【摘要】党的十八大以来，党中央高度重视官僚主义和形式主义问题，并持续推动基层减负工作。克服官僚主义和形式主义不仅是全面深化改革的制度保障，而且是国家治理现代化的基本要求。在新的时代背景下，中央在解决官僚主义和形式主义上，除要求加强思想教育、纪律学习和制度建设之外，还选择基层减负作为突破口。为基层减负表面上看是在解决基层问题，实际是通过为基层减负来破解系统性问题。
【关键词】基层减负 赋能 工作动力 机制创新 【中图分类号】D630 【文献标识码】A
中国共产党始终把坚决反对和克服形式主义、官僚主义作为重要任务，走出了一条具有中国特色的国家治理现代化之路。反对形式主义和官僚主义，是不断推进“自我革命”的重要实践。当前，正在实施的基层减负工作构成克服形式主义和官僚主义的突破口。
国家治理现代化进程中的基层减负
党在不同时期都严肃地开展了反对官僚主义和形式主义的工作。改革开放初期，邓小平同志从推进四个现代化的高度分析反对官僚主义和形式主义的意义，他指出：“官僚主义是小生产的产物，同社会化的大生产是根本不相容的。要搞四个现代化，把社会主义经济全面地转到大生产的技术基础上来，非克服官僚主义这个祸害不可。”党的十八大以来，党中央高度重视官僚主义和形式主义问题，并持续推动基层减负工作。2013年，习近平总书记在十二届全国人大第一次会议上的讲话中指出：“坚决反对形式主义、官僚主义，坚决反对享乐主义、奢靡之风，坚决同一切消极腐败现象作斗争，永葆共产党人政治本色，矢志不移为党和人民事业而奋斗。”①2017年，习近平总书记在主持召开中央政治局民主生活会的讲话中提出“中央政治局的同志不仅要带头不搞形式主义、官僚主义，而且要同形式主义、官僚主义的种种表现进行坚决斗争”。②针对基层干部负担重的问题，2019年中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，并将当年确定为“基层减负年”。党的二十大报告指出“一些地方和部门形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风屡禁不止”，党的二十届三中全会提出“健全为基层减负长效机制”。2024年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《整治形式主义为基层减负若干规定》，“首次以党内法规形式制定出台为基层减负的制度规范”。③
当前我国进入全面深化改革阶段，顺利实现中国式现代化目标，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须破除形式主义和官僚主义问题。一方面，克服官僚主义和形式主义是全面深化改革的制度保障。党的十八大作出了全面深化改革的战略部署，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，党的十九大明确中国特色社会主义进入新时代，党的二十大提出“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，党的二十届三中全会明确了“进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重大意义和总体要求”。全面深化改革涵盖经济、社会、治理、民生、安全等各个方面，落实全面深化改革任务涉及各领域的制度改革和政策调整，各级政府和党员干部在执行改革任务的过程中，能否发挥积极性、主动性和敢于担当精神是决定全面深化改革成效的关键。通过反对官僚主义和形式主义来破除组织内生弊病，降低组织运行成本，在各个层级和领域形成“简约高效”的组织运行模式和组织氛围，构成落实全面深化改革任务的制度基础。只有在克服了官僚主义和形式主义的制度条件下，才能够形成有效的市场制度、良好的政商关系、富有活力的社会体系和支持全面创新的政策环境。
另一方面，克服形式主义和官僚主义是国家治理现代化的基本要求。良好的制度是支持全社会发展的“公共品”，进一步全面深化改革的总目标包括“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”④，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”。官僚主义和形式主义是对国家制度和国家治理能力的最大损害，其影响制度运行效率、损害政府的公信力，造成制度运行成本高昂。国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”，经过不断探索和改革，当国家在政治、经济、社会、文化等各个方面构建起制度体系之后，要靠各级执行、保障和贯彻，如果各级组织陷入官僚主义和形式主义，则任何制度都不仅不能转化为治理效能，反而会出现制度越健全而程序越繁琐、障碍越多的负面后果。在党的统一领导下，各级政府在规划、支持和引导社会发展的治理行动中，彰显了中国特色社会主义制度优势，同时在某些地区也可能因为各种“魔鬼在细节”的官僚主义和形式主义所拖累，使得制度优势得不到发挥。
基层减负的目标所指
良好的作风才能保障工作成效，克服官僚主义和形式主义属于改进各级作风的常态化要求。在具体实施上，由于不同时期官僚主义和形式主义发生的条件不同，破除官僚主义和形式主义还需要结合实际情况并找到具体办法。在新的时代背景下，中央在解决官僚主义和形式主义上，除要求加强思想教育、纪律学习和制度建设之外，还选择基层减负作为突破口。为基层减负表面上看是在解决基层问题，实际是通过为基层减负来破解系统性问题。
其一，自上而下的任务和压力是基层负担来源。在政治权力统一的前提下，我国通过行政分级来解决不同事务，具有行政分权的特点，如央地关系在不同时期发生变化。近年来，在落实全面深化改革任务的背景下，不同部门强化了自上而下的管理和监督。以乡村工作为例，国家相续推进脱贫攻坚和乡村全面振兴，各个涉农部门出台很多惠农政策，各级政府投入大量惠农资金。惠农政策实施和惠农资金下乡，带来了管理、考核、督查和问责下乡，改变了乡村治理过程，使得一些基层工作越来越以回应上级要求为主。各个部门制定的政策针对的是全国情况，地方政府需要将这些统一政策转化为本地做法才能够执行，各个部门为了防止基层应付，在允许“因地制宜”和要求精准执行之间优先选择了后者。各地对于适用本地情况的政策要求采取不折不扣地执行，而对于需要变通的部分，需要向上级论证“因地制宜”的必要性，并且提供过程合理和结果有效的证明。在执行政策时，部门越强势，对下级要求越高，基层的负担就越重。当下基层负担加重与部门工作要求提高有关。
其二，为基层减负可产生倒逼机制。2019年印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》和2024年印发的《整治形式主义为基层减负若干规定》，指出了基层负担重的许多表现，包括“层层发文”“层层开会”、督查问责泛化、考核方式不合理、指尖上的形式主义、向基层借调干部等。这些基层负担背后是上级部门的官僚主义和形式主义。中央以及有关部门就减轻基层负担提出了量化要求，不仅要起到治标的作用，而且还要形成反对形式主义的整体工作氛围。观察发现，部分地区基层干部在做形式化工作时明知没有意义却不得不做，原因是在面对不合理要求时，用形式主义去应付工作反而变成了回应问题成本最低的办法。很多时候，解决形式主义不能从直接行为人那里入手，而是要从形式主义的来源入手。中央狠抓基层减负，针对的是造成基层负担的官僚主义和形式主义，是要倒逼政策制定部门、过程监督部门、结果考核部门改进工作作风，要求这些部门更科学地制定政策而不是随意下命令，要求考核方式更科学而不是用指标代替目标，要求将督查问责变成工作促进而不是向基层甩锅。
其三，为基层减负具有全领域性。凡是与群众打交道和与社会直接接触的部门、单位和组织，都属于基层，包括乡村干部、市容市貌管理者、一线民警、各种群团组织，甚至包括与病人打交道的公立医院医生和与学生及家长广泛接触的学校教师。基层属于国家治理体系的“最后一公里”，是行政和管理体系中的末梢单元，同时也是连接群众与正式组织的中间桥梁，官僚主义和形式主义向基层转嫁的压力，让一线人员的工作热情透支，会造成基层工作缺乏活力，这最终会损害国家的治理能力。因此，为基层减负不仅仅是要解决基层所面临的具体问题，而是要减少国家治理体系运行中的各种摩擦，提升国家治理效能。目前基层负担不仅存在于基层政府部门中，而且还存在于基层各个领域，为基层减负属于关系全局的基础性工作。
基层减负的实践办法
破解官僚主义和形式主义不仅要有工作决心，而且要方法有效，中央选择将基层减负作为突破口。观察来看，新时期的基层减负的工作具有以下四方面的特点。
第一，高位推动加基层突破的办法。官僚主义和形式主义在干部个人身上表现为思想认识和工作作风问题，放在组织运转中看，每个工作人员又是组织系统中的一个环节，个体的消极行为积累会导致整个组织的运转无效。官僚主义很多时候表现为部门主义，是部门利益对全局利益的损害，除了部门揽权和卸责之外，还存在部门业务工作单兵突进的问题，部门将常规性工作变成中心工作，使得局部工作消耗过多资源，也会造成形式主义。在政策执行和工作开展中，存在上级、中层和基层的三层互动，上级进行决策，中层要完成政策操作，基层负责落实和执行，每一级的出发点存在差异。当前基层负担重与中间层级工作方式不当有关，在乡村治理领域表现为部分地区的相关部门没有真正做好涉农业务工作，既没有深入了解基层情况以便为上级决策提供专业化的情况参考，也没有为下级如何执行国家政策提供技术支持，机械地传达上级意见，用考核替代业务指导，从业务部门蜕变为权力部门，这便丧失了最初设立这些专业部门的初衷。如果离开专业部门的业务职能发挥，整个行政体系就剩下了上下级之间的命令下达与执行，以及不同部门之间的横向扯皮，缺乏科学决策和分工协作，整个组织将变得无效。由高位推动的基层减负，是上级与基层联合起来对中间层级提出工作要求，通过重点解决部门主义问题来优化整个系统运作。
第二，采取“小切口”与抓负面典型的做法。官僚主义和形式主义有很多表现，有些是直接行为，还有很多隐性做法。一段时期，某些部门存在着“门难进、脸难看、事难办”的问题，经过整治之后，有些部门变成了“门好进、脸好看”但是办事没有效率，形式主义变得更加精致。所以，治理形式主义要治标更要治本。问题是，形式主义背后的官僚主义不一定会直接显现出来，某些做法被打击之后还会重新冒头。中央选择从基层减负入手，在破解形式主义问题上采取了迂回策略，即直接从形式主义的最基层后果入手。中央办公厅负责人就《整治形式主义为基层减负若干规定》答记者问时指出，具体工作方法包括“以为基层减负为落脚点，回应基层干部群众关切与期盼，聚焦‘小切口’设定‘硬约束’，注重细化实化措施要求，坚持定性定量相结合，压缩工作模糊空间地带，建立清晰明确的制度规范，推动整治工作在制度轨道上规范化运行”。近年来，中央纪委国家监委定期公开通报各种形式主义、官僚主义和加重基层负担的典型案例，成为反对官僚主义和形式主义的有效工作方法。中央纪委国家监委通报的每一个案例，都构成各级工作的严厉警示，通过解决一个问题来形成规矩和解决一类问题。这种“小切口”做法，不同于一阵风的工作方式，破解官僚主义和形式主义是当前阶段关涉全局的“中心工作”，“小切口”背后包含了常抓不懈的工作要求，显示中央在解决这一问题上的重大决心。
第三，落实从群众中来到群众中去的工作要求。形式主义和官僚主义的另外一个表现是主观主义，即有些部门在制定政策和开展工作过程中缺乏实事求是精神，在缺乏对实际情况充分了解的基础上就贸然决策。以乡村工作为例，当前涉农政策以支农惠农为内容，在推进乡村全面振兴的背景下，绝大部分乡村工作都是服务农民、支持农业和建设乡村的。然而，在这种惠农性质的乡村工作中，却出现了一些“好事办不好”的现象，还有很多目的是改善农民生产生活条件的工作，却引起群众的反感，比如一些地区强制推行厕所改造。国家出台的惠农政策，要通过实地转化，才能变成对农民的动员，才能够将民生工程变成民心工程。但是，一些地方在实践中仅仅带着“为农民好”的朴素想法就开始执行政策，既缺乏对当地情况的熟悉，也缺乏对群众的了解，不知道群众的真实需求是什么，最后要么是变成“政府干、农民看”，要么是将民生工程变成了“伤心工程”。各级制定政策，不仅要做到“回到群众中去”，而且还要做到意见、决策和实施方法“从群众中来”。有了“从群众中来”，才能够进一步“到群众中去”，先向群众学习，再去引导群众，群众是主体，各级干部沉下去积极向群众学习请教是开展工作的前提。如果不到群众去，觉得比群众高明，必然出现主观主义和官僚主义。2023年中共中央办公厅印发的《关于在全党大兴调查研究的工作方案》指出，“调查研究是获得真知灼见的源头活水，是做好工作的基本功”。通过调查研究回到群众中去，从实践中提升认识，解决主观主义问题。只有解决了主观主义问题，才能习得好的工作方法。
第四，防止为基层减负本身又变成形式主义。形式主义和官僚主义都具有顽固性，《整治形式主义为基层减负若干规定》在提出工作要求之后，规定了为基层减负中的若干方面，包括“切实精简文件”“严格精简会议”“统筹规范督查检查考核”“规范借调干部”“规范政务移动互联网应用程序管理”“规范明晰基层权责”“规范创建示范和达标活动”，所涉及的都是基层负担“重灾区”。在此基础上要求各级各部门要对照相关规定要求进行突出问题整改，并建立相关约束机制。破解官僚主义和形式主义是一项长期工作，确保为基层减负的“小切口”能够落到实处，是实现久久为功的关键。
（作者为武汉大学社会学院教授）
【注：本文系国家社科基金项目“数字技术融入乡村‘三治’体系研究”（项目编号：22BSH146）的阶段性成果】
【注释】
①《十二届全国人大一次会议在京闭幕 习近平发表重要讲话》，《人民日报》，2013年3月18日。
②《中共中央政治局召开民主生活会 习近平主持并发表重要讲话》，《人民日报》，2017年12月27日。
③《健全为基层减负长效机制 以作风建设保障改革促进发展》，《人民日报》，2024年8月20日。
④《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，《人民日报》，2024年7月22日。
责编/李丹妮 美编/李祥峰
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