升为顶层设计。坚持蹄疾步稳推进机构改革，对条件成熟的改革举措加大力度突破，条件暂不具备的机构改革举措在地方先行试点、渐次推进。
新时代党和国家机构改革的历史性成就
新时代两轮大规模党和国家机构改革从整体上健全党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系，系统性增强党的领导力、政府执行力、武装力量战斗力、群团组织活力，取得了一系列重大历史性成就，为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了坚强组织保障。
第一，党的全面领导机构职能体系更加健全。一是优化决策议事协调机构总体布局，维护党的集中统一领导的体制机制更加健全。2018年深化党和国家机构改革组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会，组建中央教育工作领导小组。2023年党和国家机构改革组建中央金融委员会、中央科技委员会。2018年机构改革调整优化中央机构编制委员会领导体制，作为党中央决策议事协调机构，将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组等4个领导小组改为委员会。这些党中央决策议事协调机构负责重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进，有力强化了党对重大工作的集中统一领导。两轮机构改革全面加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、外交、金融、科技、审计等重大工作的领导，维护党的集中统一领导的体制机制更加健全。
二是强化党委职能部门机构设置和职能配置，统筹设置党政机构履行行政管理职责。2018年机构改革优化党的组织、宣传、统战等部门职责配置，由党的职能部门履行相关领域政府部门的行政管理职责。中央组织部统一管理公务员工作，将国家公务员局并入中央组织部。中央宣传部统一管理新闻出版工作和电影工作，将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理和电影管理职责划入中央宣传部。中央统战部统一管理宗教工作和侨务工作，将国家宗教事务局和国务院侨务办公室并入中央统战部。2023年组建中央社会工作部作为党中央职能部门。经过两轮机构改革，党委职能部门数量增加、职能边界拓展，有效减少党政部门多头管理和职责分散交叉问题，推动党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调。
三是优化设置党委办事机构和党委派出机关，加强对相关领域、行业和系统工作的领导。2018年组建中央和国家机关工作委员会，将中央直属机关工作委员会和中央国家机关工作委员会的职责整合，作为党中央派出机构。2023年组建中央金融工作委员会，统一领导金融系统党的工作，指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等，同中央金融委员会办公室合署办公。2023年在原国务院港澳事务办公室基础上组建中央港澳工作办公室。统筹资源发挥综合效应，将中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央科技委员会、中央教育工作领导小组等党中央决策议事协调机构的办事机构设置在有关政府部门。
四是健全归口领导管理体制，强化党委部门对本系统本领域工作的统筹协调。2018年机构改革明确提出加强归口协调职能，中央机构编制委员会办公室归口中央组织部管理，国家民族事务委员会归口中央统战部领导，组建中央广播电视总台作为国务院直属事业单位归口中央宣传部领导。2023年机构改革明确由中央社会工作部统一领导国家信访局，国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构。机构改革方案中归口领导管理的规定从体制机制层面理顺了党委部门、政府部门和事业单位之间的关系，有力保障党委职能部门更好协调指导本系统、本领域工作。
第二，政府机构设置和职能配置不断完善。一是优化宏观经济管理体制机制，在科技、金融、财税、农业农村和数据管理等领域调整机构职能。二是完善市场监管和社会管理体制，健全依法行政、权威高效的政府机构职责体系。三是完善公共服务管理体制，加强政府在退役军人保障、文化和旅游、卫生健康、医疗保障等方面的职能作用。四是改革自然资源和生态环境管理体制，健全生态文明制度体系。
第三，地方党政机构和基层管理体制持续优化。一是完成“规定动作”，健全确保集中统一领导的上下对口党政机构体系。2018年地方机构改革实施后，省级党政主要机构与中央基本对应，应急管理、退役军人事务、医疗保障等新组建机构按照中央要求在省市县三级统一设置，药品监督管理局设到省一级。2023年《党和国家机构改革方案》中明确对地方机构改革提出分类设置要求，省、市、县级党委统一组建社会工作部门，省、市、县级乡村振兴机构职责划入同级农业农村部门，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。此外，省级党委科技领域议事协调机构、省级政府数据管理机构结合实际组建，地方政府科技部门职责结合实际进行调整。
二是做好“自选动作”，根据地方实际因地制宜设置机构和配置职能。两轮地方机构改革实施过程中，省级党委政府充分运用自主权在规定限额内确定机构数量、名称、排序，探索设置了一批符合地方发展需要的特色机构，合理配置机构职能。2018年机构改革北京市组建议事协调机构市委城市工作委员会、设置城市管理委员会作为政府组成部门，山东省组建议事协调机构省委海洋发展委员会，重庆、广东、浙江、贵州、山东等地自主探索设立了机构名称各异的数据管理部门。2023年地方机构改革探索了一批“自选动作”，天津市组建市政府直属机构投资促进局，浙江省组建全国首个海洋经济发展厅、整合组建文化广电和旅游厅，广西设立省政府直属机构产业园区改革发展办公室，海南省保留2022年设立的营商环境建设厅等。
三是构建简约高效的基层管理体制，深化综合执法体制改革和乡镇（街道）机构改革。2018年以来行政执法体制改革向纵深推进，整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业综合等综合执法队伍，并继续探索实行跨领域跨部门综合执法。各地整合精简同一领域和相近领域执法队伍，一些地区在县级探索组建综合执法局，实行“局队合一”“一支队伍”管执法。有条件的地区进一步减少执法层级，推动执法力量下沉，采取派驻执法队伍、委托执法等方式赋予乡镇（街道）执法事权，解决多头多层重复执法问题。乡镇（街道）层面按照整合相关职能设立综合性机构的要求，聚焦基层党建、经济发展、民生保障、平安建设等重点工作，规范设置内设机构和事业单位，实行扁平化和网格化管理。北京、浙江、河南等地探索将区直部门派驻机构交由乡镇（街道）统一指挥管理，依托乡镇（街道）开展工作考核，派驻机构负责人任免事先征求乡镇（街道）党工委意见，有效推动资源、服务、管理向基层下沉。
面向中国式现代化进一步完善机构职能体系
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确指出，坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度。着眼于推进中国式现代化，《决定》明确提出推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，部署了完善垂直管理体制和地方分级管理体制、文化体制改革、人口小县机构改革、综合行政执法改革等进一步优化机构职能体系的改革举措，将为实现中国式现代化提供更为有效的制度保障。
第一，理顺中央与地方关系运行机制。《决定》聚焦中央与地方关系运行中的若干重大问题作出改革部署，进一步理顺央地财政关系和管理体制，促进区域协调发展。在财政关系方面，《决定》明确提出适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。这些优化央地财政关系的改革举措体现了权责对等、激励相容原则，能够有效治理长期以来存在的“中央点菜、地方买单”现象，减少由地方财力差异导致的基本公共服务供给不均衡问题。管理体制方面，《决定》提出要完善垂直管理体制和地方分级管理体制，健全垂直管理机构和地方协作配合机制。新时代以来垂直管理体制改革出现了一系列新趋势，2016年起省以下环保机构监测监察执法实施垂直管理，纪检监察、自然资源、市场监管等部门在不同程度上接受上级主管部门和同级党委政府的双重管理。各类垂直管理机构既要独立履行职责，在业务开展、资源保障、干部交流等方面又需要地方党委政府的大力支持，因而必须健全垂直管理机构与地方的协作配合机制。此外，《决定》还提出完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制。随着国家区域协调发展战略实施，京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角城市群、成渝双城经济圈等一系列跨行政区划的经济区逐步形成，对于建立全国统一大市场，加强城市群和周边地区合作，减少地方政府间无序竞争具有重要意义。构建跨行政区合作发展新机制需要在法律法规、机构设置、运行机制、经费投入和规划编制实施等方面进一步改革创新，通过健全体制机制为行政区与经济区双轮驱动提供制度保障。
第二，深化文化领域体制机制改革。《决定》聚焦建设社会主义文化强国，对文化领域体制机制改革作出重要部署。在完善文化管理体制方面，《决定》明确提出“建立文化遗产保护传承工作协调机构，建立文化遗产保护督察制度，推动文化遗产系统性保护和统一监管”。当前，我国文化遗产类型多样、点多面广，管理职责涉及宣传、文旅、文物、林草、住建等多个党政部门，存在多头管理和职责交叉重叠问题。建立文化遗产保护传承工作协调机构就是要加强文化遗产保护传承的顶层设计、统筹协调，坚持系统观念一体化推进物质文化遗产和非物质文化遗产、文化遗产和自然遗产协同保护利用，有效破解部门间职责交叉、权责脱节等问题，加快实现文化遗产系统性保护和统一监管。建立文化遗产保护督察制度是推进文化强国建设的一项重大制度安排，其目的是以解决文化遗产保护领域的突出问题为重点，督促地方党委和政府贯彻落实党和国家关于文化遗产保护的决策部署，不断满足人民日益增长的美好生活需要。此外，《决定》明确提出深化网络管理体制改革，整合网络内容建设和管理职能，推进新闻宣传和网络舆论一体化管理。互联网是新闻舆论工作的主阵地、主渠道、主战场，当前网络内容建设和管理职能由宣传、网信、广电等部门根据行业领域和业态类型分工负责，有必要加强集中统一领导，贯通决策、执行和监管执法链条，解决政出多门、标准不一问题。健全网络综合治理体系必须加强党对管网治网各部门的统筹协调力度，健全网上舆论引导工作体制，提高网络舆情防范处置能力，构建党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律多主体共同参与的网络生态治理长效机制，加快塑造网上主流舆论新格局。
第三，稳妥推进人口小县机构优化。《决定》明确提出，稳妥推进人口小县机构优化。人口小县是我国县域中的一个特殊类型，主要是指常住人口少于15万的县（市、区）。据2023年出版的《中国人口普查分县资料-2020》显示，我国常住人口15万人以下的县（市、区）有486个，其中常住人口10万人以下的县（市、区）有296个。这些人口小县主要分布于我国西部地区，县域地广人稀，管理服务成本较高，在维护国家安全、促进民族地区发展、保护自然资源和生态环境等方面发挥着不可替代的重要作用。2020年起山西、青海、宁夏等地先后探索开展人口小县机构改革试点，2024年中央编办在全国统一部署97个人口小县开展机构改革试点，取得了初步成效。人口小县机构改革试点通过实施党政机构合署办公或合并设立构建县域大部门体制，精简优化机构数量，扩大部门人员编制规模，减少行政运行成本，有效缓解了县级党政机构规模偏小、力量分散、能力较弱等问题。稳妥推进人口小县机构优化，要在总结前期试点经验做法基础上研究制定在更大范围推广改革的指导意见，从机构设置、职责配置、体制机制、运行管理等方面为人口小县机构改革提供政策指引，实现基层探索与顶层设计的良性互动。进一步赋予地方机构设置自主权，突出人口小县主体功能定位，因地制宜综合设置机构、配置职能，提高人口小县综合治理效能。此外，人口小县机构改革要健全上下级部门间“一对多”“多对一”运行机制，确保县级党政部门与省市对应机构工作衔接、协同联动，从理念认识、体制机制、考核评价等方面推动上下级部门关系从机构对应转变为业务对接，禁止上级部门以考核、资金项目申报、领导要求等名义干预下级部门机构设置。
第四，健全基层治理机构职能体系。基层治理是国家治理的基石。《决定》提出加强党建引领基层治理、制定乡镇（街道）履行职责事项清单、完善基层综合执法体制机制、深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革、深化开发区管理制度改革等任务举措。2023年党和国家机构改革组建中央社会工作部，地方机构改革统一设置省、市、县三级党委社会工作部门，党的社会工作机构职能体系初步建立。《决定》明确要求健全社会工作体制机制，加强党建引领基层治理。当前，党委组织部、党委社会工作部、党委政法委等多部门在党建引领基层治理实践中发挥重要作用，要用好党建引领基层治理协调机制，理顺部门间职责关系，强化跨部门工作协同，将党的领导政治优势有效转化为基层治理效能。牢固树立大抓基层的鲜明导向，制定乡镇（街道）履行职责事项清单，赋予乡镇（街道）与其职能定位相匹配的事权和资源，从制度上解决职责边界不清、权责不一致、责能不匹配等问题。持续整治形式主义、官僚主义顽疾固症，完整准确全面贯彻落实《整治形式主义为基层减负若干规定》，强化对基层负担过重问题的源头治理、系统治理，构建为基层减负长效机制。近年来基层综合执法改革深入推进，但一些地方也出现了机构设置不够科学、职能配置不够合理、执法专业性难以保证等问题。完善基层综合执法体制机制要坚持实事求是、因地制宜原则，根据地方实际科学制定执法事项基本权责清单、配合权责清单，将量大面广、专业技术适宜的高频执法事项下放基层，对技术复杂、需要专业支持保障的执法事项回归政府职能部门，构建基层综合队伍执法+部门专业执法协调配合的行政执法新格局。赋予经济发达镇和人口大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权限，建立简约高效的组织架构，整合设置部门履行行政审批和综合执法职责，加大财政和资源要素保障力度。深化开发区管理体制改革，聚焦经济发展核心职能制定开发区权责清单，理顺开发区管委会与属地政府的职责关系，创新人力资源管理模式，打造专业化、市场化、国际化的运营团队。
第五，优化事业单位结构布局。在国家治理体系中，事业单位机构人员众多、影响范围广、情况复杂，事业单位改革是新一轮全面深化改革的重点难点任务。党的十八大以来，事业单位改革经历了从分类推进事业单位改革到纳入党和国家机构改革统一部署等多个阶段，生产经营类、承担行政职能类事业单位改革全面完成，一些地方探索事业单位法人治理结构改革试点、精简整合为机关提供服务保障的事业单位等改革举措取得积极成效。当前，事业单位改革面临新形势新任务，存在的主要问题包括：事业单位总量规模仍然偏大，事业单位公益服务效能不高，政府部门与事业单位职责划分不够清晰明确，部分公益类事业单位尚未破除逐利倾向，参公管理类事业单位存在历史遗留问题等。《决定》明确要求优化事业单位结构布局，强化公益性。分类推进文化事业单位深化内部改革，完善文艺院团建设发展机制。深化以公益性为导向的公立医院改革，建立以医疗服务为主导的收费机制，完善薪酬制度，建立编制动态调整机制。事业单位改革要紧紧围绕优化结构布局这一中心任务，精简整合为党政机关提供技术支持和服务保障的事业单位，制定事业单位职责权限清单，进一步理顺事业单位与主管部门的关系。强化事业单位的公益属性，增加财政投入保障力度，厘清公益服务与市场化服务的边界，建立与事业单位公益服务水平相适应的薪酬福利制度，有效破除过度逐利机制。优化事业单位管理体制和运行机制，充分发挥党组织的领导作用，科学编制事业单位机构职能编制规定、政事权限清单和章程，推动事业单位依法依规依章程履行职责。赋予科研院所、高等学校、公立医院、文艺院团等事业单位更多自主权，创新人事编制、收入分配、考核评价等配套管理政策，提高事业单位运行活力和公益服务水平。
（作者为中共中央党校（国家行政学院）国家治理教研部教授）
【参考文献】
①习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，北京：中央文献出版社，2019年。
②习近平：《论坚持全面深化改革》，北京：中央文献出版社，2018年。
③习近平：《习近平谈治国理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年。
④习近平：《深化党和国家机构改革 推进国家治理体系和治理能力现代化》，《求是》，2023年第14期。
⑤机构编制委员会办公室政策法规局：《<中国共产党机构编制工作条例>释义》，北京：党建读物出版社，2020年。
责编/李一丹 美编/王梦雅
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