【摘要】在一些地区，基层负担的刚性化、基层减负的悬浮化、基层反对的无力化，使得“谁来减”的主体不明显、“减什么”的标准不统一、“减多少”的分量不好合算、“减多久”的期盼不好落地。一旦遭遇减负的整改困境、或者减负的结果使上级主管部门“增了负”，减负的进度就会变慢、效果就会兑水、程度就会大打折扣。基层干部是实现国家治理体系与治理能力现代化的挑担人，减负问题具有紧迫性、长期性、艰巨性，既要实现“物理减负”“精神减负”，又要促成“服务增效”“实干成效”，持续增强基层治理的“组织力”“行动力”“向心力”。
【关键词】形式主义 官僚主义 政绩观 文化惯性 技术异化
【中图分类号】D261 【文献标识码】A
“上面千条线，下面一根针”，老百姓的柴米油盐醋、生老病死都与置身第一线的基层干部的工作紧密相关。基层干部既要理清上面的“线”，又要粗略得当、主次有别的将这些线穿入基层这根“针”。党中央清醒地认识到，绝不能让基层过载成为进一步深化改革的“末梢堵”，连续6年专门部署整治形式主义为基层减负的重要工作。中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室调研组指出：“中央的减负号召在基层引起了强烈反响。不少地方按照中央要求，出台了一系列切实管用的减负举措，在一定程度上缓解了基层压力。但总体而言，我们对减负工作所取得的成绩‘不能高估’，这些成绩‘离基层干部群众的期盼还有距离’。”这需要我们久久为功，认清基层减负的“难处”与增负的“苦处”，在关键处纠治、于病根处发力，减出实效，增进实绩。
基层减负“难处”的典型表现
形式主义为何生命力如此顽强？为何一些反形式主义的措施甚至也沦为形式主义？为何在一些地方“减负增能”异化为“增负减能”？这恰恰说明基层减负有“难处”。
谈起基层减负“久攻不下”的原因，不少人认为表现在基层，根子还在上面，某些上级单位官僚主义的工作做派、精致利己式的工作思路是造成基层干部负担过重、压力过大的重要原因。习近平总书记指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”从查处和通报的典型案例看，有的考核体系陷入唯心主义、主观主义、繁琐哲学、碎片化指标、数据造假，根子还在官本位思想严重、权力观扭曲，一些人高高在上，做官当老爷的心思重。唯心主义、主观主义、官僚主义违背了马克思主义基本原理，使主观认识脱离客观实际，经常性片面化、静止化、教条化、机械化应对基层业务，违背“重点论”和“两点论”，只顾此不顾彼、捡了芝麻丢了西瓜。不愿意抓“重大问题”“重点问题”“顽瘴痼疾”“历史遗留的老大难问题”“具有普遍性和制度性的问题”“涉及改革发展稳定的深层次关键性问题”。这正是一些干部不愿意扑下身子、沉到一线、深入调研的原因所在，无法认清事物的本质和规律，找不到破解难题的办法和途径，只能热衷表面文章、走马观花、浅尝辄止、以偏概全、以假乱真。
随着技术变革，形式主义也花样翻新。比如，“以形式主义反对形式主义”，大会不让随意开，就化整为零，要求基层群众陪会的小会又多了起来；红头文件少了，白头文件却多了；盖章的通知少了，口头指示更频繁了。过去轰轰烈烈层层陪同的大场面少了，小团队又多了起来，一些基层干部即便分工明确，也还常常面临分身乏术，调研考察团队多到陪不过来。指尖上的形式主义、应用软件上的打卡留痕、微信群里报到、政务APP的规定动作，逐渐加入到形式主义行列，导致基层新的“压力山大”。尽管上级对报表、材料作出了减量化要求，但涉及到具体部门，一些单位对表格、材料的要求依然苛刻，对精细化、标准化表述，字体大小、行间距都有严格规定。进入人工智能时代，形式主义又有新招，将“工作干得好，不如材料写得好”进一步引向深入，“键对键”的形式主义，可能要让位于“屏对屏”的新的智能化的形式主义，制图、制表，音频视频的形式主义难免会多起来。
形式主义能为少数人带来“利益和好处”。正所谓“无利不起早”，有些基层工作人员之所以作风漂浮、工作不实，热衷文山会海、表面文章，贪图虚名、弄虚作假，根子还在为了个人的得名、得利、得闲，以别人的“疲劳躯”换自己的“舒适区”。自己不必舟车劳顿、风吹日晒，只要以表达代替行动、以手段代替结果、以喧闹代替实务就能蒙混过关，完成工作。把口号喊得震天响，以提到、说到、写到代替做到；以文件落实文件、会议落实会议，弄一些花拳绣腿、挂些牌子，做出空转忙碌的假象。
基层超载之“苦处”的机理分析
减负的目的是删繁就简，清除干扰中心任务的“旁枝杂草”“腐草烂泥”，但经过制度化加持的基层业务，想减下来并不容易。尽管中央三令五申，地方政府也层层出台减负政策及规定，但在一些单位基层干部轻装上阵的轻松感并不明显，减负增能还有待提升。“减负”，首先要搞清楚“减什么”。负担就是指超越基层组织的财力，基层工作人员的权限、能力、健康作息与健康心理阈值的一种强制性压力。
科学划定责任与负担的界限难度比较大：第一，要厘清基层负担是否过度、过载的标准。也就是要确定基层人员工作时长的合理性、适度性有难度。第二，从精神健康角度审视过载的精神压力是否超出健康心理承受范围，这也往往因人而异。第三，财权与事权如何匹配也不好确定，有了“程序层面的权责匹配原则”不等于就能实现“效能层面的形实相符原则”，即完备规范的工作形式要符合实质性工作内容，并最终服务于基层治理效能提升，且检验的手段与效果也往往具有滞后性。
处于权力末端的基层干部权责失衡。基层负担重是一个综合性“痛点”“苦处”，责任越大被问责的风险就越高、任务重“身体负荷”就必然过载，留痕多虚风就会盛，在权责失衡的结构中基层干部有苦无处诉说，甚至有基层干部自嘲是“风箱里的老鼠——两头受气”。这些让基层干部越干越怕、越干越累、越干越浮的“负”，不仅透支他们的身体健康，还造成精神的迷茫。
权责不对等的压力传导到最基层的公务员，就再也不能继续传导下去，所有压力在基层不断聚集，基层之苦也不断加剧。繁多的任务、经常性检查、定期考核、迎来送往、决策下达、材料上交、日常管理、应急处置，让本来就没有多少自主空间的基层政府更是处于高速运转状态中，经常性陷入“力不从心”境地。这些基层的“小”干部，却是身处社会治理“大平台”第一线的责任人，他们守土有责、责任重大。外加基层工作合作性很强，也很难具体量化，个人的业绩也只有在最后的总体工作成绩中才能体现，很难分清楚个人贡献大小，各种荣誉奖励和物质奖励大多归集体。激励难以个体化，但问责却能精准找到个体，一旦有失误，责任追查的板子一定会打到具体责任人的身上，这就使得本就处于权力末端的基层干部越发养成唯上唯权的不良风气，不惜以无意义的“形式”之“苦”，战战兢兢地承载着权小责重的风险，他们内心的最后底线是苦点、累点都不怕，不出事就是最好的结果。
工资待遇升迁不理想。在基层治理中“小马拉大车”的情况长期存在，因为“小马”并不能选择“拉不拉”“拉什么”“拉多少”“拉几趟”。对基层政府及其工作人员监督的眼睛多、探头多，而赋予基层政府的治理权限少、可以自主支配的治理资源少、街道乡村自治的空间窄，表现为“创新担当缺失”“能干事而不敢干事”的情况开始出现。特别是西部欠发达地区的一些乡镇公务员队伍面临更多苦处，工作条件苦、薪水低、工作压力大、休息权得不到保障、晋升空间有限、前途不光明，明哲保身的“多干多错、少干少错、不干不错”的工作心态也悄然流行开来。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“深化干部人事制度改革，鲜明树立选人用人正确导向，大力选拔政治过硬、敢于担当、锐意改革、实绩突出、清正廉洁的干部，着力解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题。”“强化人才激励机制，坚持向用人主体授权、为人才松绑”，激励干部开拓进取、干事创业，这是“健全干部待遇激励保障制度体系”“完善公务员奖金制度”“做好平时激励”“专项表彰奖励”的重要信号与历史契机。
基层干部的心理健康之苦。一些地区陷入僵化管控的“病态治理”怪圈，超载的常规性负荷，高强度的任务、高频次的督查、高压力的问责，使得基层干部神经紧绷、任务连轴转，常常是“两眼一睁忙到熄灯，两眼一闭还要警惕”，以前总说“周末休息不保证”，现在是“周末保证无休息”。基层干部就像“拧紧了责任的‘发条’”，长此以往，基层干部的心理健康越发令人担忧。习近平总书记反复强调要“关心关爱干部”“在心理上关怀”“关注干部身心健康”，聚焦基层干部心理刻不容缓。一些人因本领恐慌、经验不足、自我调适能力不足、职业倦怠感引发情绪失衡，外加职业角色与公众舆论从社会层面带来压力，“白+黑”的工作常态、无暇顾及子女教育与老人陪护，这些因素叠加在一起，给基层干部带来更多的心理压力和精神困扰。
基层减负深陷形式主义的症结分析
“最后一公里”落实效果如何直接影响到全部征程的价值，基层的一些不起眼的“小堵点”往往是“减负”的关键。将上面的千头万绪有机嵌入基层政府的“针眼”是技术含量、情感当量、情绪分量都很重的工作。有些线头“缠绕”、工作“堵点”、冗余“负担”，基层政府知道而不能改，上级政府能改但不知道，这种“悖论”的背后藏着形式主义的惯性和官僚主义的劣根性，这也是一些地方“越减越重”的症结所在。
政绩观错位的病根难除。对于有些干部而言，减掉“私心杂念”，多些“实干”少些“虚功”、多些“实绩”少些“痕迹”、多些“动力”少传导一些“压力”，并不是容易的事情。调门上的政绩观、表态上的忠诚度，都显得声情并茂、肝脑涂地，一旦面对事情，“推拖拉”“守摊儿”的“小九九”就暴露无疑，只想做守财利己的“算盘先生”，不愿做人民的“服务生”，身子进了新时代，服务意识、为民态度始终徘徊在自私的门槛处。墨守成规、不思进取，明知能力不足，却不愿意学习提升，面临新情况时往往心中无数、手中无招，只能凭经验办事情，手里那几把刷子是“新三年，旧三年，凑合凑合又三年”，早已用秃了，一旦面对群众的急难险重，只能拿以前的老一套来敷衍。
政绩观扭曲往往造成本末倒置、头重脚轻、华而不实。有些领导干部将全心全意为人民服务的宗旨意识不断虚化，将为自己谋利谋闲的追求不断实质化，干工作不是想着为群众谋福利，而是想着如何给自己谋实惠。工作不比业绩，只比表面“亮点”；不比方法实效，只比口号调门；天天在磨刀，从不见砍柴。那些见效慢、打基础、利长远的潜绩通通推给别人、压给基层，那些长脸出彩、见效快、表面风光的业务来者不拒。对好办的事、容易出政绩的事、上电视露脸的事“抢着办”，对难办的事、有可能被追责的事、卖力不讨好的事“拖着办”，对前任的历史遗留问题、搬开别人绊脚石的事、不能给自己加分的事“晾着办”。热衷造势造景、求新求奇。甚至为了个人政绩、选票和形象，随意决策、随便许愿。
基层自我加压式减负。基层真实的治理图景是缺经费、缺人手、缺权力、缺时间，“自我加压”虽然牺牲的是时间与健康，但能换来经费、专项权力。属地责任的无边界性、压力传导的失衡性和治理资源的有限性，使得基层干部面对上级小心翼翼，总想以业务量“证明”自己，如果市里实行“每月一暗访一通报、一季度一考评”，县里就“每日一通报、每周一排序、每半月一评比、每月一奖惩”。面对有限的资源和上级政府在分配资源时的选择性，为吸引上级的注意力，基层各部门必然会暗暗较劲，形成一种你追我赶的竞争态势。特别是那些处在后备干部行列的部门领导，更是热衷于自我加码，甚至可能采取各种方式请求“加码”。基层政府选择主动“制造困难”的症结就在于为了更多获取资源、获得认同、博得好感，展示自身的动员力和良好的执行力，释放“能者恒能”“过载依然有余量”“强马多吃草”信号，先人一步下出高于兄弟单位的“先手棋”，以形成资源汲取正效应、获得提干栽培新机遇。
主动加码，表面是多干事，实质上是要为担责留下回旋的空间。一些人为了减少被问责的风险，在上级审查、调研前提前做好全面应对方案，不容许一个地方有瑕疵，即便是院子里的大白菜都要把品相不好看的菜帮子清理掉，只求看着整洁、白嫩、养眼。这种以“主动加码”而成万全之策的规避风险往往导致加码的结果不是民生的改善，而是“造盆景”“堆新词”“建样本”“创示范”，以“数字出官”换取少数人的晋升机会。
技术异化与信息化堵点。“数字政务”“数字生产”“数字治理”“无纸办公”是大势所趋，“大数据管理”“智能化运作”“全过程监督”是治理变革的必然趋势。但我们不能将技术异化、信息高度公路龟速化，造出新的电子官僚主义、数字形式主义。一些基层干部视领导满意重于群众满意、数字好看高于业绩好看、报表靓丽强于民生实绩，随意要求基层填表报数，这种技术异化、数据虚化害人害己。基层减负难的关键症结在于一些人做形式主义减法的同时，又不断在做所谓配套的实质性职责扩张的加法。在数字化治理中表现最为明显，工作从“纸上来”“键上来”“网上来”“群里来”，但结果不能是“纸上去”“键上去”“网上去”“群里去”，一切要立足于民生需要、百姓冷暖、人民的急难愁盼。当前一些政务APP的用户思维贯彻不彻底，“用户第一、内容为王、服务至上”的理念贯彻不到位，提升减负工作的精准化、科学化水平的作用不明显。面对繁重的、多头的、重复的、琐碎的报表要求，“云”能担住，但人担不住，“APP”能扛得住，但人扛不住。必须把减负与数字化改革相结合，破除“信息壁垒”，推进“多表合一”，实现数字有效赋能、智能集成、多方协同、整体化数治。
“善除害者察其本，善理疾者绝其源。”全党上下必须深挖减负根源，实施标本兼治、源头治理，坚决防止减负的反弹回潮、卷土重来。路越长，越要有战略定力；事越难，越要真抓实干。基层千头万绪的事，说到底是千家万户的民生事，基层干部是进一步深化改革，实现国家治理体系与治理能力现代化的挑担人，减负问题具有紧迫性、长期性、艰巨性、综合性，我们既要实现“物理减负”“精神减负”，又要促成“服务增效”“实干成效”，减会议、减文件、减陪同、减督查、减考核、减流程、减群组，持续增强基层治理的“组织力”“行动力”“支撑力”“向心力”。
（作者为中国社会科学院马克思主义研究院意识形态与社会思潮研究室主任、研究员）
【注：本文系中国社会科学院重大国情调研项目“县域基本公共服务均等化满意度调研”（项目编号：GQZD2022014）阶段性成果】
【参考文献】
①中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室调研组：《推动解决形式主义突出问题为基层减负贯彻落实情况调研报告》，《秘书工作》，2019年第9期。
②冯源：《基层减负难在何处？——基于行政发包制的视角》，《湖南行政学院学报》，2024年第4期。
③《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，北京：人民出版社，2024年。
④刘鑫：《基层青年干部心理健康状况与心理疏导》，《党政干部论坛》，2024年第3期。
责编/孙垚 美编/李祥峰
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