【摘要】基层数字形式主义是信息技术进入基层治理场域后出现的负面现象，其本质是传统形式主义的一种衍生，不仅使治理效能大打折扣，而且容易形成更大的行政负担，对此需要从调和治理实践中组织内部固有的矛盾、推进技术与组织制度的协调、优化基层考核方式等方面打破基层数字形式主义的藩篱，更好地推进基层治理现代化。
【关键词】数字形式主义 基层治理
基层干部 治理效能
【中图分类号】D602 【文献标识码】A
当前全党上下正在开展深入贯彻中央八项规定精神学习教育。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的作风建设，从制定实施中央八项规定开局破题，坚持以彻底的自我革命精神纠治“四风”，解决了新形势下作风建设抓什么、怎么抓的问题。同时我们也要清醒地看到，作风建设永远在路上，不可能一蹴而就。近年来，以大数据、区块链以及人工智能等为代表的新一代信息技术不断进入国家治理领域，“互联网+政务服务”成为技术赋能的重要展现，数字技术为重塑传统治理能力、建设现代化治理体系提供了新的选择路径，但与此相伴而生的数字形式主义也随之涌现。当前，一些地方仍存在数字形式主义，扰乱基层政治生态。基层数字形式主义是传统形式主义的一种衍生，这一现象更多在技术进入基层治理场域之后出现，但其实质仍然是组织内部目标替代而导致的治理形式与治理目标的分离。基层数字形式主义使数字治理的过程更加表象化，如一些种类繁多却又重叠难用的政务APP，一些纷繁复杂但实际效用微弱的政务网站以及令人眼花缭乱的工作群聊等，不仅增加了基层治理的运作成本，而且给公众制造了额外的行政负担。
中央网络安全与信息化委员会2023年12月印发《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》指出“指尖上的形式主义”是形式主义问题在数字化背景下的变异翻新，防治“指尖上的形式主义”，事关党的形象，事关人心向背，事关国家治理体系和治理能力现代化，对于推进党风政风社会风气向上向好具有重要意义。
基层数字形式主义的表征与危害
“形式”是行政工作的具体表现方式，如会议、文件、档案、程序规章、量化标准等，以及任何作为特定功能之载体的工作方式。形式本身是组织体系运作依赖的核心要素，尤其是对于追求理性化、非人格化、规则化等特质的组织架构而言，因而形式本身并不一定与目标相分离，且在很大程度上，形式是实现目的的重要方法。但形式主义一般指向了行政过程中各种形式与目的存在偏离的现象。与此同时，数字技术作为一种新兴要素进入治理场域，使基层形式主义呈现新的表征，这些现象不仅使治理效能大打折扣，而且容易形成更大的行政负担，因而需要识别基层数字形式主义的特征并认识到其产生的负面影响。
首先，一些数字基础设施相互重叠且破碎，数字效能低下且空转，信息技术嵌入基层治理的技术载体沦为摆设。从数字技术嵌入基层治理所需的技术载体来看，一方面，一些地方的数字中台、电子仿真模拟与决策系统、政务网站及政务APP等数字应用程序存在与实践的治理需求不相符合，与已有政务程序的功能叠加，无法与其他相关业务功能部门实现互联共通，已建成运用的数字平台在实际运行与公众的使用习惯不契合，无法提供良好的用户体验等情况，因而，若一味追求技术本身的数字化平台建设项目的频繁上马，最终容易沦为摆设。如某镇人民政府网站在显眼位置设置了“最新公告”栏目，然而该栏仅有两条更新，且最新一条是多年前发布的内容，如此一来，形式化成空壳，与现实的治理目标相去甚远。另一方面，数字技术进入基层治理，数据流状态的信息是治理的软载体，只有实现基层数据的准确收集与科学处理，才能保证决策质量，但在这一过程中，海量却无效的信息涌入，甚至出现一些“伪数据”，低质量且难以互通的信息阻塞，都让“数字”成为基层治理过程中无效空转的存在，不仅难以完成技术赋能的目标，相反还带来了“技术负能”的结果。
其次，一些地方数字化行政方式泛化，过程管理过度痕迹化，导致文书信息冗余，基层干部持续超负荷运转。从数字技术嵌入基层治理所具备的工具特质来看，数字技术嫁接到传统文书行政的政令转达模式之中，但对后者并未自动实现一种替代和升华，更多表现为重叠和再衍生。一方面，传统的以文件指导政策目标、以会议落实执行任务的信息传递方式搬到线上工作群中，这不仅形成了线上和线下信息传达的重叠，还存在多种线上信息平台之间运用的重叠，海量的行政指令涌现到基层工作人员的面前，如在一些地方“一个项目、一次会议、一次活动、一次培训建一个群的情况十分普遍”。另一方面，信息技术直观上具有的便捷性与可视化的特点使其成为任务考核的重要手段，导致基层治理可能面临着纷繁复杂的网络表格填写任务，如应上级要求一名社区干部日常需要填写的网络信息平台多达40多个，涵盖党员管理、大联动平台、财务管理、社区云、垃圾分类、安全排查等。而在这种情况下，基层实际的治理效果变成了单一的数据化状态，考核检查变成了数据材料呈现，“补材料”甚至可能替代治理实践。
最后，数字技术扭曲组织注意力，形成新的目标替代，使一些地方的基层行政陷入无效内卷，扰乱基层政治生态。基层数字治理出现主动加码或消极避责的数字形式主义现象。一方面，数字技术在基层治理中的状态成为重要的绩效表现，这进而诱发一些基层干部在任务分配的过程中出现层层主动加码以获取上级更多注意力的动机，单纯对数字化绩效的追求可能超过其实际的治理所需，引发数字冗余。具体来看，如某县医保局为表现组织人员理论学习的积极性，在某App中搞积分排名，并通报约谈未满足要求的干部。除此之外，一些地方频繁出现线上“评优评先”等网络投票活动，获取点赞数据量被当作日常任务执行，某些部门为在竞争中获得更高的票数，利用组织优势进行任务摊派，完全违背树立先进典型的初衷。另一方面，为应对上级部门的考核，数字化加重了“过度留痕”的倾向。在个别地区的基层单位工作微信群和政务办公群成为“晒调研走访里程”“晒摆拍”“晒加班”的 “秀场”，基层干部在走访入户结束后，仍要填写相关表格及上传拍照来完成“电子台账”，所以标准化的流程替代实际自主治理的需求，“处处数字留痕”变成基层应对考核的主方式，从而走向形式主义。
基层数字形式主义导致治理形式偏离治理目标，使得基层治理实践活动脱离为人民服务的根本性要求，更多变成了“唯成绩论”的虚假绩效。一些地方的基层政府虽然整日忙碌但实事却没干几件，不仅与技术赋能的目标背道而驰，而且消解了基层干部自主性意愿，严重损害基层政府形象，背离了推进基层治理现代化的初衷。
基层数字形式主义的成因
基层数字形式主义现象的实质是形式主义的一种衍生，因而探寻基层数字形式主义的成因，在根本上需回到对传统形式主义的分析。不过，需要注意的是，新兴的信息技术进入治理场域不单是工具性的存在，其嵌入组织体系之中并与之展开互构，这一过程放大了某些已有的问题，并创造了新的形式主义，最终使形式主义在治理实践过程中表现为数字化的形式主义。
一方面，基层处于行政划分的末端，其不仅面临着多头管理的压力，而且面对着事权与财权上的不匹配，使一些基层易呈现“全能”但“无能”的矛盾状态。尽管各地都在积极推进基层减负工作，但由于基层社会治理中条块分割、分而治之的固有模式，一些措施较难落到实处。具体而言，广义的“条条”是指职能相似的不同政府层级的职能部门上下所联成的一条线，即所谓的“上面千条线”，其强调自上而下的政令统一，“块块”是一种面状的综合性概念，各职能部门“交织成线”最终“连线成面”，其强调职能部门间的协作与配合，在一些地区“条条与块块”既相互合作又存在一定的矛盾。另一方面，在基层治理实践的具体运作过程中，政令传达以任务划拨的方式被层层分摊，监督考核成为成果验收最主要的手段，由于信息在上下级政府间不一致的现象以及上级政府受到有限注意力的约束，可量化的指标成为上级政府监督考察的主要选择，但这一方式与情景化且复杂的治理实践存在着不契合，从而呈现手段对目的的替代，引发基层形式主义。
基层数字形式主义的产生实质上是组织在实现既定目标的过程中工具理性偏离价值理性的表现，数字技术进入治理场域并没有完全缓和一些基层所面临的挤压性困境，甚至加剧了已有的冲突，引发更甚的基层数字形式主义。
一是信息技术未能有效融入组织而实现更有效的合作，部门间面临数字协同难题。部分地区的数字平台、政务网站及政务APP等以不同组织主体为依托不断涌现，无效僵化的技术载体以及海量分离的数据信息都使得数字化成无实际意义的形式，难以发挥真实的效用。从根本上来看，正是由于信息技术在治理实践中的运用仍旧依靠着不同部门主体而展开，导致出现程式化运作的状态，同时，各类数字平台构成碎片化结构状态，进而无法满足自身互联互通运作逻辑的需求。
二是信息技术成为政府组织内部监督考察所运用的新型工具，一些冗余的数字汇成更加繁杂但无益的文书行政。在工具理性的影响下，新一代信息技术具有的清晰、准确及可视化等特点在一定程度上可以帮助政策目标能得到严格有效的执行，因而，政策文件和会议宣传再次被搬上各种技术平台，纷繁复杂的数字化台账也成为新型的文书行政方式被创造出来，线下与线上行政日常的叠加使得基层治理过程陷入更繁重的数字化文山会海，难以挣脱形式主义的捆绑。
三是信息技术导致数字变成最终目的而隐藏真实的治理需求。一方面，当信息技术被广泛接纳进入政府组织体系之后，一些地方的政策指令的下达变成“数字打包”，基层重新被当作数字任务的分摊对象，层层的“任务分包”与“任务验收”将注意力集中在可视化的数字计量之上，那么个别受到纵向压力与横向竞争的基层政府，或积极打造数字亮点政绩进入晋升锦标赛的比拼之中，或被动制造各式各样的数字化材料应对检查。数字技术的特点同样为基层政府的上述行为带来更大程度上的便利性和正义性，数字化手段使治理活动更容易走过场，如“一拍了事”“照过即做过”的现象，以及认为只要能够实现数字结果上的良好呈现，便满足了组织监督考核的任务所需，这也使得形式主义愈加泛滥。另一方面，一些地区运用信息技术制造出一整套更加清晰可操作的计量化氛围，但却容易忽视“瞄准偏差”和“无法看见”的问题。技术化的简约原则与基层治理的复杂状态存在着天然的差异，必然会出现看似精准实则偏差的现象。数字的特性加剧了社会化场景中“什么能被看见”与“什么不能被看见”之间的鸿沟，导致组织内的注意力在可视化的任务中过度集聚甚至被浪费，进而使得更多难以量化的治理需求被忽视。
基层数字形式主义的治理对策
应对信息技术在基层治理过程中产生的形式主义，首先需要进一步调和治理实践中组织内部固有的矛盾，其次需要增强政府对信息技术的运用的能力，推进技术与组织及制度间的融合，最后需要加强对政府工作人员的培养，具体而言，可从以下方面展开。
一是加大对数字平台建设上线审批、建设进展及运用状况的考察，从源头减少“僵尸平台”的存在。首先，立项和上线是防范数字形式主义的两个关键环节，由于数字建设容易成为绩效追求的目标，故而在各类数字平台申请立项审批的过程中，需要对其需求的必要性、运作的可行性、与临近职能部门间协作的流通性、数据平台的内测等进行详细的审查和评估，阻止不必要的技术载体上线，在数字化建设的起始段便直接切断其发展出数字形式主义的可能性。其次，对已存在的数字平台的运作情况进行实质性的评估，对公众应用程度低以及操作满意度低的数字化平台要敢于叫停，切实推进退出机制。
二是推进数字平台的数据流通，破解数据孤岛，使数字治理真正发挥赋能的效用。建设互联互通的高效数据平台需要打破各部门各层级因分工而形成的壁垒，实现数据信息跨部门跨层级的共享共用，这不仅要求合并重叠的政府数字平台，而且要求打开职能部门之间的界限并实现对数据运用的授权，汇聚形成以数据为核心的协作型治理模式。技术与组织的深入融合有助于减少数据在组织内无效堆积耗散，从而激活数据的效能，这也更有利于减轻基层政府工作人员面临的重复填报等不必要的负担，同时更好地实现“数据跑腿代替群众跑腿”的治理目标，化解部分基层数字形式主义的问题。
三是优化对基层政府工作人员的考核方法，建立良性的容错纠错机制，激发基层工作人员的积极性和创造性。首先，需厘清工作重点，处理好基层政府面临的“权责利”不匹配的矛盾，客观上减少对基层政府事权下压的境况。其次，优化对基层的监督考核指标，剔除其中内容重复不具体的部分，同时对数字化的量化考核指标的纳入要十分慎重，需结合实际治理活动进行仔细甄别，塑造重实际绩效而非数字结果，重过程操作而非表面程序的多元化考核评价机制。最后，不断完善容错纠错机制，化解部分地区对基层强负向激励的困境，释放基层工作人员的活力，使其从事无巨细的电子台账和补填材料中解放出来，从而拥有更多的时间与精力投入到具体的治理实践中去，以更好地完成治理目标。
四是教育引导基层政府工作人员树立正确的政绩观、事业观。无论信息技术具有多大的运用潜能，既定的任务目标仍需依赖组织内部的人员来完成，基层政府工作人员本身的意识偏好和行为选择从根本上决定着政策在执行末端的样式。政府的工作任务均是为了回应公众提出的诉求，解决公众面临的困难，使公众拥有更强的生活幸福感和获得感，关注公众的需求是所有政府工作最终应该服务的目标，任何实现目标的手段和方式均不能偏离甚至将其替代，唯有树立正确的政绩观、事业观才能减少基层政府利用数字展开无效邀功和消极避责的行为，使形式与目的相吻合。
（作者为中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授；中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生王婷对本文亦有重要贡献）
【注：本文系国家社科基金项目“社会组织党建‘全覆盖’后的引领机制优化研究”（项目编号：23BZZ068）阶段性成果】
【参考文献】
①孙会岩、王玉莹：《制度逻辑：基层社会治理中数字形式主义问题的反思与超越》，《电子政务》，2023年第2期。
②叶颖、芮国强：《基层数字形式主义的表征、归因与消解——基于“制度-行为”视角的分析》，《电子政务》，2024年第9期。
③李思琪：《干部群众眼中的信息形式主义和智能官僚主义:表现、危害及治理》，《国家治理》，2020年第35期。
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⑦李棉管：《技术难题、政治过程与文化结果——“瞄准偏差”的三种研究视角及其对中国“精准扶贫”的启示》，《社会学研究》，2017年第1期。
⑧张会平：《基层数字形式主义的治理策略》，《人民论坛》，2023年第14期。
责编/李一丹 美编/李祥峰
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