作者：上海交通大学安泰经济与管理学院教授 陈 宪
改革开放以来，我国城市化和工业化同时加速，城市规模与结构在人口流动和产业发展的共同驱动下迅速扩张并优化，中心城市、都市圈和城市群不仅出现在各种发展规划和政策的文件中，而且在经济社会发展中成为空间结构的现实样态。本文讨论都市圈和城市群的演化与异同，都市圈作为经济功能区的意义与价值，以及都市圈内部不同规模城市的协调发展。
都市圈与城市群之间的相互联系与区别
2019年2月，国家发展改革委发布我国第一个有关都市圈规划建设的文件《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称意见）。意见对城市群与都市圈分别作出定义，并阐释了二者的关系。意见指出，“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”这两个定义，既与国际国内城市研究领域关于都市圈和城市群惯用解释一致，也符合我国城市区域空间结构发展演化的现实。
城市群、都市圈是大国城市化发展到一定阶段的必然产物，是城市集群或区域集群的空间形态。但二者有着若干差异。首先，空间范围的差异。一个城市群一般有2个及以上都市圈。例如，在长三角中心区，目前规划了三个城市群，每个城市群又都有两个都市圈。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》指出：“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈。加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，打造东中部区域协调发展的典范。推动杭州都市圈与宁波都市圈的紧密对接和分工合作，实现杭绍甬一体化。”又如，在成渝双城经济圈（城市群），《成都都市圈发展规划》和《重庆都市圈发展规划》均已正式发布。
其次，相邻状态的差异。“职住平衡说”是城市从中心城区演化到都市圈的一个逻辑。职住平衡说认为，随着城市的发展，中心城区“人满为患”，在其郊区出现以居住为主要目的的新城镇，直至行政区划周边的城市也加入这个行列。为了方便上下班并缩短通勤时间，轨道交通应运而生，并获得快速发展。因此，都市圈内部城市间都是地域（包括陆域和水域）相邻的，它们通过轨道交通（地铁、轻轨和城际铁路）连接起来，亦即俗称的“轨道上的城市”。现在有“大都市圈”的说法，其实质是城市群。因为在所谓大都市圈中，城市间并非都是地域相邻，有一部分是连绵相邻，地域并不相邻。都市圈的本质是同城化，城市间地域相邻。城市群的本质是连绵的都市圈。我国目前比较典型的，就是人口密度和经济密度最高的粤港澳大湾区，广州、深圳和珠江口西岸都市圈，你中有我、我中有你。
最后，经济联系的差异。由于空间距离、基础设施的影响，城市群和都市圈内部经济联系的内容，客观上存在紧密程度的差异，都市圈内部经济联系的紧密程度高于城市群。同时，这一差异还表现在经济联系方式上。在相对发达的地区，都市圈成为城市集群的主要形态。从要素流动和产业体系的角度看，都市圈内部要素和产业的关系，以辐射、溢出和分工为主。我国地域广大，在长三角、珠三角这两个世界级城市群，有多个都市圈，且经济密度和人口密度高，其内部的经济联系和都市圈内部的经济联系是基本相同的。然而，在其他地区，城市群内部中心城市和周边城市要素流动和产业体系的关系，则是以集聚、吸纳和转移为主。在加快建设现代化产业体系的过程中，我国其他城市群内部也要将要素流动和产业体系的关系逐步提升到以辐射、溢出和分工为主的水平。由此，才能实现城市群、都市圈协同创新和治理，进而带动大中小城市和小城镇协调发展。
多年来，在学术论文、政府文件和媒体报道中会出现混用城市群和都市圈概念的情形，二者不恰当地互相替代时有发生。概念的不清晰，在学术研究中会引发歧义，在制定政策或规划时会导致偏差。厘清城市群和都市圈的异同，有助于城市群或都市圈发展规划分别落地做实，进而在不同空间范围加快建设现代化产业体系，并通过强链补链，优化创新链、产业链、配套链和供应链；在不同空间范围推动基本公共服务和社会保障均衡化发展，持续提高共建共享水平和共同富裕水平；在不同空间范围跨行政区划整合社会资源并优化配置，完善区域协同协调能力，提高自然和社会生态的治理水平，进而实现区域高质量发展。
都市圈是经济功能区，规划建设应避免行政化
都市圈以中心城市为核心，但中心城市是行政区，都市圈是经济功能区。近年来，都市圈正在成为我国城市区域规划建设的主要空间形态。2021年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称纲要）。纲要根据都市圈、城市群行政边界模糊的现实，在第九章“联手打造内陆改革开放高地”中，专节论述了“探索经济区与行政区适度分离改革”的有关事项。这是第一次在中央的规划文件中提出经济区与行政区关系及其改革构想，并就经济管理权限与行政区范围适度分离的内容，作出了具体的要求和规定。例如，纲要指出，允许能源、电信、医疗等行业有序提供跨行政区服务。成渝双城经济圈的规划范围18.5万平方公里，其核心是成都都市圈（3.31万平方公里）和重庆都市圈（3.5万平方公里）。都市圈跨行政区划，是经济功能区。城市向经济功能区演化，是以都市圈为区域经济主体，规划发展经济社会生活的必然选择。京津冀、长三角和粤港澳大湾区城市群，以及成渝双城经济圈正在进行的经济区与行政区适度分离改革，将对我国城市和都市圈经济社会发展，乃至区域经济社会发展产生积极影响和作用。
经济区与行政区适度分离改革，充分体现了“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的改革指导思想。近年来正在加快的都市圈规划建设，就是实施这一改革的具体举措。都市圈顺应自然和经济规律，跨行政区划，是实现经济区与行政区适度分离改革的产物。都市圈从大城市、中心城市演化而来，同时将大城市或中心城市与周边城市和乡镇融合在一起，形成一个多中心圈层结构的经济社会功能区。本文认为，都市圈将成为推动区域高质量一体化发展的基本空间形态。
经济区与行政区适度分离改革，有着多方面的意义和作用。首先，有利于优化城市发展和区域发展的空间结构。目前，国家发展改革委批复的都市圈发展规划大多是省会（计划单列市）都市圈。不难发现，作为行政区划的省会城市和计划单列市，大多存在空间结构不合理，影响或制约其发展的问题。通过都市圈规划建设，尤其是基础设施的进一步高水平建设，将实现省会城市与周边地区更大范围的资源要素自由流动，为建设全国统一大市场创造条件。其次，有利于形成若干作为国家战略的空间布局，打造一批高质量发展的区域集群。区域集群的内涵是创新集群和产业集群。京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝等地区的都市圈是我国科技创新的策源地、产业创新的承载区，都将成为国家建设现代化产业体系和经济体系的主要空间载体。再次，有利于统筹推动基本公共服务和社会保障一体化发展，实现公共服务均衡普惠和整体提升，持续提高共建共享水平，为区域乃至全国共同富裕水平的提高做出榜样。最后，有利于通过整合社会资源并优化配置，实现自然生态和社会生态的共同治理。这是都市圈协同发展的重要组成部分。新时代社会治理和生态治理日益要求跨越行政区划，在都市圈、城市群范围内实现和完善区域协同治理。
目前，在都市圈规划建设的过程中存在行政化的思维定势。例如，按照都市圈形成和发展规律，一般是以中心城市的某个区位，大多是以行政中心、商业中心或交通枢纽为原点，半径60~80公里为其空间范围。因此，都市圈的空间范围是不确定的，主要与基础设施、自然地理等因素相关。但是，一些地区在编制都市圈发展规划时，往往会出现圈定几个行政区划即为都市圈空间范围的情形。
由于多种原因，中国的城市历来有着严格的行政区划，城市作为一个行政区划，并实行相应的行政管辖和管理，这是中国城市的一个基本特征，有其有利之处，尤其在出现类似公共卫生危机时是如此。但是，就城市的性质和逻辑而言，城市的第一性应该是经济社会功能区。行政区管辖和管理要建立在城市作为经济功能区的基础上。因此，适应城市区域发展，亦即都市圈、城市群发展，相关制度要同步加快改革和建设，才能更好地发挥都市圈、城市群协同创新和协同治理的积极作用。
正确认识都市圈中心城市与其他城市的关系
关于都市圈中心城市与周边其他城市的关系，是一个颇具争议的话题。有一种比较典型的看法是，中心城市的发展是以周边城市的发展滞后为代价的。也就是说，中心城市对要素和产业的集聚大于辐射、扩散和溢出，进而中心城市的发展影响了周边城市和其他城市的发展。在相对发达的地区，城市群、都市圈内部要素和产业的关系，以辐射、溢出和分工为主。在次发达地区，城市群、都市圈内部中心城市和周边城市要素流动和产业体系的关系，则是以集聚、吸纳和转移为主。如果再加上时间维度，那么，在区域经济发展水平相对较低的阶段，中心城市和周边城市要素流动和产业体系的关系，以集聚、吸纳和转移为主；到了发展水平较高的阶段，则以辐射、溢出和分工为主。这是市场在资源配置中起决定性作用的典型现象，符合经济发展和市场演化规律。考虑到区域经济协调发展的要求，可以通过更好发挥政府作用，进行必要的调节，使中心城市和其他城市间要素与产业的关系，更好更快地以辐射、溢出和分工为主。
本文以12个以省会城市为中心城市的都市圈为例，通过相关数据分析，反映现阶段都市圈与周边其他城市的关系。首先，关于中心城市的首位度。在都市圈内，中心城市往往起着带动整个区域经济发展的核心作用。以南京、杭州、广州等发达地区的中心城市为例，其首位度近几年表现相对平稳，甚至有下降趋势。这种现象表明，随着都市圈的进一步发展，区域内部的均衡性有所提升。这一现象也反映了都市圈内的经济资源逐渐向周边城市扩散，使经济增长的成果不再集中于中心城市，而是更多地惠及其他城市。在次发达区域，如福州和郑州等城市，其首位度则有较明显的上升，显示出这些地区在推动区域发展时中心城市的相对地位在增强，中心城市的辐射和集聚效应仍在进一步强化。首位度的变化反映了都市圈内经济力量的重新分配。在发达区域，经济发展的内在驱动力较为成熟，中心城市对周边城市的资源集聚效应有所减弱，带动和辐射效应则逐渐增强。这有助于缩小城市之间的经济差距，促进区域内更均衡地发展。相比之下，在次发达区域，中心城市的地位上升显示了其在区域经济中的关键作用，这可能是因为周边城市的发展能力相对不足，仍需依赖中心城市的资源集聚能力来推动区域经济的整体提升。这一趋势反映了区域间在经济发展阶段和城市功能上的差异。
其次，中心城市与周边城市的增长差距。总体来看，在基本保持相同增速的情况下，中心城市与周边城市的经济增长差距有所扩大。但是，在发达区域与次发达区域之间存在显著差异。与首位度的分析结果相一致，杭州都市圈与广州都市圈内部的经济差距扩大趋势相对较缓。过去十年，杭州与其相邻城市的GDP差距平均扩大约2倍，广州都市圈则为1.5倍。在次发达区域，如福州都市圈和济南都市圈，中心城市与周边城市的经济差距扩大趋势较为明显，近十年达到3倍以上。这一现象反映出次发达区域的中心城市在带动经济发展方面的辐射效应仍需加强，区域内部的平衡发展还面临较大挑战。在发达地区，虽然中心城市的经济体量仍然远超其他城市，但其增速趋于平稳，周边城市的发展速度则逐步加快。这说明发达区域的都市圈在基础设施、公共服务、产业布局等方面逐渐实现了一体化和协调化，中心城市对腹地城市的经济辐射效应逐步显现。此外，发达区域中心城市与周边城市的合作程度较高，例如，通过区域内轨道交通的建设和一体化的产业链合作，周边城市能够更好地共享中心城市的资源、技术和市场，缩小与中心城市的经济差距。相比之下，在次发达区域，中心城市的经济增长仍然大幅领先于周边城市，经济差距的扩大也更为显著。这可能与次发达区域的基础设施不够完善、产业链不够健全、区域内政策协调不足等因素有关。中心城市在这些区域内仍然承担着资源集聚和技术扩散的双重角色，周边城市在承接中心城市溢出效应方面的能力较为有限，导致区域内经济差距扩大。这也表明，次发达区域需要进一步提升基础设施水平，增强产业协同能力，加强区域内相关政策的协调，以促进区域内经济的均衡发展。
最后，协同发展的趋势正在形成。目前，多数都市圈内部的城市在产业结构上仍然呈现趋同特征，尚未形成明显的产业分工和协作。例如，根据三次产业结构，除了深圳都市圈表现出逐渐明确的产业分工趋势外，其他以省会城市为中心的都市圈仍缺乏差异化的产业布局。这种产业趋同不仅影响各城市的核心竞争力，也限制了都市圈整体的协同效应。深圳都市圈的成功经验在于，通过发挥深圳的科技和创新优势，将制造业环节逐步向周边城市扩散，从而实现了区域内的产业分工，这种分工格局促进了区域内资源优化配置和协同发展。
制度一致性也是都市圈协同发展的重要标志。通过分析近十年各城市政府工作报告中的环保政策用词，本文发现，广州都市圈和杭州都市圈在环境政策上的一致性不断增强，环境标准的差距在逐渐缩小，而其他都市圈尚未出现类似的进展。这表明，在政策协同和环境治理方面，发达区域的都市圈正逐步探索协作机制，以实现可持续发展。环境政策的一致性不仅有助于提高区域内整体的环境质量，还有助于减少城市间的政策摩擦，提升区域内资源的流动性和经济效率。
不难看到，都市圈内中心城市与周边城市的关系受到区域经济发达程度的影响。尽管一些都市圈规划和建设已初具规模，但由于国家正式批复都市圈发展规划的时间较短，目前仅通过现有数据尚难以明确都市圈整体的协同效应以及中心城市对周边城市的深远影响。因此，都市圈的发展需要更长的时间维度来验证其作用和成效。未来，需进一步关注都市圈内城市之间的产业分工和协同发展；优化制度设计，如建立都市圈统计制度；提升交通基础设施和公共服务水平，以实现都市圈内部的高效协作和共同发展。
