作者：中国农业科学院农业经济与发展研究所所长、研究员 胡向东
2024年12月召开的中央经济工作会议指出：“因地制宜推动兴业、强县、富民一体发展，千方百计拓宽农民增收渠道。”2025年2月，《中共中央国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》指出：“着力壮大县域富民产业。”“发展各具特色的县域经济，支持发展就业容量大的富民产业，促进农民就近就业增收。”“郡县治，天下安”，县域处于联城带乡的关键节点，县域经济是国民经济的基本单元。只有发展各具特色的县域产业，壮大县域经济，才能培育强县，拓宽农民增收渠道，实现兴业、强县、富民一体发展，这对于推进乡村全面振兴、推动城乡融合发展具有重要现实意义。
推动兴业、强县、富民一体发展的内在逻辑
“兴业、强县、富民”作为推动城乡融合发展与乡村全面振兴的重要路径，三者之间具有紧密的内在联系，兴业是关键驱动，强县是空间载体，富民是最终目标。三者互促发力，增强内生动力，才能推动乡村全面振兴、实现城乡融合发展。
产业发展是县域经济的物质基础。在城乡融合发展背景下，县域产业的发展既有传统产业的改造提升，也包括第二、三产业的延伸与融合，充分利用城乡区域协调发展带来的资本、劳动、土地、技术和信息等要素流动，以县域为统筹单元激发城乡产业发展潜能，促进经济发展实现多样化，实现城乡资源的互补与协同。县域产业发展不仅关乎农村地区自身的繁荣，同时还为县域经济发展与城市产业拓展提供了更多资源和更宽广的腾挪空间。没有产业发展带来的物质基础，强县富民只能是空中楼阁。乡村有丰富的自然和人文资源，承载着绿色农业、生态旅游、农产品加工业等多样化的产业形态；借助城市的市场和技术溢出效应，乡村可以更好地融入经济大循环，实现更高层次的经济要素配置与产业增值。乡村产业稳步升级并与城市产业形成良性互动，使乡村内生发展力量与城市要素在更深层次上实现互嵌，从而塑造城乡融合的双向联动格局。乡村产业兴旺不仅蕴含着经济利益，也承载着乡村社会结构的再生产功能，能够在一定程度上遏制人口外流和乡土文化衰退等现象，提升乡村社会的治理能力和凝聚力。
县域空间是城乡融合的关键载体。县域是连接城市、服务乡村的重要载体。县域在协调城乡资源配置、组织经济活动、调整利益关系等方面发挥了重要作用，不仅为城市发展提供区域性的要素补给，也为乡村发展提供外部技术、资金和管理支持。“强县”并不简单等同于经济总量的扩大，更在于其对资源的统筹能力。县域能够通过完善的制度环境与政府的有效调控手段，整合优势资源要素，构建起县域内外部的多维网络，最大限度地实现城乡之间要素双向流动，提升经济发展水平，为城乡融合发展提供支撑。县域能够通过提供完善的基础设施、公共物品与社会保障提升自身的综合服务能力，有效破除产业发展的制度性壁垒与降低市场交易成本，为兴业提供更有利的发展环境。县域能够通过协调城乡资源配置、解决城乡发展不平衡问题，确保产业发展成果能够惠及更多群体；能够通过提升治理能力有效整合资源、协调利益、推动产业升级，确保发展成果惠及更多农村人口，从而为富民创造有利条件。
富民是县域发展的最终目标。在乡村全面振兴与城乡融合发展的背景下，“富民”既包括物质层面也包括精神层面，既要兼顾公平效率拓宽增收渠道又要推动城乡基本公共服务均等化。这是宏观经济发展在微观主体层面的必然诉求，也体现了社会公正与价值回馈的根本理念。城乡融合发展的核心目标是消除城乡二元结构带来的权益与福利鸿沟，让乡村人口在经济社会系统中拥有更多可参与、可获得的机会，让农村居民享有更多样化的增收渠道。因此，无论是乡村产业振兴还是县域经济壮大，最终都指向“富民”。在兴业和强县的共同作用下，农村居民通过参与产业发展，实现了收入的增加和财富的积累，通过收入水平提高、生活质量改善与社会地位提升来增强农民的获得感与幸福感。富民的实现依赖于产业发展成果能够公平地惠及农村居民，县域治理能够有效地分配资源，确保基本公共服务的普及与提升，只有让广大农村居民富起来，才能扩大县域与乡村内需、促进更高水平的经济循环和更深层次的城乡融合。
兴业强县富民是互促互进的有机整体。推动兴业、强县、富民一体发展呈现“产业发展—制度供给—社会福祉”的逻辑链，它们通过相互作用与反馈，共同推动城乡融合发展。兴业与强县是富民的手段和保障。只有产业“兴”起来，县域才能拥有充足的经济活力和可持续的物质基础，进而为基本公共服务的完善与农民收入提高创造条件。县域“强”起来，才能为兴业提供必要的配套服务、政策支持与组织协调，实现产业升级与多样化发展。县域有完善的联农带农机制，有助于更好地引导、规范与扶持产业发展，使农民的收益在产业链各环节中得到保障，并不断扩大农民参与范围与利益分配份额。通过产业发展和要素升级提供经济支撑，在区域治理上形成高效而包容的制度环境，富民才可能真正落到实处，从而达到城乡居民在物质与精神层面的双重提升。这种发展模式不仅能有效破解长期以来城乡二元结构所造成的资源错配与发展失衡，还能在更深层次上改善农村的社会结构与生产关系，实现全面发展。
因地制宜发展县域产业，壮大县域经济
县域经济是中国经济的微观基础。2023年全国县域（未包括市辖区）地区生产总值合计达48.3万亿元，经济总量占全国的38.3%。产业兴则县域兴，县域经济发展的关键在于因地制宜培育和壮大特色主导产业，通过一二三产业融合，形成特色鲜明的产业体系，以科技为支撑，提升产业竞争力，加强品牌培育，带动区域经济整体提升，实现全产业链向纵深发展。
立足“大国小农”的国情农情，因地制宜发挥县域优势。一方面，立足“大国小农”基本国情。小农生产仍将是我国农业的基本面，我国“大国小农”的基本国情农情在相当长一段时期内不会发生根本改变，需要充分认识小农生产经营分散的特点和实际，注重发展多种形式适度规模经营，引导小农户与现代农业有机衔接。另一方面，因地制宜发展特色产业。发展县域富民产业需要本着实事求是原则，挖掘本地在资源禀赋、文化背景、地理区位、物候特点，宜农则农、宜工则工、宜旅则旅，突出特色、错位发展。适合开展农业生产的，则宜粮则粮、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林，选择与当地发展潜力等相匹配的产业，增强县域富民产业活力。
推动一二三产业融合发展，实现乡村产业全链条升级。一是延伸产业链。充分利用县域内资源特点，统筹现代农业产业园、优势特色产业集群、农业产业强镇等产业融合发展项目，形成龙头企业向产业园区集中，中小微企业向中心镇集聚，小农户的小作坊和家庭工场向重点村汇聚的发展格局，推动产业链条向纵深发展。二是贯通供应链。完善流通基础设施建设，健全流通网络，形成一批产加销贯通、贸工农一体、一二三产业融合发展的特色产业发展集聚区，并推进产区与销区对接，确保生产与加工、产品与市场、企业与农户的协调发展，形成顺畅无阻的供应链。三是提升价值链。充分利用特色产业的文化、生态等多种功能，促进经济价值、生态价值、文化价值等多维价值的实现，把特色资源真正转化成为富民产业，促进农产品就地增值，带动农民就近就业。以国家现代农业产业园区为例，2017年以来，农业农村部、财政部批准建设350个国家现代农业产业园，截至2023年底，已建成81个产值超100亿元的产业园。产业园区推进“生产+加工+科技”一体化发展，提高了产业链现代化水平，形成了一批集中度高、规模大、效益好的优势产业。通过实施电子商务进农村综合示范项目，推动电子商务、休闲农业和乡村旅游融合发展，建设电商园、文创园、精品农业展区和农业博物馆，发展乡村新产业新业态。
加强科技支撑，提升乡村产业竞争力。其一，加强全产业链科技支撑。以突破县域发展的技术瓶颈和市场需求为导向，打造品种培育、生产研发、产品加工等方面的竞争优势，加强创新成果在县域内产业化发展，进一步提高乡村特色产业生产的规模化、智能化水平，提升县域特色产业的整体竞争力和发展活力。其二，强化企业的创新主体地位。建立以企业为主体的创新体系，大力支持高校、科研院所与县域内的相关企业合作，开展联合技术攻关，鼓励采取税收优惠、补助补贴、创投引导等各种措施，引导企业加大研发投入力度。其三，发挥科研机构、高校的科研能力。为县域经济发展提供科技支持，加大对农业科技人才的培养和引进力度，通过科研院所和高校以科技小院、科技特派员等形式，引导科研成果转化应用，为特色产业发展提供科技支撑。
加强品牌培育建设，实现产业价值提升。一是加强品牌化建设。加强特色产品的标准构建，把消费端的要求转化为种养殖的标准，通过提高品牌准入门槛，设立产品分级制度，严把质量关，以统一的生产标准实现产品品牌溢价，切实提高品牌产品的含金量，促进品牌价值实现，以品牌为纽带把小农户的生产经营与大市场有机衔接。2022年农业农村部市场与信息化司发布的《中国农业品牌发展报告（2022）》测算结果显示，300款农产品区域公用品牌产品的溢价能力明显提升。二是加强品牌保护。引导区域公共品牌、企业品牌主体增强品牌保护意识，打击冒牌、套牌的侵权行为，建立经营主体信用档案和“黑名单”制度，加大对违法经营的生产销售主体的惩戒力度，提升消费者对乡村特色产业和特色农产品的信心。加强品牌整合，利用政府信用背书打造农产品区域公共品牌，提高市场竞争力。三是扩大产品知名度。充分应用互联网、大数据等新技术，大力宣传特色产品优势和特点，积极推广线上线下相结合的产品“新零售”模式，让零售商和消费者更好地找到并了解产品，为优质特色农产品尽快找到“识货的人”。通过挖掘区域特点、民族特色、乡土特征，打造区域公用品牌、企业品牌、产品品牌。国家现代农业产业园已培育辽宁东港草莓等105个口碑好、质量过硬的知名区域公用品牌，盱眙龙虾、正阳花生、涪陵榨菜等品牌价值超100亿元，实现从“卖资源”到“卖品牌”，带动产业提质增效和农民增收。
牵住县域这个“牛鼻子”，推动城乡融合发展
县域具有城乡联系紧密、空间范围契合、地域差距较小的特点，是推动城乡融合发展和乡村全面振兴的关键节点，对统筹新型城镇化和乡村全面振兴、构建新型工农城乡关系具有重要意义。
强化制度建设，推动要素自由流动。一是破除传统工农城乡观念。跳出传统逻辑框架去思考和解决现有差距和问题，将城乡边界逐步模糊甚至消除，把全国范围内的要素进行通盘考虑并作为一个整体梯次推进分配，彻底破除城乡要素自由流动制度壁垒，引导优势资源要素更多向农村地区、农业产业流动，充分发挥高素质人才、社会资本、先进科技等现代化要素支撑的综合效应。二是构建城乡要素双向流动对接机制。以县城为中心、乡镇为支点、行政村为骨干，加快摸清县域要素“家底”，明确乡村要素需求，构建城乡要素双向流动对接机制，确保资源有效流动，让要素在城乡之间流动“有路可循”。三是促进要素配置市场化。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加强体制机制创新，畅通城乡要素流动。破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，加快建设全国统一大市场。深化要素市场化配置改革，根据不同要素属性和经济社会发展需要等，分类施策、循序渐进，促进各类要素更大规模、更广范围、更为持续在城乡之间流动。
提高县域承载能力，推动城乡融合发展。其一，统筹谋划县域发展布局。以县域为城乡融合发展的重要切入点，统筹谋划县域产业、基础设施、基本公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，推动城乡发展一体化设计、整体性打造，推进县乡村功能互补。以产业振兴为关键切入点，把好脉、找准突破口，切实壮大县域经济，提升县域承载力，提高县城辐射带动能力。其二，推动基础设施向乡村延伸覆盖。加快推动市政供水供气供热管网向城郊乡村及规模较大镇延伸，实现县乡村（户）道路连通、城乡客运一体化。建设以城带乡的污水垃圾收集处理系统，建立城乡统一的基础设施管护运行机制，落实好管护责任。除了加强传统基础设施的延伸覆盖外，还需要充分运用互联网、数字农业等现代信息技术，支持5G、物联网等新基建由县域向农村覆盖延伸。其三，推进基本公共服务均等化。加快推进县域城乡普惠性、基础性、兜底性民生建设，重视县城在基本公共服务供给上的纽带作用，发挥中心镇、特色小镇作为县城网络的重要节点功能，逐步实现在城市、县城、小城镇和乡村之间的基本公共服务政策同步建立和协调推进。鼓励县级医院与镇村卫生院建立紧密型县域医疗卫生共同体，推行派驻、巡诊、轮岗等方式，发展远程医疗，提升非县级政府驻地特大镇卫生院医疗服务能力。发展城乡教育联合体，深化义务教育教师“县管校聘”管理改革，推进县域内校长教师交流轮岗。健全县乡村衔接的三级养老服务网络，发展乡村普惠型养老服务和互助性养老。其四，丰富乡村精神文化生活。既需要弘扬农耕文明，传承农村优秀传统文化，推动社会主义核心价值观转化为农民情感认同和行为习惯，注重保护农村非物质文化遗产，同时也需要提高农村居民的科学文化素养，满足农村居民多样化的文化需求。
优化营商环境，激发市场活力。一方面，构建优质高效的政府服务体系。正确处理简政放权、优化服务和政策扶持的关系，以降低交易成本、提高政府服务效能为目标，以市场需求为导向，变被动为主动，为创新创业主体提供灵活便捷服务，推动税收优惠政策、土地政策和投融资政策的改革，将更多的改革红利向富民产业倾斜，打造县域投资兴业的热土。另一方面，营造公平竞争的市场环境。加强创新资源的整合和共享，加大对违反公平竞争行为的监管力度，打击整治扰乱公平竞争市场秩序的行为，营造公平竞争的市场环境，增强市场活力，提高企业的自主创新和竞争能力。
千方百计拓宽农民增收渠道，促进农民富裕富足
近年来我国农村居民收入保持持续增长态势，2022年以来农村居民人均可支配收入达到2万元以上，但与城镇居民人均可支配收入相比仍存在一定差距，2024年城乡居民人均可支配收入比值为2.34，需从多角度发力促进农民增收，提升农民的获得感和幸福感。
推动农业产业高质量发展，增加农民经营性收入。经营性收入仍然是农村居民人均可支配收入的重要来源，2025年1月17日，国家统计局公布的数据显示，2024年农村居民人均经营净收入（7845元）占农村居民人均可支配收入（23119元）的比重为33.93%。农业生产成本增长快于农业收益增长，给农业经营净收入增加带来了重要挑战。需要进一步通过农业产业链延伸和价值链提升，让农民获得更多增值收益。一是推动农业标准化发展。因地制宜通过“一县一业”“一村一品”等方式支持乡村特色优势产业标准化发展，变产品为商品，实现价值，持续增收。二是发展农村多种类型业态。大力发展农村电商让农产品从原产地直达消费者，减少中间环节，推动农文旅融合发展，通过康养、文化、休闲等多渠道开拓市场，发展数字农业、未来农场，实现精准化生产，发展社会化服务，节约成本提高效率。三是强化联农带农机制。在政策上给予农民更多优惠，持续强化产业发展联农带农导向，让更多农民分享产业增值收益。
优化就业环境，增加农民工资性收入。目前工资性收入已经成为农村居民可支配收入最主要的来源，2024年农村居民人均工资性收入（9799元）占农村居民人均可支配收入（23119元）的比重达到42.39%。需要进一步完善就业服务、职业培训、权益维护等外出务工服务体系，促进农村居民高质量充分就业。其一，提供就业信息，促进供需对接。利用政府举办的就业大集等平台，实现政府和企业之间直接对接，推动整村、整镇农民就业。充分利用互联网、移动终端等现代信息传播方式提供就业信息，提高就业率。其二，加强职业培训。通过政策补贴等方式提供优质职业教育，努力提升农民工职业技能。建立健全多样化职业农民教育培训制度体系，打造集短期培训、职业培训、学历教育等为一体的教育培训发展格局，培养造就一批具有爱农情怀、工匠精神、创新意识、社会责任的新型职业农民。其三，提供劳动权益维护服务。完善促进城乡灵活就业制度和配套政策，通过提供维权、法律咨询、法律援助、劳动保护等服务，切实保障农民工能够及时维护自身合法权益。
深化改革激活农村资源要素，增加农民财产性收入。农村居民财产性收入较少，2024年农村居民人均财产净收入（580元）占农村居民人均可支配收入（23119元）的比重为2.51%。需要聚焦深化改革，充分盘活农村存量建设用地、承包地和闲置宅基地“三块地”。一是加快农村集体经营性建设用地入市。健全城乡统一建设用地市场，盘活农村存量建设用地，优化城乡土地资源配置，建设用地优先保障农业农村各领域全行业发展。二是推进农村承包地“三权分置”改革。通过提供农地流转信息、规范合同等方式，推动农村承包地规范流转。建立科学有效的土地价值评估体系。完善土地承包权退出风险防范机制，加强退地农户的社会保障与职业培训。三是稳慎推进农村宅基地制度改革。在保障房屋财产权的前提下，强化村社内部对宅基地资源的回收、调整、调剂、整合利用，完善以村委会或村集体经济组织为中介的村内和跨村宅基地流转平台建设。
完善支农惠农富农支持政策，增加农民转移性收入。转移性收入也成为农村居民收入的重要来源，2024年农村居民人均转移净收入（4895元）占农村居民人均可支配收入（23119元）的比重为21.17%。深化对坚持农业农村优先发展总方针的认识，加强公共财政强农惠农富农支持力度。首先，坚持农业农村优先发展，完善乡村全面振兴投入机制。加强公共财政强农惠农富农支持力度，鼓励、支持社会资金到农村投资兴业。其次，优化农业补贴政策体系，发展多层次农业保险。提高补贴的精准性和有效性。扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，实现三大主粮全国覆盖、大豆有序扩面。再次，加快健全种粮农民收益保障机制。建立预防粮价过度下跌机制，清理抑制粮价上涨相关措施，同步实施粮价涨跌调控。最后，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。创新利益补偿方式、拓展补偿渠道，让主产区抓粮不吃亏、有积极性。
【注：本文系研究阐释党的二十届三中全会精神国家社会科学基金重大项目“推动乡村全面振兴的体制改革、机制创新和政策优化研究”（项目编号：24ZDA055）的阶段性成果】
