【摘要】基层是国家治理的最后一公里，基层减负是“压担子”和“挑担子”的辩证统一。“压担子”承载着为基层干部干事创业注入外部动力、提供行动指引的双重使命，是高质量高水平“挑担子”的前提。如何以“压担子”激励和引导“挑担子”，贯穿国家治理现代化的各领域全过程。基层减负减掉虚功和冗余，催生基层干部“能挑担子”“敢挑担子”“真挑担子”“勇挑担子”，为推进国家治理现代化注入强劲的基层力量。基层减负以“担子”为纽带结成基层治理共同体，形塑上下左右共同“挑担子”的格局，促成单纯“压担子”向共同“挑担子”的转变。
【关键词】基层减负 压担子 挑担子 【中图分类号】D261 【文献标识码】A
中国共产党历来重视作风建设，始终以作风建设永远在路上的警醒和自觉，同形式主义、官僚主义等不良作风及其在新的时空条件下的新变种与新表现做坚决的斗争。新时代以来，以习近平同志为核心的党中央致力于基层减负下真功见实效，从党中央统筹和号令全局的角度，明确提出基层减负的工作要求，以党内法规形式制定实施为基层减负的制度规范，着力构建基层减负长效机制，不断开创变单纯“压担子”为共同“挑担子”的新局面，为应对百年未有之大变局、续写“两大奇迹”新篇章注入强劲的基层治理力量。
基层减负必须处理好“压担子”和“挑担子”难题
基层减负不是放松对基层干部的要求，不是削减发展任务，也不是降低发展目标，而是让基层干部从劳而无功的繁杂事务中解脱出来，从徒有形式没有实质内容的假忙碌中解脱出来，以更好地集中时间和精力，轻装上阵干事创业。
基层减负是推进国家治理现代化的重大战略。基层工作是国家治理的基础，也是社会发展的重要力量。基层负担重的成因复杂，既有基层工作自身特性的原因，也有政绩观错位，发展目标发展任务分解不合理，督查检查过多过繁、基层权责界定不清、基层考核异化等缘由。基层减负大背景下出现的“文山”变种“会海”翻新，强化了基层减负难的客观认知；数字“赋能”变数字“表演”，发出了善于运用科技手段才能助推基层减负的警示；一度出现的“基层减负越减越重”的现象，提出了深化对基层减负的认识，创新基层减负的思路和方法的要求。基层减负并非是单纯的基层治理工作，而是国家治理的重要一环，需要在国家治理现代化的大视野、大系统中统筹谋划，充分发挥和运用“以上率下”的执政规律，一级做给一级看，一级示范一级干，持续发力、久久为功。
“压担子”和“挑担子”都是致力于提高国家治理效能。“压担子”承载着为基层干部干事创业注入外部动力、提供行动指引的双重使命，是高质量高水平“挑担子”的前提。如何以“压担子”激励和引导“挑担子”，贯穿国家治理现代化的各领域全过程。国家治理现代化水平，最终要由国家治理的制度体系和制度执行能力耦合而得的国家治理效能加以衡量。无论是“压担子”还是“挑担子”，本身不是目的而是提高国家治理效能的手段。尽管国家治理效能有着丰富的表现，有着不同的衡量依据和测评指标；但社会长期稳定和经济高质量发展，依然是衡量国家治理效能最直接的依据最重要的指标。衡量和检验“压担子”和“挑担子”的工作成绩和实践成效，不是单纯地计量“压担子”和“挑担子”的项目与数量，而是因地制宜、培育和发挥区域优势、突出区域特色的经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”的地方篇章。
基层减负创造更好地“压担子”的条件
基层肩负打通“服务群众最后一公里”的重大使命，着力减轻形式主义、官僚主义强加的不合理负担，既要使基层有效应对基层负担的合理增加，也要激发和释放更好地给基层“压担子”的动力。
基层减负明确“压担子”的范围。基层职责不清权责不明，滋生“基层是个筐，啥都往里装”的意识，为以属地管理之名行任务下放之实，以“压担子”之名甩锅推责、转嫁责任和风险打开方便之门，成为加重基层负担的重要推手。尽管“压担子”是力图用超额度、有难度、非预期的工作任务，使干部在经受挑战性的压力下实现自我成长，但超过职责权责范围的担子往往因导致干部过度焦虑和烦恼，甚至诱发违法乱作为而背离“压担子”的初衷。基层面临“任务繁重-资源短缺”的结构性矛盾，不合理地“压担子”不仅难以提高基层治理效率，反而容易成为基层治理乱相的推手。无论是“压担子”分解落实发展战略，还是“压担子”培养和锻炼基层干部，都不宜超出基层职责范围。《整治形式主义为基层减负若干规定》（以下简称《若干规定》）以党内法规的形式，做出了规范明晰基层权责的制度安排，强调建立健全基层职责清单，特别是强调完善清单外事项准入制度，开创了基层减负的新境界，也为合理划定给基层“压担子”的范围提供了实践遵循。
基层减负促使上级更好“压担子”。基层减负着力根除以“压担子”之名向基层转嫁责任和风险，消除不合理的责任下沉和任务下移，避免战略分解和政策落实中向基层强行摊派，重在激活和释放更好地“压担子”的动力与活力。首先，基层减负的铁规矩硬杠杠激发更好“压担子”的动力。《若干规定》形成类似中央八项规定长期有效的铁规矩硬杠杠，将基层减负的要求内化为党员干部的行为决策依据，彻底打消假借“压担子”转嫁自身工作和责任的念头。其次，基层减负的“以上率下”工作机制释放更好“压担子”的动力。坚持“以上率下”，是我们党加强作风建设的重要经验；中央层面整治形式主义为基层减负的专项工作机制，奠定“以上率下”推动基层减负的坚实基础；各级干部总结“我为基层减负做了什么贡献”的压力转化为更好“压担子”的动力。最后，基层减负释放出提高领导能力的要求进而转化为更好“压担子”的动力。在国家治理现代化的大战略中，以深化自我革命的方式推进基层减负，提出了提高干部领导能力的要求；向下级部署战略、分解任务、安排工作、落实目标的思路和方法创新，激发释放更好“压担子”的动力。
基层减负驱动干部自我“压担子”。“压担子”直观表现为让干部承担更多、更有难度和挑战性的工作。“压担子”有其质的规定性和量的表现，承担更多程序性的、完全能够胜任的工作是“压担子”在量上的表现；承担具有开放性、需要自我充电后才能胜任的工作，完成具有不确定性的任务，处置突发事件、承担预期之外的工作是“压担子”在质上的表现。基层减负驱动压担者自我“压担子”，一是根据担子的内容有针对性地筛选挑担者，二是不懈追求担子内容的合理性，三是努力把握好“压担子”的时机和节奏。基层减负驱动挑担者自我“压担子”，一是学习效仿上级为基层减负的努力，改进挑担子的方式方法。二是受基层减负成效的激励，在面临突发问题、紧急事件时，第一时间创造性地解决而不是报告上级以规避自己的责任；在向上级报告时不仅如实报告突发问题、紧急事件的具体情况，而且报告自己的处置思路与对策供上级决策参考。三是利用基层减负腾出的时间和精力，主动承担更多的工作，协助和帮助其他挑担者。
基层减负充实“挑担子”的支撑和保障
不合理的督查考核既引发基层负担重，也诱发“上有政策，下有对策”，基层工作“走过场”、流于形式不“挑担子”、假“挑担子”。扎实推进基层减负，真正使基层干部从忙忙碌碌的事务主义中解脱出来，才能形成和完善基层“挑担子”的支撑和保障。
基层减负创生“能挑担子”。基层干部要“能挑担子”，不仅需要有挑担子的能力和意愿，还需要有可用于挑担子的时间和精力。基层权小责大，“多头管理”引发的难以适从，基层干部在基层治理中扮演着“管理员”“服务员”“联络员”“调解员”等多重角色，基层减负充实“能挑担子”的时间和精力保障，使基层干部有时间精力加强角色学习，提高对各种角色义务和权责内容的领悟能力、实践水平，提高挑担子的能力。《若干规定》强调立足基层实际拟定职责事项清单，加强清单动态管理，推动资源、服务、管理向基层下沉，形成和完善责权一致、责能一致的基层治理格局；构建以职责事项清单为依据的基层考核体系，铲除责任推诿的土壤，开创人人“能挑担子”的基层治理新境界。
基层减负激发“敢挑担子”。考核督查、问责追责，一票否决的初衷是要引导干部挑好工作的担子，以外部压力激发干部尽职尽责的主观能动性。一些地区的基层工作围绕考核督查的指挥棒转，过于繁琐细微、不合理的督查考核，一是滋生和强化基层干部严格遵照考核督查之章办事，不敢逾越考核督查之章的雷池半步，抑制和扼杀工作创新的热情与激情；二是疲于应对考核督查而分身乏术，不愿也不敢耗用时间和精力去完成考核督查之外而又于人民群众有利，于经济社会发展有益的工作，更不敢主动请缨挑担子。严苛的问责追责，特别是基于属地管理的要求，而又超越基层干部能力可控可及范围的追责问责，使得基层干部谨小慎微，规避责任成为其第一要务；过多的时间和精力用于做好尽职尽责的形式，保留和积存尽职尽责的痕迹和证据以应对问责，而不是谋划如何提高工作的实际成效上。一票否决保证政令畅通，提醒和引导党员干部必须抓好关键环节，做好关键工作；单纯为突出和强调工作重要性，主要出于倒逼基层干部重视而拓展的一票否决事项，变异为“一言堂”的“一票否决”，引发阳奉阴违、明哲保身、事不关己高高挂起，各人自扫门前雪等基层治理顽疾。《若干规定》强调要化繁为简，以考准考精考实为出发点，切实优化精简考核体系、指标和方式，大幅减轻基层干部的考核负担，激发“敢挑担子”的动力和活力。
基层减负促成“真挑担子”。文牍负担、程序繁琐滋生和引发基层务虚功不求实绩。基层工作中各类表格、材料的填写要求复杂且繁多，工作人员在日常工作中不得不把大量时间和精力用于准备各种统计报表、工作总结、会议纪要；撰写材料成为工作重点，笔头功夫、纸上绣花、材料拔高异化为工作成绩；部分基层干部因此陷入“做表面文章”的泥潭，而不是人民群众所期、社会所需的“真挑担子”。作为流程管理的重要手段，工作程序是要为顺利开展工作、保证工作质量提供行为遵循；但当程序自身成为衡量工作成绩的依据，也会使遵守程序成为形式主义的外衣。对程序规范、程序严谨的追求一旦异化为程序繁琐、固守程序，也就使走程序本身成为工作内容。一些基层单位将程序繁琐当作程序严谨，基层干部把大量时间和精力花在走程序上，既导致工作热情的无畏消耗，也拖延实际问题的解决。基层减负将基层干部从繁琐的报表、会议和检查中解放出来，免受文牍负担烦心、程序繁琐劳神的困扰，真正回归到服务群众、解决问题的本职工作中，将更多的时间和精力投入到调研基层情况、倾听群众意见上，真正挑起服务群众促发展的担子。
基层减负催生“勇挑担子”。基层干部的工作热情、胜任工作的能力，可以调动的时间和精力等因素叠加汇聚，方能成就“勇挑担子”的客观现实。繁重的负担，抑制基层干部的工作热情，侵蚀能力提升的时间和精力；再加上基层激励不足和问责过度，消解形成“勇挑担子”局面的希望和可能。基层减负催生“勇挑担子”，一是在于减负打消因“勇挑担子”出错而被问责追责的顾虑和担忧，二是基层干部卸掉包袱后身心皆轻松，进而重新唤醒和激发工作热情，三是释放基层干部可自行调用的时间和精力，进而强化工作能力精进和创新能力提升，拓展时间精力优化配置的空间。
基层减负形成上下左右共同“挑担子”的格局
“压担子”和“挑担子”协同联动，最终是要实现共同“挑担子”。基层减负开启共同“挑担子”的基层治理新篇章，一是改善“压担者”对“挑担者”的领导关系，塑造上下共同“挑担子”的格局，形成“双向奔赴”改善基层治理的合力，二是加强不同“挑担者”之间的沟通交流与协作，塑造左右共同“挑担子”的格局，凝聚改造基层治理的磅礴动力。
共同“挑担子”实质是以“担子”为纽带结成基层治理共同体。共同体是不同结构单元借助特定纽带，在相互联系中结成的具有内在结构和特定功能的主体。建设基层治理共同体是加强和创新基层治理的关键手段，是推进基层治理体系和治理能力现代化的题中之义。以“担子”为纽带打造基层治理共同体，一是建立健全责任共担机制。上级“压担子”的同时赋予“挑担子”的政策指导和资源支持，基层“挑担子”的过程中及时报告反馈政策实施、资源使用的效果，提出改进政策、优化资源配置的决策建议。二是建立健全“压担-挑担”动态管理机制。运用人工智能赋能“压担子”和“挑担子”，提高“担子”设计的科学性，增强“压担子”的精准性；收集整理“挑担子”的适时信息，建立“挑担子”信息共享平台，重视大数据分析工具在“挑担子”流程管理中的应用，建立全过程全方位的“压担-挑担”追踪评估系统，增强“挑担子”绩效考核的客观公正性。三是围绕“挑担子”建立健全上下沟通协商与联动机制。以“担子”为扭带，形成和强化上下级共同的目标与愿景，及时掌握并回应“挑担子”中的需求与困难，避免单纯的压力传递引发下级的疲惫和逆反。
合理“压担子”以形塑上下共同“挑担子”的格局。强化“压担子”的科学合理性，一是要依据权责职责清单明确“担子”内容的范围。杜绝擅权专断，规范决策程序，将权力装进制度的笼子，重在防止“担子”的内容超越“压担者”的权责范围。拟定基层职责清单，实施职责清单动态管理，旨在把“担子”的内容限定在基层职责范围内。“担子”的内容只有既在“压担者”的权责范围内，又在“挑担者”的职责范围内，凝聚起关于担子内容的最大共识，才能形成上下同心共同“挑担子”的格局。二是求得对发展目标发展任务的深化理解后再压担子。“压担子”承载着分解发展目标、落实发展任务的使命，“压担者”对发展目标发展任务越是缺乏深刻的理解，“压担子”的主观武断性越强；“挑担者”对发展目标发展任务的理解越是深刻，发挥“挑担子”的主观能动性就越充分。发展目标发展任务的确立和制定过程中，注重和强调从上到下的意见征集和从下到上的意见反馈的协调联动，使“压担者”和“挑担者”深化对发展目标和发展任务的理解，并据此求得目标分解和任务落实的共识，就是要使上下同心共同“挑担子”。三是充分了解“挑担者”的能力和兴趣后再压担子。干好工作既需要能力也需要兴趣，“挑担子”的能力不够、兴趣不浓，都容易导致“压担子”异化为强行摊派。基层治理现代化进程中，“压担子”往往承载着标识基层干部的兴趣、培养和检验基层干部的能力的使命。“压担者”创新和改进人力资源管理，深化对“挑担者”的了解，致力于用“担子”的内容激发“挑担者”的兴趣，通过“挑担子”激发“挑担者”的潜力，就是上下联动共同“挑担子”的重要方式。
横向协作形塑左右共同“挑担子”的格局。以盘活基层“人”“财”“物”为重点，推动基层“挑担子”模式从“单兵出击”向“集团作战”的转变。科学分解目标任务，以担子之间的内容关联，引导和促成不同“挑担者”之间的协作联动。着眼于创造“挑担子”的便利条件，推进基层治理的流程再造，创新基层跨部门横向流程管理。一是培育“挑担子”的“合伙人”。坚持兴趣和爱好驱动，鼓励和引导基层干部以“合伙人”的方式，形成“挑担子”的责任共同体与利益共同体。以“挑担子”的责任分担比例为依据，完善“合伙人”权责分配和利益共享机制，努力形成不同“合伙人”各展所长、优势互补，齐心协力“挑担子”的格局。二是打造“挑担子”的攻坚队。坚持基层党建引领，激活基层干部“明知山有虎、偏向虎山行”的攻坚克难锐气和斗志；坚持目标导向、问题导向和任务驱动相结合，聚焦“挑担子”的痛点难点和堵点，以“党员+”的形式组建攻坚队，提高“挑担子”人才的组织化水平，汇聚“挑战不可能”的团队力量。三是组建基层“挑担者”联盟。着眼于发挥群狼效应，搭建“挑担者”的经验交流平台，规范和完善联盟章程；定期召开“挑担子”推进会、“挑担者”座谈会，深化“挑担者”之间的交流与合作，及时了解彼此的工作动态和需求，避免重复劳动和资源浪费。
（作者为四川大学马克思主义学院教授、博导，四川省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员）
【注：本文系国家社科基金后期资助重点项目“自觉引领的历史主体特质：‘中国共产党为什么能’的学理探究”（项目编号：24FKSA002）阶段性成果】
【参考文献】
①中共中央办公厅、国务院办公厅：《整治形式主义为基层减负若干规定》，2024年8月。
②《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，北京：人民出版社，2024年。
责编/孙垚 美编/李祥峰
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